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04/07/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 318/2015 de 03 de Junio de 2019
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Tiempo de lectura: 82 min
Orden: Administrativo
Fecha: 03 de Junio de 2019
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: GÓMEZ GARCÍA, ANA ISABEL
Núm. Cendoj: 28079230082019100347
Núm. Ecli: ES:AN:2019:2364
Núm. Roj: SAN 2364:2019
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a tres de junio de dos mil diecinueve.
Se ha personado, como parte codemandada, la
Ha sido Ponente la Ilma. Sra.
Antecedentes
a) la Resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia de 23 de abril de 2015, por la que se adoptan criterios sobre la separación de los costes de las actividades aeroportuarias y comerciales de los aeropuertos de AENA, S.A.; y
b) la Resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia de 30 de junio de 2015, por la que se adopta el acuerdo que aprueba comunicar AENA, S.A. las modificaciones que debe incorporar a la propuesta de Prestaciones Patrimoniales para el ejercicio 2016 y se le concede un plazo para subsanar las deficiencias detectadas durante el procedimiento de consulta.
Todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada.
La INTERNATIONAL AIR TRANSPORT ASSOCIATION-IATA, en su escrito de contestación a la demanda, solicitó que se acuerde inadmitir el recurso. A título subsidiario, si se admitiera el recurso, solicita que se desestimen las pretensiones de la recurrente.
La entidad RYANAIR, en su escrito de contestación a la demanda, solicitó:
1) Con carácter principal, que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por AENA, S.A.
2) Con carácter subsidiario, que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AENA, S.A., confirmando que el acto recurrido se ajusta a Derecho.
3) Asimismo, en cualquier caso, imponga las costas a la parte recurrente.
La ASOCIACIÓN DE LÍNEAS AÉREAS, en el suplico de la contestación a la demanda, solicitó que se acordase la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación de la demanda, con imposición de las costas procesales causadas al recurrente.
Fundamentos
En el primero se
En el citado apartado IV
Por ello, en los siguientes apartados se analizan alternativas para estimar, de la forma más proporcionada y con menores cargas regulatorias posibles, los costes que las actividades comerciales efectivamente generan:
Tras valorar distintas alternativas y el sometimiento a consulta pública, por la Dirección de Transportes y Sector Postal, de una metodología alternativa de estimación basada en la relación existente entre el tráfico aéreo y los ingresos comerciales, habiendo manifestado la DGAC y AENA en sus respuestas a la consulta que esta aproximación carecía de un marco teórico adecuado a la vez que no se justificaba suficientemente la razonabilidad de este ajuste, se consideró necesario describir en mayor detalle el marco teórico que justifica la vinculación entre los costes aeroportuarios y comerciales a través del número de pasajeros gestionados así como la racionalidad de la metodología propuesta en el documento sometido a consulta pública.
Así, se razona sobre la importancia del tráfico en los aeropuertos para la actividad comercial, partiendo de la evidencia que demuestra la relación positiva entre los ingresos comerciales de los aeropuertos y los pasajeros que gestionan. Que la Comisión ya puso de manifiesto en el Informe E/CNMC/0002/14 el sector aeroportuario en España, que se constata que tanto aerolíneas como pasajeros, de una forma interdependiente, inciden en la situación económica del aeropuerto. Los aeropuertos con menor tráfico cuentan con una oferta comercial limitada; sin embargo, en la medida en que su tráfico se incrementa la oferta comercial se enriquece, tanto en extensión de espacios dedicados a la misma dentro de las terminales, como en su composición, con mayor diversidad de oferta de tiendas y locales de restauración. El tráfico de pasajeros que reciben los aeropuertos es el inductor principal de sus ingresos comerciales, siendo el factor que diferencia las actividades comerciales que se desarrollan en estas infraestructuras de las realizadas de otros entornos. Esto permite a los gestores aeroportuarios obtener una prima con respecto a los precios del alquiler comercial en otros ámbitos. Que el hecho diferencial entre los espacios que gestiona AENA y el resto de empresas es el volumen y la densidad potencial de clientes que pueden acceder a los servicios comerciales ofertados y que, en el caso de los aeropuertos, depende fundamentalmente del volumen y del perfil del tráfico gestionado. Por ello, la Sala de Supervisión considera que existe un marco teórico consolidado en la teoría económica que vincula ingresos comerciales y número de pasajeros gestionados, y que, de acuerdo con la teoría económica, los ingresos aeroportuarios condicionan, dado su efecto en el tráfico, los ingresos comerciales.
