Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 3/2011 de 11 de Enero de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a once de enero de dos mil doce.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo(Derechos Fundamentales) nº 3/11, que ante estaSala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional, ha promovido la ProcuradoraDª ASCENSIÓN PELÁEZ DÍEZ,en nombre y representación de'FEDERACIÓN ESTATAL DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES Y MAR DE UGT', frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, siendo parte el Ministerio Fiscal y codemandada la entidad 'IBERIA, LÍNEAS AÉREAS DE ESPAÑA, SOCIEDAD ANÓNIMA OPERADORA'representada por el ProcuradorD. JOSÉ LUIS PINTO MARABOTTO , contra resolución del Ministerio de Fomento de fecha 3 de noviembre de 2010, (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho), siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr.D. JOSE ALBERTO FERNANDEZ RODERA.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la recurrente expresada se interpuso recurso contencioso-administrativo, mediante escrito presentado el 16 de noviembre de 2010, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por Decreto de 22 de noviembre de 2010, y con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 2 de febrero de 2011, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos.

TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 2 de agosto de 2011, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso. Se formularon alegaciones por el Ministerio Fiscal en fecha 4 de agosto de 2011 y por la codemandada en fecha 21 de febrero de 2011.

CUARTO.-Recibido el pleito a prueba por auto de 7 de septiembre de 2011, se propuso por la parte actora la que a su derecho convino, con el resultado que obra en autos.

QUINTO.-Por Providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 11 de enero de 2012, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se recurre en autos resolución del Ministerio de Fomento (Secretaría de Estado de Transportes) de fecha 3 de noviembre de 2010, por la que se determinaron los servicios mínimos de los servicios públicos esenciales para la comunidad a mantener en la empresa IBERIA en el Aeropuerto de Gran Canaria, huelga que afectaría a todo el personal de tierra que prestase servicios de asistencia en tierra todos los viernes y sábados del mes de noviembre de 2010, comenzando a las 23,00 horas del viernes y terminando a las 23,00 horas del sábado siguiente, y a continuación todos los viernes y sábados con carácter indefinido y con igual horario.

Los motivos del recurso formulado por la 'FEDERACIÓN ESTATAL DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES Y MAR DE UGT', se centran, en síntesis, previa alegación de la vulneración del contenido esencial del derecho de huelga, en la falta de audiencia previa y negociación de los servicios mínimos con el comité de huelga, en la carencia de motivación de la resolución impugnada, con invocación del principio de proporcionalidad y de doctrina constitucional al efecto.

SEGUNDO.-Justifica la resolución impugnada el establecimiento de servicios mínimos, sustancialmente y entre otros extremos de carácter general, del modo que sigue:

'Una paralización de los servicios de asistencia en tierra, mas allá de unos mínimos razonables que amparen el derecho constitucional a la huelga, traería inicia efectos de en los períodos de actividad normal de los aeropuertos que no estaría justificado por los daños irreversibles causados a los pasajeros. Se hace pues necesario dar protección a una serie mínima de vuelos, dejando que sea la compañía quien fije los recursos humanos necesarios en cada una de las aéreas funcionales de servicio de asistencia en tierra para que puedan efectuarse con el menor efecto sobre la movilidad de los pasajeros, limitando esos recursos a los mínimos necesarios para evitar que los efectos fuera de los períodos de huelga causen perturbaciones injustificadas al transporte.

Las características geográfica, del aeropuerto de Gran Canaria, corno aeropuerto insular, requiere considerar una plantille mínima de trabajadores superior a los que serían necesarios en otros aeropuertos peninsulares al tener que considerar el hecho insular establecido en la Constitución. Seria pues necesaria una plantille mínima del 75% sobre la plantilla programada para una operación en condiciones de normalidad operativa, evitando así, dentro de unos limites razonables, un efecto negativo en la movilidad de los pasajeros.

