Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 308/2011 de 28 de Enero de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veintiocho de enero de dos mil trece.

Vistoel presente recurso contencioso administrativo nº 308/11, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional por el Procurador D. Isacio Calleja García, en nombre y representación de D. Carlos Antonio , contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 4 de noviembre de 2010, en materia de responsabilidad patrimonial, en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GOMEZ GARCIA, Magistrada de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal de D. Carlos Antonio , contra la resolución de fecha 4 de noviembre de 2010, dictada por la Secretaria General Técnica, por delegación del Ministro de Fomento, que declara la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración y desestima la pretensión indemnizatoria deducida.

La cuantía del recurso se ha fijado en 365.113'22 euros.

SEGUNDO:Presentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia en la que, estimando el recurso, se anule, revoque y deje sin efecto la resolución impugnada; se declare la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración en la eliminación del acceso a la finca del recurrente y el derecho de éste a percibir una indemnización por los daños y perjuicios que se le han ocasionado por la privación material y definitiva que se le ocasiona en el acceso principal de la finca y edificación de su propiedad; se fije el importe de la indemnización en la suma de 365.113'22 €, en concepto de daños y perjuicios, más los intereses que legalmente procedan. Con condena en costas a la Administración.

TERCERO:Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia desestimando el recurso y confirmando la resolución impugnada.

CUARTO:Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento se practicó la que de la propuesta fue declarada pertinente, con el resultado que obra en la causa y, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 23 de enero del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO:Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la precitada resolución, dictada por la Secretaria General Técnica del Ministerio de Fomento, por delegación del Ministro de Fomento, de fecha 4 de noviembre de 2010, desestimatoria de la pretensión indemnizatoria deducida por el recurrente.

La reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración se fundamentaba en los daños y perjuicios derivados de la ejecución del proyecto 'Autovía orbital de Barcelona. Tramo: Abrera-Olesa de Montserrat', que ha supuesto la eliminación del acceso principal a la finca del reclamante, en la que se ubica un edificio destinado a la actividad de venta de vehículos, cuya fachada principal, zona de parking de clientes y acceso principal se orientan hacia la A-2, entrándose en dicha edificación desde el vial de servicio de tal autovía; existiendo un acceso secundario por la CALLE000 que da a la parte posterior de la edificación. Como consecuencia de la eliminación del acceso principal se ha producido la minusvaloración de la finca, así como graves perjuicios económicos, al verse obligado a cometer una serie de obras a fin de redistribuir los servicios interiores, especialmente para reponer la entrada principal y zona comercial.

La cantidad reclamada ascendía a 365.113,22 €, de los cuales 155.825,78 € corresponden al demérito experimentado por la finca y 209.287,44 € al importe de las obras de reestructuración que ha de abonar el reclamante, conforme al informe pericial aportado por el mismo.

Se razona en la resolución impugnada, en esencia, que no queda acreditada en el expediente la realidad y certeza del evento lesivo y la efectividad del daño patrimonial sufrido por la reclamante, así como la relación de causalidad con el funcionamiento de los servicios públicos. Con invocación del dictamen del Consejo de Estado, se señala que 'no toda privación de un acceso necesario a consecuencia de la ejecución de una obra pública produce de forma automática o inmediata una situación que, al margen de su legitimidad dentro del marco de la actividad de la Administración para la mejora de las infraestructuras públicas, resulte lesiva para el particular que sufre efectivos y evaluables perjuicios (...), la consideración de lesión indemnizable debe circunscribirse, a estos efectos, a la privación total o dificultad extrema de acceso a las propiedades colindantes. La contigüidad de un inmueble a la carretera no constituye un derecho sino un simple interés sin contenido patrimonial que deriva de la relación general de uso público de las vías. Por ello, cualquier alteración de las condiciones de acceso constituye una carga general no indemnizable; sólo merece la consideración de lesión indemnizable, a estos efectos, la que resulta de la privación total o dificultad extrema de acceso. No se aprecia, en el supuesto de hecho sometió consulta, dicha privación total o dificultad extrema acceso, en tanto que el cierre del acceso principal no sólo impide la entrada a la finca propiedad del reclamante, en el establecimiento comercial situado en la misma, sino que el acceso por la parte trasera es anterior a la ejecución del proyecto. (...) el reclamante nunca tuvo acceso a finca desde la autovía, pues ésta se construyó después de la expropiación, sino desde la carretera de circunvalación. Tras la expropiación de 1998 el acceso a finca podía articularse desde el vial de servicio de la A-2, a través de terrenos de dominio público, o desde la antigua carretera N-II, hoy CALLE000 '.