Sobre la aproximación de los costes comerciales a partir de la relación de los ingresos comerciales con los pasajeros comerciales, se expone que por los Servicios de la Comisión se estimaba un modelo econométrico que establecía el incremento en el ingreso medio comercial por pasajero derivado del incremento de tráfico, asimilando dicho incremento a los costes no imputados por el modelo de contabilidad de costes. Que la Sala de Supervisión Regulatoria considera que el diseño de una metodología de estimación en función de los pasajeros gestionados por AENA es apropiada, en línea con la propuesta sometida a consulta pública por los Servicios. Sin embargo, la estimación incluida en el documento de consulta asimilaba los costes no imputados a las actividades comerciales a la estimación del incremento en el ingreso medio por pasajero derivado del mayor número de pasajeros gestionados en los aeropuertos de AENA. Como se ha puesto de manifiesto por parte de AENA y la DGAC en alguna de sus alegaciones, en la medida en que el volumen total de ingresos no tiene por qué corresponderse exactamente con el nivel de costes, la Sala considera que la metodología sometida a consulta pública debe corregirse, incluyendo una aproximación a los costes en función del margen estimado de la actividad comercial.
Se expone que el objetivo del análisis es estimar el efecto positivo que sobre el ingreso medio por pasajero derivado de las actividades comerciales tiene el tráfico de pasajeros. La variable dependiente que se pretende estimar refleja los ingresos medios comerciales por pasajero dentro de las terminales. Para este estudio se toman en consideración datos operativos y económicos de 40 aeropuertos españoles comerciales gestionados por AENA, en el periodo 2011-2013, lo que conforma un panel de 40 aeropuertos durante un periodo de 3 años, con 120 observaciones en total. Se aclara que esta especificación de la variable dependiente no pretende identificar la relación directa entre ingresos comerciales y pasajeros, que es evidente, sino el incremento en el ingreso medio comercial por pasajero que supone un incremento en el tráfico. Esto es, si el incremento del tráfico en un aeropuerto no solo incrementa los ingresos totales del gestor aeroportuario, sino que, además, incrementa el ingreso medio por pasajero, de forma que el impacto es más que proporcional. Para obtener un estimador no sesgado, es necesario que la especificación del modelo no obvie ninguna variable relevante, y por ello se cuenta con datos de las siguientes posibles variables explicativas:
Entiende la Sala de Supervisión Regulatoria que, utilizando diversos modelos de tratamiento de las anteriores variables, resultando comprobado que existe una relación positiva entre el número de pasajeros comerciales y los ingresos comerciales por pasajero; que, además de con el número de pasajeros gestionados, los ingresos comerciales por pasajero están positivamente correlacionados con el espacio comercial en las terminales, el porcentaje de pasajeros low cost, y el porcentaje de ingresos comerciales sobre el total de ingresos. Se concluye, a la vista de la estimación realizada, que el mayor tráfico de los aeropuertos y la mayor oferta comercial que de ello se deriva, incrementa de una forma más que proporcional, los ingresos comerciales de AENA, esto es, el ingreso medio por pasajero es creciente con el número de pasajeros, concretamente, por cada millón de pasajeros adicionales el ingreso comercial por pasajero se incrementa en 4,45 céntimos de euro.