La Directiva 96/67/CE, del Consejo, de 15 de octubre, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, establece el marco común regulador de la prestación de dichos servicios en los Estados miembros y parte del carácter indispensable de la asistencia en tierra para el correcto funcionamiento del transporte aéreo y la utilización eficaz de las infraestructuras aeroportuarias.

El Real Decreto 1161/1999, de 2 de julio, por el que se regula la prestación de los servicios aeroportuarios de asistencia en tierra, ha incorporado al Derecho interno las disposiciones de la Directiva 96/67/CE, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, lo que ha supuesto un cambio fundamental en la prestación de estos servicios, y se ha pasado de un operador único en todos los aeropuertos españoles a la apertura de este mercado a otras empresas, lo que ha implicado la prestación de estos servicios de asistencia a terceros en régimen de competencia por un número mayor de operadores, así como también ha regulado el derecho a la autoasistencia. Los servicios regulados comprenden asistencia administrativa en tierra y supervisión, asistencia a pasajeros, asistencia de equipajes, asistencia de carga y correo, asistencia de operaciones en pista; asistencia de mantenimiento en línea, asistencia de operaciones de vuelo y administraciones de la tripulación, y la asistencia da transporte de superficie.

Estos servicios de asistencia en tierra son prestados al amparo de contratos cuya duración media es de siete años, lo que hace imposible que puedan ser atendidos por diversos condicionamientos legales por otras empresas autorizadas para prestar estos servicios.

La compañía Iberia, aparte de prestar servicios de autoasistencia a la propia compañía, es uno de los dos agentes de asistencia en tierra a terceros de pasajeros en el aeropuerto de Gran Canaria, prestando esta clase de servicios al 39% de todas las operaciones del aeropuerto, correspondiendo otro 35% a la empresa GIobalia Handling y el resto, a las empresas Newco (8%) que presta servicios, a la compañía Spanair, Atlántica de Handling (13%) a los vuelos operados bajo indicativo de la compañía Binter Canarias y Ryanair (1,5%) en régimen de autoasistencia. En el ámbito de la asistencia para el transporte del correo y de la carga, Iberia o a la mayoría de los servicios del aeropuerto.

La convocatoria, de huelga afectará a una plantilla de 36l trabajadores, con una media de 265 trabajadores programados para cada uno de los días de la huelga, atendiendo a una media de 165 vuelos para cada día, de los cuales, un 9 % corresponden a vuelos de la propia compañía atendidos en régimen de autoasistencia entre Gran Canaria y el resto del territorio nacional. El resto corresponden a terceras compañías que operan en su gran mayoría en mercado de carácter vacacional europeo.

Del 39% de la actividad de los servicios de handling prestados por Iberia, como ya se ha indicado, el 92% de estos servicios lo son a terceras compañías aéreas españolas y extranjeras que tienen contratados con dicha compañía todos los anteriores servicios se, veríanafectadas ante la imposibilidad legal y material de poder solicitar dichos servicios a otras empresas por lo que la carencia de ellos obligaría a cancelar sus programas de vuelo durante los períodos directa o indirectamente afectados por la huelga.

Los efectos multiplicadores de la huelga en todos los servicios de facturación y transferencia de pasajeros para cada uno de los periodos se expanden al resto de los vuelos del día e incluso a los vuelos del día siguiente para aquellos pasajeros que en caso de cancelación tendrían dificultad en encontrar espacio para otros vuelos dada la alta ocupación de los mismos.

Por otra parte, el propio sistema de precios aplicado en el tráfico aéreo tras esa liberalización y la implantación de sistemas informáticos al alcance de una gran parte de la población ha llevado a que la mayor parte de los billetes comprados por los usuarios del transporte aéreo lo sean a unos precios y con unas condiciones de utilización que, con los tiempos con que las convocatorias de huelga son efectuadas, hagan prácticamente imposible la cancelación de los mismos y la adquisición de nuevos billetes en condiciones similares de precio en compañías no afectadas por las mismas. Cualquier retraso o cancelación de los vuelos recaería en un serio perjuicio para los pasajeros afectados.