SEGUNDO:En el escrito de demanda alega la parte actora, en síntesis, que en la finca de su propiedad se ubica una edificación en la que desarrollaba una actividad de comercialización y venta de vehículos, la cual tiene su frente comercial hacia la autovía A-2 (fachada principal, zona parking clientes y acceso). La edificación, construida el año 1969, se destinó inicialmente al desarrollo de la actividad de bar-restaurante para servicio de la antigua variante de la carretera Nacional II, convertida posteriormente en la autovía A-2, teniendo acceso a la entrada principal desde el linde suroeste de la finca, tanto desde la variante de la carretera Nacional II como, posteriormente, desde el vial de servicio de entrada previsto a la autovía A-2. La finca y edificación existente en la misma gozan de un acceso secundario desde la CALLE000 (originaria carretera N-II), la cual da entrada a la parte posterior de la edificación, que constituye la planta semisótano de la misma y que se destina a zona de almacenaje. La finca goza de un patio y/o zona de aparcamiento de vehículos de clientes cuyo único acceso era a través del desaparecido vial de servicio. Desde su construcción, la edificación ha tenido su entrada comercial por su fachada actual a la autovía, antes variante de la carretera N-II, contando con una franja previa de terreno destinada a parking de clientes; siendo la fachada posterior, la que se orienta a la CALLE000 , desde donde se accede a la planta sótano de la edificación. La ejecución de las obras del proyecto mencionado eliminó el acceso principal de la finca y de la edificación existente sobre la misma, impidiendo la explotación comercial de ésta, lo que ocasiona graves perjuicios al recurrente, por la minusvaloración de la finca y de la edificación existente, además de los perjuicios económicos como consecuencia de no poder aprovechar la actual estructura y distribución de la edificación.

Entiende el recurrente que concurren todos los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, no concurriendo el deber jurídico de soportar.

El Abogado del Estado se opone al recurso por las razones expuestas en su escrito de contestación a la demanda, en el que, entre otras razones, expone que no se acredita la existencia de daño indemnizable alguno.

TERCERO:El concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, consagrado en el art. 106.2 de la Constitución Española y desarrollado por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la configuración que de esta figura ha ido construyendo la jurisprudencia, viene exigiendo, para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa-efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor ( STS de 20/06/06 ).

La naturaleza de responsabilidad objetiva impone que no sólo no es menester demostrar, para exigir aquella responsabilidad, que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Es sabido que la responsabilidad de las Administraciones públicas, en nuestro ordenamiento jurídico, tiene su base no solo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución , sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado en reiteradísima jurisprudencia que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos, en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa-efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño causado.

En relación con la cuestión litigiosa sobre la que versa el presente recurso, cabe recordar que el Tribunal Supremo declara en sus Sentencias de 13 de octubre de 2.001 y 26 de enero de 2005 , que: 'esta Sala ha declarado que el derecho a ser indemnizado, en concepto de responsabilidad patrimonial, por pérdida de los accesos a un establecimiento desde la carretera sólo procede cuando se ha privado totalmente de aquellos, pero no cuando se produce una reordenación de dichos accesos con la finalidad de mejorar el trazado de la propia carretera'. (...) 'La ejecución de las obras de mejora, ampliación o cambio de trazado de una carretera con la consiguiente variación de los accesos desde ella no confiere derecho a indemnización a los titulares de instalaciones de servicio mientras no se vean privados de aquéllos, aunque resulten más distantes o complicados, porque nadie tiene derecho a que se mantengan indefinidamente los trazados de las vías públicas ni se puede impedir que la Administración competente acometa las obras de mejora o cambio que considere conveniente para el interés general, respetando siempre la accesibilidad de dichas instalaciones'.