Ese efecto del tráfico en los ingresos comerciales de AENA se cuantifica tomando el efecto del diferencial de pasajeros sobre el caso base (regionales) de los aeropuertos hub (Madrid y Barcelona) y turísticos utilizando el número medio de pasajeros de cada uno de los grupos. Este diferencial de pasajeros multiplicado por el coeficiente medio obtenido para la variable NPAXCOM (Número total de pasajeros comerciales) en el modelo econométrico permite obtener el incremento de ingreso medio por pasajero como consecuencia del mayor número de pasajeros comerciales que reciben estos aeropuertos con respecto a los del caso base (regionales). Posteriormente, el incremento del ingreso medio por pasajero calculado, se multiplica por el número de pasajeros, obteniéndose el ingreso total debido al tráfico adicional que gestionan los aeropuertos respecto al caso base.
El cálculo realizado da un resultado de 143,6 millones de euros.
Entiende la Sala de Supervisión que, si bien no se puede realizar una cuantificación directa del efecto en los costes de las actividades comerciales, debido a que el efecto en el volumen total de ingresos no tiene por qué corresponderse exactamente con el nivel de costes, sí se puede realizar una aproximación coherente a dichos costes a partir de la relación existente en cualquier actividad económica entre los ingresos y el margen comercial sobre ingresos.
Se considera que para estimar los costes relacionados con los ingresos comerciales derivados del mayor tráfico se deben realizar los siguientes cálculos:
- Como se ha dicho, los ingresos comerciales de AENA derivados del mayor tráfico aéreo, según la metodología del apartado anterior, alcanzarían los 143,6 millones de euros.
- Este importe se detrae de los ingresos comerciales de AENA con el objetivo de determinar cuál es el porcentaje de costes sobre ingresos que AENA habría asumido sin dichos ingresos y que es de un
- Posteriormente se toma en consideración el ingreso real que obtuvo AENA 553,5 millones de euros y se calculan cuales hubieran sido los costes en que habría incurrido el gestor aeroportuario para obtener un nivel de ingresos similares y que se obtiene de aplicar el
- El resultado es que el coste en que habría incurrido AENA hubiera sido de
Se afirma que, para incorporar el ajuste en el modelo sería necesario que AENA procediese a la modificación del coste total de la PPP 'Utilización de infraestructuras' e imputara la diferencia de coste a los Precios privados de actividades comerciales, reduciendo el coste de la PPP 'Utilización de infraestructuras' en 69,8 millones de euros.
Así, el impacto calculado en el apartado anterior se aplicaría en el modelo de contabilidad analítica de AENA en aquellos servicios analíticos, PPP y Precios privados, relacionados con el uso de la terminal, ya que es en la terminal en donde se produce la complementariedad entre la actividad de transporte de pasajeros y la actividad comercial.
En el apartado VI del Acuerdo se recogen las siguientes
'Primera.- El cambio del mecanismo de regulación económica de las tasas aeroportuarias, desde un modelo de caja única o single till a uno de caja doble o dual till, obliga a AENA a una separación apropiada de los costes que comparten las actividades aeroportuarias y comerciales de forma que no se incluyan, en el cálculo de las PPP, costes vinculados a la prestación actividades comerciales.
Quinta.- A la vista de las conclusiones anteriores, una correcta imputación de costes de conformidad con las exigencias del artículo 92 de la LSA , requeriría para el ejemplo del ejercicio 2015, la reducción del coste total de la PPP 'Utilización de infraestructuras' en un importe de 27,9 millones de euros, que es la cifra que se obtiene de la aplicación de dicho modelo econométrico, según se expone en el apartado V del presente informe.'
El Acuerdo de 30 de junio de 2015 contiene como parte dispositiva comunicar al gestor aeroportuario lo siguiente:
1.- En primer lugar que la regulación aplicable a la función de supervisión y control de la CNMC sobre el procedimiento de actualización de las tarifas aeroportuarias prevé que AENA realice un proceso de consultas, presente su propuesta de modificación tarifaria ante la CNMC y ésta supervise algunos aspectos concretos de la propuesta detallados en la ley; siendo estas exclusivamente sus competencias y no la determinación (para su posterior aplicación) de criterios que se desvían de lo normativamente dispuesto, por cuanto constituyen el desarrollo y concreción de la Ley -de marcado carácter normativo y con vocación de permanencia- sin habilitación legal expresa. La función supervisora de la CNMC es mucho más limitada y no alcanza a la determinación de los criterios de separación contable (y la corrección del modelo contable de AENA).