El transporte aéreo entre aquellas ciudades servidas por aeropuertos en nuestros días ha adquirido en nuestro país carta de naturaleza, hasta el punto de que dicho modo de transporte, por su rapidez y precio, ha ganado la condición de difícilmente sustituible en gran parte de los desplazamientos de personas por motivos comerciales, oficiales, de turismo y en general de actividades con importante incidencia en la economía de los respectivos países.

Estos servicios se hacen fundamentales para aeropuertos insulares en los que no existe modo alternativo de transporte, por lo que resulta obligado el mantenimiento del transporte con sus posibles enlaces con el resto del territorio nacional y con otros territorios no nacionales.

La alta participación de la industria turística en al PIB de nuestro país y en particular en el archipiélago canario y que el único medio de transporte para que los turistas accedan al mismo, determinan el carácter esencial que concurre en estos servicios de asistencia a los vuelos con origen o destino a las islas. Por otro lado, al lucro cesante que la interrupción de la corriente turística supondría para la industria española, hay que añadir el notorio perjuicio que ello también conllevaría pera la imagen turística de Canarias, el desvío del turismo hacia otros países competidores en el sector y las dificultades de recuperación de ese turismo en el futuro, al adquirir carácter estable la pérdida de ese turismo desviado.

Este hecho es tanto más grave si consideramos que en el tráfico eminentemente turístico, los pasajeros no pueden cambiar ni la hora ni el día del vuelo ya que los servicios comprados llevan incorporado en la mayoría de los casos la estancia en hoteles a fecha fija, por lo que si los viajeros de un determinado paquete turístico no desalojan los hoteles no se puede alojar a los del paquete turístico siguiente El daño ocasionado a los viajeros, compañías aéreas, hoteles y operadores turísticos sería por tanto de difícil reparación.

Adicionalmente estas empresas no responsables de los motivos de la huelga se verían afectadas por el coste derivado de los posibles retrasos o cancelaciones que serían en muchos casos inevitables como consecuencia de la acumulación de los primeros, lo que muestra lo elevado del efecto multiplicador a que se hacía referencia en un párrafo anterior, y que elTribunal Constitucional ha recogido en la referida Sentencia 11/1981 de 8 do abril, respectivamente en la también citada de 15 de marzo de 1990, que lo ha tenido en cuenta a la hora de ponderar la presunción de abusiva de una huelga.

Dado que el servicio público de Correos, por su incidencia sobre las actividades personales, culturales y comerciales, no sólo dentro del territorio nacional, sino también en el ámbito internacional y, por consiguiente, por su conexión con los bienes e intereses constitucionalmente protegidos, debe ser considerado como un servicio esencial para la comunidad, conforme expone el Real Decreto 556/1987 de 24 de abril, carácter esencial que se estima igualmente aplicable a la exención a los servicios que facilitan transporte aéreo del correo, como así lo han reconocido las citadas Sentencias, las cuales declaren igualmente la esencialidad de los servicios de atención en tierra para el transporte de mercancías perecederas.

La Ley 21/2003, de 7 de julio, de Segundad. Aérea, establece la obligación de los agentes y proveedores de servicios aeroportuarios de garantizar la prestación de los servicios con el nivel de seguridad adecuado

Dado el carácter indefinido de la convocatoria de huelga, la efectividad de esta Resolución está limitada basta el 31 de marzo de 2010, fin de la temporada de tráfico IATA de Invierno.'

TERCERO.-A renglón seguido, la resolución contiene estas disposiciones concretas:

1º. Establecer para los días y horarios afectados por la convocatoria de huelga los servicios públicos esenciales para el personal de asistencia en tierra, de forma que se garanticen los servicios de transporte esenciales para la comunidad que resulten de aplicar los siguientes criterios:

a) Todos los servicios cuya hora de salida programada fuera anterior, al inicio de la huelga y cuya llegada prevista se produzca en el periodo de huelga.

b) Todos las servicios aéreos entre Gran Canaria y las ciudades peninsulares así como todos los servicios aéreos entre Gran Canaria y las otras islas Canarias, con las Islas Baleares y en su caso con la Comunidad Autónoma de Melilla.