En la reciente sentencia del TS, de fecha 10 marzo 2010 , se reitera la anterior doctrina, en un supuesto similar al que ahora nos ocupa, en relación a la limitación de accesos a una gasolinera.

CUARTO:Consta en el expediente administrativo, entre otros documentos:

-Las actas notariales de manifestaciones y presencia (aportadas también con la demanda) que acredita la concordancia con la realidad de las fotografías tomadas o presentadas por el interesado;

-Resolución del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña, de 10 de febrero de 2009, dictada por delegación del Director General de Carreteras, en la que se desestima la solicitud formulada por el ahora recurrente de que se reponga el acceso directo desde la vía en construcción a la finca sita en el número NUM000 de la CALLE000 de Abrera, 'sin perjuicio de que el interesado puede instar la iniciación de un procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial, caso de entender que le asiste el derecho a ello';

-Informe pericial sobre los daños y perjuicios ocasionados en la finca en cuestión, como consecuencia de la ejecución de las obras del proyecto 'Autovía orbital de Barcelona. Tramo: Abrera-Olesa de Montserrat', que estima los perjuicios en 365.113,22 €, correspondientes a los conceptos y cantidades a los que se refiere la reclamación, consignados en la demanda;

-Informe a la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial, del Jefe del Servicio de Actuación Administrativa de la Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña, de fecha 7 de diciembre de 2009, en el que se expone, entre otros extremos, que el acceso a las fincas siempre se realizaba desde la antigua carretera N-II, hoy CALLE000 ; el que se hubiese consentido acceder también a ella por la nueva carretera de Circunvalación, no puede consolidar derecho alguno a ello, ni queda la finca sin acceso cuando se impide este acceso por las nuevas obras. La autorización aportada por el reclamante consiente únicamente la realización de las obras, sin que autorice el acceso de la finca a la variante de la carretera N-II; el que el propietario o arrendatario practicase tal acceso sólo demuestra que por los servicios de conservación de la carretera de la Demarcación se consintió tal uso, uso que no es posible mantener en la actualidad directamente a la calzada de la autovía, en donde no existe carril lateral alguno tras la reciente obra de construcción de la autovía orbital B-40. Además, el acceso que se venía practicando a la variante, desde la parte alta de la finca, atravesaba terreno demanial, dado que en la expropiación para el desdoblamiento de la variante, en el año 1988, se expropió al actual propietario de la finca una parte de la misma, como finca número NUM001 de Abrera del proyecto T11-B-2310, de modo que el resto no expropiado no colindaba con la carretera. La finca cuenta con su acceso, el de la CALLE000 , y la construcción a diferente altura de una edificación, en principio destinada para bar-restaurante y después para la venta o alquiler de vehículos, no le da forzosamente derecho a otro acceso por la parte alta de la finca a la variante de la carretera, y mucho menos cuando éste sólo puede practicarse a través de terrenos demaniales afectados al Ministerio de Fomento; el titular del negocio de venta o alquiler de vehículos ya ha sido indemnizado, como afectado por las obras del actual proyecto y ha dejado su ocupación del bien. La autorización de la edificación construida en su día en la finca, no estuvo supeditada a la conexión de un nuevo acceso, sólo la conveniencia para la mejor explotación del negocio instalado pudo motivar el acceso de hecho a la carretera de circunvalación, por ello, la actual supresión del mismo no puede suponer pérdida de derecho alguno, ni menoscabo del valor de la finca, sobre todo si se tiene en cuenta, tanto la imposibilidad legal de acceso establecida en el artículo 28.4 de la Ley de Carreteras , como la necesidad de ocupar para ello terreno de dominio público.