Se explica la estructura y determinación de los ingresos del gestor aeroportuario, citando el artículo 68 de la LSA , conforme al cual la estructura de ingresos del gestor aeroportuario se divide en dos categorías, que están sujetas a un régimen jurídico diferenciado: a) precios privados, como contraprestación por la realización de todas las actividades de AENA prestadas en los aeropuertos bajo su gestión que, por no estar incluidas en el artículo 68.2 de la LSA , no tienen la consideración de actividades reguladas o servicios aeroportuarios básicos; como son, entre otras, las actividades comerciales; y b) tarifas aeroportuarias, que son los ingresos regulados del gestor aeroportuario que, teniendo la consideración de prestación patrimonial pública, percibe AENA por la prestación de los servicios aeroportuarios básicos. Que la determinación y actualización de las tarifas aeroportuarias está sujeta a una intensa regulación, que incide sobre su método de cálculo -para garantizar la suficiencia financiera o recuperación de costes de la actividad- como sobre el procedimiento de fijación de las tarifas -en garantía de los principios de transparencia, objetividad y no discriminación-; el artículo 92 de la LSA establece la fórmula de actualización de las tarifas que deberá aplicar AENA. De modo que, en este caso, el gestor aeroportuario y los receptores de los servicios carecen de capacidad alguna para determinar la contraprestación de las actividades reguladas. El método de cálculo de las tarifas aeroportuarias viene establecido imperativamente en la Ley, sin que exista margen de apreciación alguno que habilite a los operadores o al supervisor a practicar modulaciones. Que el sistema tarifario se asienta, fundamentalmente, en el principio de recuperación de costes, que se proyecta directamente sobre su método de cálculo y actualización periódica, y cuya finalidad es compensar el sobrecoste derivado de la ejecución de las obligaciones de servicio público que pesan sobre AENA (por su condición de gestor aeroportuario) más un beneficio razonable. El principio de separación contable de actividades, entendido desde la óptica del principio de recuperación de costes, sirve como garantía de la viabilidad financiera de las actividades reguladas. En lo que se refiere a la determinación de las tarifas aeroportuarias, tan rechazable es tomar en consideración costes no imputables a las actividades comerciales, como no tener en cuenta costes imputables a las actividades reguladas para el cálculo de las tarifas.
Se añade que el artículo 92.1 de la LSA recoge la fórmula que debe emplearse para que AENA realice la propuesta de actualización de las tarifas aeroportuarias, y el artículo 92.2.b) in fine establece que habrán de separarse los costes relativos a los servicios aeroportuarios de los costes procedentes de los servicios comerciales, de modo que, para el cálculo de las prestaciones patrimoniales públicas únicamente se tengan en cuenta los costes asociados a las actividades aeroportuarias.
2.- El segundo motivo de impugnación desarrollado hace referencia a la ausencia de discrecionalidad técnica de la CNMC en el marco de sus funciones de supervisión y control del procedimiento de actualización de las tarifas aeroportuarias.
Se razona que la Ley no reconoce a la Comisión margen de apreciación alguno para determinar qué criterios de separación e imputación de costes entre actividades reguladas y no reguladas deben aplicarse o cuáles de ellos, entre una pluralidad indiferente o equivalente jurídicamente, deben tenerse en cuenta, con arreglo al estándar técnico elaborado por la CNMC; las funciones de la Comisión se ciñen a la verificación del procedimiento de consultas, la supervisión de que se aplican los límites incrementales legalmente establecidos y la justificación de la propuesta tarifaria a partir de determinados instrumentos; la regla de separación contable de actividades viene establecida a partir de una fórmula matemática:
Los componentes de dicha fórmula están clara y terminantemente predeterminados por el artículo 92.2 de la LSA , sin que exista margen de indefinición sobre ninguno de ellos.