e) El 50 %, redondeado por exceso, de los servicios entre Gran Canaria y ciudades extranjeras cuyo tiempo de viaje aéreo sea de menos de 6 horas de duración.

d) Un 25%, redondeado por exceso, entre Gran Canaria y ciudades extranjeras cuyo tiempo de viaje aéreo sea de más de 6 horas de duración.

e) Transporte de correo y productos perecederos.

f) Aquellas operaciones técnicas de posicionamiento y otras necesarias para la realización efectiva de los servicios de transporte aéreo considerados como esenciales, y todos los del día siguiente.

2º Establecer para los vuelos de transporte público resultantes de los criterios del apartado anterior, los servicios de asistencia en tierra prestados por la compañía, da los relacionados en el Real Decreto 1161/1999, de 2 de julio, prestados como autoasistencia y como asistencia a terceros para pasajeros y sus equipajes, así como para el transporte de correo y mercancías perecederas y en su caso, el mantenimiento de las aeronaves.

3º. En consecuencia, la compañía Iberia deberá adoptar las medidas necesarias para garantizar la realización de los servicios esenciales establecidos en los apartados anteriores, manteniendo para ello el personal estrictamente necesario, sin que la plantilla de servicios mínimos supere el 75 % de la plantilla programada para cada uno de los días de huelga, salvaguardando en todo momento la seguridad de las operaciones.

CUARTO.-El art. 28.2 de la Constitución establece que: 'Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La Ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad', finalidad a la que, precisamente, propende el Real Decreto 1476/1988, de 9 de diciembre, por el que se determinan las garantías de prestación de servicios esenciales en materia de autopistas, y, en concreto, su artículo 2 c), párrafo tercero .

QUINTO.-Así, la jurisprudencia constitucional y ordinaria -recogida en nuestras sentencias de 23 de enero de 2001 (Rec. 1153/99 ), 26 de junio y 14 de noviembre de 2000 ( Recursos 1715/1998 y 1448/99 , respectivamente), sentencia de 8 de julio de 2003 (Rec. 1256/02 ) y de 3 de mayo de 2006 (Rec. 3/05 )- hanvenido estableciendo que la determinación por parte de la Administración Pública de las concretas garantías para el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga está, esencialmente, condicionada:

a)Por el presupuesto de que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( SSTC 26/1981 y 8/1992, de 16 de enero ).

b)Por el respeto a los principios de acomodación constitucional, adecuación o proporcionalidad entre la protección del interés de la comunidad y la restricción impuesta al ejercicio del derecho de huelga ( SSTC 51/1986, de 24 de abril , 53/1986, de 5 de mayo y 123/1990, de 2 de julio ), sin que tales garantías impidan el mantenimiento de una capacidad de presión suficiente como para lograr los objetivos de la huelga frente a la empresa ( STC 51/1986, de 24 de mayo ) y sin que, en ningún caso, puedan 'vaciar de contenido el derecho de huelga o rebasar la idea de contenido esencial' ( STS de 17 de junio de 1986 ). Debiéndose por la autoridad gubernativa, en la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales, ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquella repercute ( SSTC 26/1981 , 53/1986, de 5 de mayo y 8/1992, de 16 de enero ).

c)Por el principio de proporcionalidad cuantitativa, de ser factible en atención a la naturaleza del servicio, de comparación entre el número total de trabajadores en huelga y el que quienes han sido incorporados al dispositivo de atención de los servicios mínimos, incluso para justificar la posible racionalidad de porcentajes relativamente altos de los servicios a mantener ( STC 51/1986, de 24 de abril ; SSTS de 11 de mayo de 1987 y 29 de mayo de 1987 y SSTS 11 de julio de 1980 , 17 de julio de 1986 , 14 de mayo de 1986 , 20 de septiembre de 1993 , 15 de enero de 1996 y 16 de enero de 1996 ).