-Informe complementario, de fecha 23 de junio de 2010, en el que se expone que con anterioridad a la expropiación parcial de la finca -a la que se hace referencia en el informe anterior- según consta en el acta previa a la ocupación, el afectado manifestó que la industria quedaba sin acceso frontal a la autovía, ello supone que la finca venía accediendo desde la parte trasera a la vía, antes de procederse a las nuevas obras del proyecto. Tras la expropiación del proyecto T11-B-2310 la finca continúa accediendo a la carretera por su parte posterior, a través del ramal Abrera-Lleida de la A-2. Antes de este proyecto la carretera no era autovía sino una carretera de circunvalación, y con la obra de este proyecto se duplicó la calzada.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el 30 de septiembre de 2010, emitió el dictamen en el sentido de que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. Carlos Antonio , entendiendo que no sólo no se ha producido una privación total o dificultad extrema de acceso que pudiera merecer consideración a los efectos de una eventual indemnización, sino que el acceso a la finca continúa garantizado por donde hasta ahora se venía realizando, de manera que no es dable reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.

Se ha aportado al ramo de prueba de la parte actora, en este procedimiento, Informe de la arquitecta municipal de Abrera, en el que se hace una exposición de los antecedentes que constan en el archivo municipal respecto de las dos fincas catastrales que forman la finca a la que se refiere la reclamación, de la que trae causa el presente recurso, y se manifiesta, entre otros extremos, que sólo en una de dichas fincas catastrales existe edificación, habiendo estado la otra destinada a zona aparcamiento y acceso principal a las actividades que se han desarrollado en la edificación existente en la finca colindante; el edificio contaba con dos accesos, desde la CALLE000 , que da acceso a la planta semisótano, destinada al almacén y servicios, otro desde la variante de la carretera, que daba acceso a la zona aparcamiento y a la planta baja, que constituía el acceso principal al establecimiento. Antes de la ejecución de las obras del proyecto denominado 'Autovía orbital de Barcelona, tramo Abrera-Olesa de Montserrat' la fachada comercial y el acceso principal a la finca se realizaba a través del vial de servicio de la autovía A-2, pues se permitió el acceso rodado desde la entonces denominada variante de la carretera N-II, actual autovía, desde el 29 de julio de 1969. Actualmente no es posible el acceso rodado a la finca catastral destinada a aparcamiento.

QUINTO:En consecuencia, de todo lo actuado resulta que, efectivamente, la finca -constituida por las dos fincas catastrales mencionadas-ha perdido su acceso desde el vial de servicio de la autovía, que la parte consideraba el acceso principal, quedando como único acceso el de la CALLE000 . Asimismo, queda acreditado que ese acceso principal, al que se hace referencia, se hacía a través de terreno demanial por haberlo consentido así la Demarcación de Carreteras, pese a subsistir otro acceso por la CALLE000 , siendo éste el único acceso que queda en la actualidad.

La Sala estima que en el presente caso se ha producido una reordenación de accesos a la finca y establecimiento comercial allí existente, mediante la eliminación del acceso directo existente con anterioridad a la ejecución de la obra, pero no una privación de accesos.

Por tanto, conforme a la doctrina jurisprudencial arriba citada, y sin perjuicio de la valoración que pueda merecer la prueba aportada para acreditar la existencia y el importe de los perjuicios por los que se reclama indemnización, estaríamos ante un daño no indemnizable, ya que concurre el deber jurídico de soportar dichos perjuicios por parte de los afectados.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso.

SEXTO:La Sala, en atención a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , no aprecia la concurrencia de méritos que justifiquen la condena en costas.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que desestimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Isacio Calleja García, en nombre y representación de D. Carlos Antonio , contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 4 de noviembre de 2010, a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos como ajustada a Derecho.

Sin hacer condena en costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará haciendo la indicación de que la misma es firme y contra ella no cabe recurso ordinario alguno, y de la cual será remitido testimonio, con el expediente, a la Oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.