Sin embargo, la CNMC al dictar la resolución impugnada ha ejercido su función de supervisión y control como si de una potestad discrecional se tratara, o como si le correspondiese la decisión de determinar si la regla de separación contable pasaría por un mero examen técnico por ella diseñado. Así, analiza hasta tres alternativas técnicamente viables, para llegar a la conclusión de que conviene sustituir el modelo de contabilidad analítica o de costes
Añade la actora que, aun cuando se aceptase que la Ley otorga a la CNMC potestades discrecionales, en el ámbito de su función de supervisión y control de las tarifas aeroportuarias, la resolución no está exenta de control jurisdiccional.
3.- El tercer motivo se concreta en la falta de competencia de la CNMC para imponer un criterio de separación de costes no previsto en la norma.
Se alega que la resolución impugnada constituye, materialmente, una disposición de carácter general dictada por un órgano manifiestamente incompetente. Y ello porque establece los criterios de distribución de costes con carácter general y con vocación de permanencia cuya (indebida) aplicabilidad se proyecta, desde su publicación, durante el período transitorio previsto en la Ley 18/2014, hasta la publicación del primer DORA, cuando la Ley no otorga a la CNMC competencias para desarrollar e interpretar el modelo de doble caja establecido en la LSA y, mucho menos, para dictar disposiciones con vocación de obligar sobre el método de formulación de la actualización de las tarifas aeroportuarias. El Tribunal Supremo, al pronunciarse sobre la admisión a trámite del presente recurso, ya calificó de acto de naturaleza normativa (evidenciando con ello que la CNMC pretendió con él innovar el ordenamiento jurídico). Y que, con independencia de cuál sea la naturaleza de la resolución impugnada, la CNMC carece de competencia para establecer los criterios de contabilización y distribución de los costes asociados a las actividades reguladas y comerciales.
Considera que el carácter normativo de la resolución impugnada, ha sido puesto de manifiesto por el Tribunal Supremo, en sus Sentencias de 19 de junio de 2017 (rec. nº 4009/2015 ) y 19 de diciembre de 2016 (rec. nº 132/2016), siendo esa vocación normativa la razón determinante de que el Tribunal Supremo declarase que el Acuerdo de 23 de abril de 2015 era un acto recurrible. Que, a través de la resolución impugnada, la CNMC pretendía dictar una disposición de carácter general, con marcado carácter normativo y vocación de permanencia en el tiempo, destinada a desarrollar y completar la LSA y la Ley 18/2014, en lo que se refiere a los criterios que deben ser aplicados para corregir las propuestas de actualización de las tarifas aeroportuarias durante el período transitorio establecido en la Ley 18/2014. Es claro, por tanto, que la resolución impugnada debe asimilarse a una disposición de carácter general o normativa. Que la CNMC carece de habilitación legal expresa y suficiente para dictar una disposición reglamentaria en desarrollo de la LSA, y, en cualquier caso, la CNMC carece de competencia para innovar la regulación del modelo de doble caja e imponer un ajuste en la contabilización de costes del gestor aeroportuario sin amparo en la regulación. Que el artículo 10 de la Ley 3/2013 y la Disposición transitoria cuarta de la Ley 18/2014 no prevé un régimen de supervisión en el que la CNMC tenga una competencia para revisar y modificar todos y cada uno de los elementos que configuran la tarifa aeroportuaria y, más en concreto, imponer criterios de contabilización de costes que no están previstos en la Ley.
4.- Como cuarto motivo se alega que los criterios de separación contable establecidos en la resolución impugnada carecen de sustento de la LSA y en la Ley 18/2014.
Se expone que la resolución impugnada considera inadecuada la contabilidad de costes de AENA con el modelo de doble caja o dual till, única y exclusivamente por el criterio de distribución de costes conforme a los metros cuadrados o espacio físico de la terminal, ocupado por cada una de las actividades, con el cual se obtienen unos costes inferiores a los que la actividad comercial genera realmente. La CNMC propone un modelo que trataría de identificar una serie de sobrecostes y costes intangibles (de difícil cuantificación) que son consecuencia, única y exclusivamente, de las actividades comerciales.