d)Por la exigencia de la inexcusable motivación o fundamentación de la medida adoptada por parte de la Autoridad Gubernativa, explicitando en el propio acto los criterios seguidos para fijar el nivel de los servicios mínimos, como medida para facilitar la posterior defensa de los afectados y el control de los Tribunales ( SSTC 26/1981 , 51/1986 de 24 de abril , 53/1986, de 5 de mayo , 27/1989, de 3 de febrero , 43/1990, de 15 de marzo y 8/1992, de 16 de enero y STS de 9 de diciembre), requiriéndose una especial causalización, es decir, una determinación de carácter técnico, numérica y estadística dada a conocer a los representantes de los trabajadores, ofreciéndose las oportunas explicitaciones y justificantes, tanto en la exigibilidad de las prestaciones garantizables como en la cuantificación del personal llamado a su realización ( SSTS de 17 de junio de 1986 , 18 de septiembre de 1986 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de junio de 1994 , 16 de enero de 1995 , 15 de enero de 1996 , 29 de enero de 1996 y 18 de noviembre de 1996 ).

e)Por los requisitos constitucionalmente exigibles de neutralidad e imparcialidad que han de presidir la determinación de las actividades que deben ser mantenidas en caso de huelga, debiendo siempre, la decisión adoptada, provenir inequívocamente de la autoridad gubernativa asegurándose así que dicha decisión responda no a los intereses empresariales, sino a la necesidad de preservar los servicios esenciales para la comunidad ( SSTC 26/1981 , 53/1986 , 27/1989 y 8/1992, de 16 de enero ).

La consecuencia del incumplimiento, entre otros, de tales esenciales presupuestos por parte de la autoridad gubernativa determina la nulidad del acto administrativo de establecimiento de los servicios mínimos, como se ha venido efectuando reiteradamente por la jurisprudencia ( SSTC 51/1986, de 24 de abril , 53/1986, de 5 de marzo y 8/1992, de 16 de enero y STS de 2 de noviembre de 1990 , e incluso la afirmada posibilidad de que 'la jurisdicción contencioso- administrativa, cuando lo juzgue necesario, condene a la Administración a resarcir los daños que una antijurídica fijación de servicios mínimos haya podido ocasionar' (voto particular a STC 123/1990 de 2 de julio ) aún cuestionándose la legitimación para reclamarlos al haberse afirmado, en ocasiones, que constituye un derecho subjetivo de los interesados que debe ser solicitado por éstos y no por la entidad sindical ( STS de 29 de enero de 1996 ).

SEXTO.-Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha establecido una reiterada doctrina sobre el concepto de 'servicios esenciales' que puede sintetizarse en los siguientes términos:

'De acuerdo con una primera idea 'servicios esenciales' son aquellas actividades industriales y mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida en comunidad. De acuerdo con una segunda acepción, un servicio no es esencial tanto por la actividad que despliega como por el resultado que con dicha actividad se pretende. Para que un servicio sea esencial deben ser esenciales los bienes e intereses satisfechos. Como bienes e intereses esenciales hay que considerar los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. La decisión ha de adoptarse teniendo en cuenta la extensión de la huelga, la duración prevista y la proporción de los sacrificios impuestos a los huelguistas y a los usuarios de los servicios' ( sentencia del Tribunal Constitucional 26/1981, de 17 de julio ).

SÉPTIMO.-Sentado el tratamiento jurisprudencial básico sobre la materia ponderada, habrá de abordarse ahora la cuestión relativa a la adecuada motivación de la Resolución combatida. En una primera aproximación a la jurisprudencia, la doctrina establecida al efecto por el Tribunal Supremo se contiene, entre otras, en Sentencias de 14 de enero , 20 de febrero y 3 , 6 y 11 de junio de 1998 .

Con cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de enero de 1992 se precisa que al concretar lo que sean servicios esenciales, por referencia a los que tienen por objeto la satisfacción de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, añade que esa esencialidad sólo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma ( Sentencia de 20 de febrero de 1998 ).