Considera la actora que la crítica de la CNMC al modelo de contabilización de costes de AENA carece de fundamento, por cuanto parte de una serie de premisas erróneas, como el hecho de que el modelo de contabilización de costes de AENA no aplicara correctamente el modelo de doble caja previsto en la LSA por cuanto 'infravalora' determinados costes de las actividades comerciales. Sin embargo, según el Informe Pericial sobre los criterios de separación de costes y definición del déficit aplicados por la CNMC en la supervisión tarifaria de AENA para 2016' (que se aporta como Documento nº 4 de la demanda) tales premisas son erróneas y no sirven para justificar la inadecuación del modelo contable de AENA; pues AENA ya aplica una corrección al criterio de los metros cuadrados, precisamente, para dar solución al problema identificado por la CNMC.
Que, por otra parte, la CNMC asume que AENA excluiría de los costes por actividades comerciales aquellos costes comunes a actividades reguladas y comerciales (esto es, el coste de una actividad que, siendo necesaria para las actividades reguladas, también lo fuera para las actividades comerciales) -tales como, ascensores, pasillos, aseos, etc; la CNMC considera que tales costes deben imputarse exclusivamente a las actividades comerciales. Sin embargo, ello no es correcto, pues partir del modelo contable de AENA se acredita que el criterio de imputación de costes utilizado establece un ajuste más que proporcional de los costes comunes a actividades reguladas y actividades comerciales, al asignar el 17% de los costes totales de las terminales, mientras que con base únicamente en el criterio de los metros cuadrados tan solo correspondería aplicar el 5%; de manera que se incorporan a los costes de las actividades comerciales (que se incrementan) los correspondientes a las zonas comunes aprovechadas por las actividades reguladas (lo que implica su disminución más que proporcional de los costes imputados a las actividades reguladas por la utilización de las instalaciones). Y, aunque tal ajuste no se llevase a cabo, gran parte del espacio destinado a actividades comerciales seguiría siendo necesario para la prestación de las actividades reguladas, aunque las actividades comerciales no existiesen.
Asimismo, se considera errónea la premisa de que el sobrecoste derivado del sobredimensionamiento de la terminal, diseñado para favorecer las zonas destinadas a las actividades comerciales, no se tiene en cuenta en el modelo de contabilización de costes de AENA. Y que también es errónea la premisa de que el modelo de imputación de costes de AENA no es adecuado para incorporar los 'costes intangibles (y de difícil cuantificación)', como consecuencia de la utilización del criterio de los metros cuadrados.
Se afirma que la metodología de imputación de costes de la CNMC se basa en una serie de supuestos arbitrarios y no contrastados que podrían estar generando una doble contabilización de costes; y que el modelo de imputación de costes establecido en la Resolución Impugnada se separa abiertamente del modelo de doble caja (puro) establecido en la LSA, para aplicar un modelo de caja híbrido.
Alega que la CNMC actúo en aplicación de las competencias atribuidas en la Ley 3/2013, de 4 de junio de creación de la CNMC y en la Ley 18/2014; que la resolución impugnada está suficientemente motivada y es conforme con la disposición transitoria cuarta y sexta de la Ley 18/2014 y con el artículo 92 de la LSA . Que el procedimiento de determinación de las tasas aeroportuarias aplicables a AENA en 2016 es fruto de la transposición de la Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de 2009 (Directiva de Tasas Aeroportuarias); que dicha Directiva, además de someter las tasas a un procedimiento de consulta previa con los usuarios aeroportuarios, exigía el nombramiento de una autoridad de supervisión independiente de cualquier entidad gestora del aeropuerto y de las compañías aéreas; para ello, la Ley 1/2011, de 4 de marzo añadió un nuevo título VI a la Ley 21/2003 en el que se regulan los ingresos de AENA y el procedimiento de transparencia, consulta y supervisión de determinadas tarifas aeroportuarias, así como su aprobación en Ley de Presupuestos, previo informe de las mismas por la autoridad supervisora independiente.
En cuanto al modelo de contabilización de costes propuesto por AENA, rechaza que hubiera sido plenamente avalado por la DGAC, entre otras razones porque el modelo de caja doble se fue implantando de forma progresiva. Y el Informe del CRFA identifica claramente el problema de la separación de costes como crítico en un sistema de dual till y la necesidad de establecer una metodología y criterios de reparto. El Informe de la CNMC, dado que se trata del primer ejercicio de supervisión de este organismo, al igual que en los casos anteriores, adopta un enfoque constructivo, profundizando en los aspectos que deben mejorarse del procedimiento de consulta y de la propuesta de tarifas aeroportuarias. Afirmando que la propuesta de la CNMC respeta el mecanismo de caja doble legalmente establecido y únicamente realiza un ajuste en el reparto de costes imputables a las actividades comerciales y reguladas en las áreas terminales, de forma que no se recuperen, vía tasas aeroportuarias, costes que son generados por las actividades comerciales de AENA.
Señala la Abogada del Estado que el modelo de doble caja, o
En respuesta al motivo de la demanda sobre la falta de competencia de la CNMC para imponer un criterio de separación de costes no previsto en la norma, razona que el Acuerdo de 23 de abril de 2015 no es una disposición de carácter general o reglamentaria, sino un documento de marcado contenido técnico que la CNMC decidió publicar para dotar de mayor transparencia y predictibilidad su labor supervisora; que la necesidad de abordar la separación de los costes de las actividades aeroportuarias respecto del resto de los servicios prestados por el gestor aeroportuario ya había sido anticipada tanto por la DGAC y el CRFA, como por la CNMC en su Resolución de 11 de septiembre de 2014. Que para 2016 la supervisión tarifaria se realizó en un específico marco legal (el de la disposición transitoria cuarta de la Ley 18/2014 , o marco pre-DORA), con particularidades que lo individualizaron frente a otros ejercicios en aspectos tanto procedimentales como sustantivos, lo que determinó que la CNMC dispusiese en dicho ejercicio de un notable grado de discrecionalidad técnica. Que, mediante el Acuerdo de 23 de abril de 2015, se pretendió dar objetividad y transparencia al ejercicio de las funciones que debió desarrollar la CNMC, permitiendo la participación de los distintos interesados.
Añade que el Acuerdo de 23 de abril de 2015, ni vinculó a AENA ni afectó a su situación patrimonial, pues el procedimiento de supervisión prevé que AENA pueda modificar su propuesta de acuerdo con los criterios expresados por la CNMC o que, en su caso, no la modifique y presente su punto de vista sobre las mismas; en tal caso, la CNMC se limita a presentar para su tramitación en la Ley de Presupuestos Generales su propia propuesta, haciendo constar asimismo el punto de vista del gestor aeroportuario; siendo el Parlamento, en ejercicio de la función legislativa, el que se ha de decantar por la propuesta del supervisor o por la del gestor aeroportuario. De hecho, AENA no siguió estas instrucciones y presentó la propuesta según sus propios criterios, sin que la CNMC tuviera ni la pretensión ni la capacidad de obligarle a modificarlos.
Señala que no es cierta la afirmación de la actora de que la CNMC 'rechaza' el modelo de imputación de costes de AENA, por el contrario, tal como se expone en el Anexo I del Acuerdo de 23 de abril, la CNMC emplea el modelo de contabilidad de costes del gestor aeroportuario, ya que es este modelo y no otro, el que se utiliza como base de reparto de los costes entre las actividades aeroportuarias y las actividades comerciales; pero, en el ejercicio de sus competencias, consideró necesario complementar ese modelo con el objetivo de mejorar el criterio de reparto utilizado, lo que requirió del uso de un modelo econométrico que permitiera un reparto de costes más causal entre las actividades comerciales y las aeroportuarias. Que el hecho de que se utilicen repartos indirectos no implica subjetividad, sino que mejora el reparto, siempre que esos criterios se establezcan con una relación de causalidad entre el coste y el servicio. Que está demostrado que el modelo contable de AENA, al aplicar el reparto de los costes de la terminal por metros cuadrados exclusivamente, imputa a las actividades comerciales un coste inferior al que generan; ello implica una debilidad en el modelo de doble caja que puso de manifiesto la CNMC en su Acuerdo de 23 de abril.