Por su parte, la Sentencia de 3 de junio de 1998, siguiendo la precedente doctrina del Tribunal Supremo , rechaza que la fijación de los servicios mínimos pueda realizarse en abstracto por una norma reglamentaria, no relacionada con una huelga concreta.

Por último, la Sentencia de 6 de junio de 1998 , exige, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a fijar estos servicios mínimos, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental, se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada.

OCTAVO.-En cuanto a los requisitos de fondo que debe cumplir la resolución impugnada, dos son los motivos de impugnación en los que se funda este recurso: por un lado, la inobservancia de la exigencia de motivación y fundamentación de las medidas impuestas y, consiguientemente, el desconocimiento de los motivos en que se ha basado la limitación de su derecho constitucional; por otro, la falta de adecuación o proporcionalidad de las medidas adoptadas, que por abusivas afectan al contenido esencial del derecho fundamental consagrado en el art. 28.2 CE .

Ambas exigencias, el deber de motivación de la resolución que restringe el ejercicio del derecho fundamental y la proporcionalidad de los sacrificios impuestos a sus titulares, se encuentran estrechamente relacionadas. Por una parte, es a los poderes públicos a quienes corresponde determinar, al adoptar la medida restrictiva del derecho fundamental, su adecuación al fin constitucionalmente legítimo, el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, así como su alcance y su contenido, a fin de no comprometer el ejercicio del derecho más allá de lo estrictamente necesario para preservar otros bienes y derechos constitucionales, que entran en conflicto con el legítimo ejercicio del derecho de huelga. Por otra, la fiscalización de la proporcionalidad y razonabilidad de la restricción sólo es posible si la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad se encuentra suficientemente motivada.

En efecto, como ha establecido reiterada jurisprudencia constitucional, únicamente cuando la motivación de la decisión administrativa es la adecuada se da oportunidad a los destinatarios de la medida de conocer las razones por las que su derecho ha sido sacrificado y a los órganos judiciales de verificar la adecuación de las medidas adoptadas ( STC 26/1981 ). Sin embargo, tal posibilidad de control sólo es efectiva si la autoridad gubernativa, en su resolución, expresa el fundamento de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados y los trabajos o servicios que no pueden sufrir interrupción sin menoscabo para los bienes esenciales que es preciso salvaguardar ( STC 27/1989 ).

NOVENO.-Y es que, en otras palabras, la necesidad de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre y es exigible con mayor intensidad cuando el acto o disposición contienen una limitación o restricción de un derecho fundamental constitucionalmente protegido y, en concreta referencia a la limitación del derecho de huelga del art. 28.2. CE mediante la fijación de servicios mínimos, la motivación ha de revestir unos caracteres especialmente rigurosos, como se deduce de la jurisprudencia acabada de exponer; así, la motivación responde a una triple necesidad ya que, por una parte, expresa la voluntad de la Administración al realizar la interpretación de la norma que permite imponer esa limitación y si se ha realizado de una forma razonable; en segundo lugar, los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica y, por último, permite la fiscalización por parte de los tribunales de lo contencioso en los recursos contra el acto o disposición impugnados, con el alcance previsto en el art. 106.1. CE , y satisfacer así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el art. 24.1. CE . Desde esta triple perspectiva, la motivación de un acto o disposición ha de ser puesta en relación con la concreta pretensión deducida en el proceso y con los motivos de impugnación aducidos por la parte, pues únicamente se podrá anular el acto por esta causa cuando la falta de conocimiento por parte del recurrente de las razones por las que la Administración ha actuado en la forma en que lo ha hecho le han impedido articular los medios de defensa y plantear su pretensión en consecuencia, de modo que sólo cuando el desconocimiento de aquéllas razones han provocado materialmente indefensión, vetada por el art. 24.2. CE , procedería anular el acto impugnado.

DÉCIMO.-Pues bien, la resolución cuestionada contiene una justificación, tal como se refleja en el apartado segundo de los razonamientos jurídicos de la presente resolución, que no satisface el canon de motivación exigido constitucionalmente, en cuanto nos encontramos ante el ejercicio de un derecho fundamental consagrado en la ley suprema de la Nación respecto del que no pueden utilizarse motivaciones genéricas que no permitan inferir cuales son los elementos valorados para la determinación de los servicios mínimos y el carácter esencial de éstos, sin que la Administración haya probado la justificación de sus criterios limitativos, ya que en casos como el presente no son aplicables las reglas generales sobre la atribución de la carga de la prueba ( sentencia del Tribunal Constitucional 43/1990 ). Concretamente, y como se infiere del Fundamento de Derecho Tercero de la presente Sentencia, la Resolución, tras reflejar una serie de criterios dirigidos a garantizar los servicios de transporte esenciales para la comunidad, con o sin los porcentajes correspondientes, respecto de algunas operaciones considera precisos todos los servicios por sus especiales características, en forma aplicable tanto a los servicios prestados por personal de asistencia en tierra como a los vuelos de transporte público (apartados 1º y 2º de la parte dispositiva de la Resolución), y determina que, en consecuencia, la compañía IBERIA debería adoptar las 'medidas necesarias' para garantizar la realización de los servicios esenciales que se establezcan, manteniendo para ello 'el personal estrictamente necesario, sin que la plantilla de servicios mínimos supere el 75% de la plantilla programada para cada uno de los días de huelga'.

DÉCIMO PRIMERO.-Sentado lo anterior, conocida es la doctrina acuñada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2008, muy exigente en cuanto a la motivación en la determinación de los servicios mínimos , y que ha tenido continuidad, entre otras, en la de 17 de junio de 2011, (Recurso de casación 4481/2010 ) y la de 25 de noviembre de 2011 (Recurso de casación 2467/2010 ).

En la de 17 de junio de 2011, cuyo supuesto de hecho presenta, como en las otras, gran analogía con el que ahora se aborda, se expresa (Fundamento de Derecho Octavo):

'Sin embargo no podemos decir lo mismo respecto al establecimiento de los concretos servicios mínimos en un porcentaje máximo del 70% de la plantilla de media.

Sobre este particular constituye doctrina reiterada de esta Sala (por todas sentencia de 4 de mayo de 2010 -F.J. 4º) la relativa a que la motivación requiere«una exposición, aunque sea sucinta, de las concretas razones por las que se imponen unos precisos servicios mínimos», así como que el mantenimiento de los servicios ( STC 33/1981 , fundamento jurídico 4.º), no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio ( SSTC 51/1986 , fundamento jurídico 5.º; 53/1986 , fundamento jurídico 3.º).

Es reiterada la jurisprudencia al exigir, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a su fijación, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada (por todas, las SSTS, 3ª, 7ª de 29 de junio de 2005 , 19 de enero , 26 de marzo y 30 de abril de 2007 , 21 de enero de 2008 y 28 de septiembre de 2009 ).

Complementando esa exposición, la sentencia de esta Sala de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) perfila el alcance de la exigencia de motivación en las resoluciones que fijan los servicios mínimos, señalando que 'no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar'.

Trasladando esta doctrina al caso sometido a decisión, hemos de concluir que la determinación de los concretos servicios mínimos que efectúa la Orden impugnada no cumple con esos parámetros, pues impide conocer por qué los servicios mínimos quedan establecidos en esa precisa cifra y no en otra distinta, resultando además claramente desproporcionado en los casos en que se establece para la totalidad de los servicios, al privar de toda incidencia a la huelga convocada, punto éste no adecuadamente motivado por la sentencia impugnada, que no tiene en cuenta que las consideraciones desarrolladas en el preámbulo de la Orden no tienen por qué conducir necesariamente a los servicios mínimos finalmente establecidos y al número de trabajadores adscrito a los mismos. Por lo demás, la reproducción de un fragmento del preámbulo y de la parte dispositiva no suple esa falta de análisis por parte de la sentencia, ni sirve para revelar las claves que han presidido la asignación de unos concretos servicios mínimos.'

En forma similar, el Fundamento de Derecho Quinto de la de 25 de noviembre de 2011, entre otros extremos, indica:

'Pues bien, esta Sala considera que, mas allá de esa descripción de las razones que determinan cuáles son los servicios aéreos que han de ser considerados esenciales para la comunidad y que, en consecuencia, deben ser garantizados y mantenidos durante la convocatoria, y de la delimitación, dentro de las funciones propias de los tripulantes de cabina de pasajeros, de las concretas actividades que tendrán que prestar a bordo durante los períodos de huelga a fin de garantizar la seguridad y la salubridad e higiene, no se encuentran en la Orden recurrida ni la razón ni los criterios utilizados para fijar el concreto porcentaje que se aplica a cada uno de tales servicios esenciales - el cual oscila desde un único servicio de ida y vuelta para vuelos internacionales de más se seis horas de duración, al 25% o 50 % fijado en el caso de los vuelos peninsulares según la distancia y horas de duración, pasando por el 50% en relación con los vuelos internacionales de duración inferior a seis horas para finalizar garantizando la totalidad del servicio aéreo en relación con Baleares y Canarias; vuelos con hora de salida programada anterior al inicio de la huelga y con llegada programada una vez finalizada la huelga y, por último, todas las operaciones técnicas de posicionamiento y otras tales como la situación de tripulaciones necesarias para la realización efectiva de los servicios de transporte aéreo considerados como esenciales y todos los del día siguiente - echándose en falta una explicación detallada y precisa sobre el porqué esos servicios aéreos de transportes esenciales para la comunidad se dan en la amplitud que se dispone, justificación exigible en todo caso y con mayor motivo en una convocatoria como la presente, en el que los servicios mínimos fijados llegan a garantizar, según los casos, hasta un 100 % de la actividad aérea y pueden dar lugar a que la plantilla de personal que haya de prestar servicio alcance hasta el 69% de la plantilla programada para cada día y período de huelga, no resultando, en consecuencia, suficiente la justificación ofrecida en la Orden recurrida, y aceptada por la Sala de instancia, en relación con la extensión fijada para dichos servicios aéreos.'

En consecuencia, siendo claramente predicable al presente litigio tan riguroso y garantista criterio, como atinadamente sugiere el Ministerio Fiscal, la Sala no puede menos que acoger la tesis de la demandante, estimando el recurso jurisdiccional deducido, con exoneración de mayores argumentos sobre otros aspectos de su elenco impugnativo ajenos a la cuestión nuclear de la falta de motivación de la decisión administrativa cuestionada en autos. Esta conclusión resulta avalada por la circunstancia de que, en particular y comparando el hecho atendido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2011 con el que aquí se pondera, las resoluciones administrativas muestran una factura similar (apartados 1º a) a d) y apartado 3º), con diferencias en cuanto a los aeropuertos en cuestión y elementos no sustanciales de sus respectivas sistemáticas, y la circunstancia de que el porcentaje del apartado 3º (70% en un caso y 75% en el otro), en cuanto supone un listón a no superar pero despojado de mayor concreción, fue precisamente un dato que alentó el criterio sostenido por el Alto Tribunal.

DÉCIMO SEGUNDO.-No se aprecia temeridad ni mala fe en las partes procesales, por lo que no se formula expreso pronunciamiento sobre las costas producidas ( artículo 139.1º de la Ley Jurisdiccional ).

Fallo

En nombre de S.M. EL REY, y en atención a lo expuesto, la Sala ha decidido,

PRIMERO.- ESTIMARel recurso contencioso-administrativo formulado por'FEDERACIÓN ESTATAL DE TRANSPORTES, COMUNICACIONES Y MAR DE UGT' contra la resolución del Ministerio de Fomento, de fecha 3 de noviembre de 2010, a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos con el sentido y alcance razonados.

SEGUNDO.-No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas.

Así por esta nuestra Sentencia que se notificará a las partes haciendo la indicación de que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el art. 86.1 de la LJCA , y de la cual será remitido testimonio a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.