Entiende la Abogada del Estado que tampoco es cierto que la CNMC asume que los costes comunes a ambas actividades no existirían, ni que no deban repartirse entre las distintas actividades, sino que se indica en la Resolución que existe un reparto incorrecto de algunos de ellos, así como una sobredimensión provocada por el negocio comercial. Que, aun cuando las áreas comerciales cumplen una función básica para incrementar y mejorar la experiencia del pasajero dentro de los aeropuertos, ello no justifica que los costes de un negocio, por otra parte, tan rentable para AENA, deban ser financiados por los servicios aeroportuarios que la demandante presta en régimen de monopolio y bajo un modelo tarifario de dual till donde deben separarse escrupulosamente los costes de ambas actividades. Que, como el reparto del coste de la terminal a las actividades comerciales y reguladas que se lleva a cabo en la contabilidad analítica se realiza en función de los metros cuadrados, las actividades reguladas reciben, incorrectamente, la parte correspondiente al sobredimensionamiento total de la terminal, por lo cual la CNMC incorporó en el Acuerdo recurrido un ajuste relativo a esta circunstancia. Que es totalmente indubitado que el sistema no genera doble contabilización, puesto que la decisión de la CNMC únicamente afecta al reparto del total de los costes de AENA; lo que se hace es reducir el coste de la actividad regulada y, ese mismo importe asignarlo como un coste de la actividad comercial, manteniéndose el total de costes de AENA sin cambios, por lo que no se registra doble contabilización alguna en el ejercicio de reparto de costes que realiza la CNMC. Que la relación entre ingreso por pasajero y tráfico, no es obtenida ex novo por la CNMC, existiendo un marco teórico consolidado que vincula ingresos comerciales y número de pasajeros gestionados. Que cuando la CNMC hace referencia a costes intangibles se refiere, no a que se trate de costes no existentes por no tangibles, sino que se trata de costes difíciles de estimar y de repartir por la imposibilidad de realizar una imputación directa de los mismos. Que, respecto a los ingresos comerciales por pasajero en los aeropuertos regionales, en atención a las alegaciones recibidas de AENA y de la DGAC durante el trámite de audiencia previo al Acuerdo de 23 de abril, la Comisión decidió eliminar de su modelo el efecto económico derivado de estos aeropuertos y recalculó el efecto en todos aeropuertos sobre la base de la eliminación de los aeropuertos regionales.
Se concluye que la Resolución impugnada es conforme a Derecho en lo que se refiere a la valoración y recuperación del déficit tarifario reconocido a AENA.
La codemandada IATA se opone también a la demanda, exponiendo que el Acuerdo y resolución de la CNMC impugnados no son susceptibles de recurso contencioso administrativo. Afirma que la STS de 19 de diciembre de 2016 en el recurso 132/2016 , anulando el Auto de inadmisión de la Audiencia, no adopta una posición definitiva respecto a la naturaleza del Acuerdo de la CNMC recurrido, si bien indica a título provisional, que parecen más bien actos normativos o reglamentarios, y que no se dan los concretos requisitos del artículo 51 LRJCA , pero no que constituyan siempre y en todo caso actos recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa; que los Acuerdos no contienen ninguna declaración de voluntad resolutiva de la CNMC que pudiera generar derechos y obligaciones para ningún administrado; tales derechos y obligaciones solo se generarán una vez que el Parlamento adopte la norma que libremente decida. Añade que AENA no recurrió el concreto acto de la CNMC en que se adoptó la decisión de revisar y adaptar su contabilidad de costes, y que por ello quedó firme; pues el Acuerdo de la CNMC de 23 de abril de 2015, al igual que la Resolución de 30 de junio que también se recurre, constituyen parte del proceso de supervisión que, en lo que es objeto del presente recurso, se fundamentan en la Resolución de la CNMC de 11 de septiembre de 2014, acuerdo que no fue recurrido ni por AENA ni por su accionista TCI dentro del plazo establecido en el artículo 46 de la LRJCA . Se opone a las alegaciones de la actora sobre la falta de competencia de la Comisión y en relación a los criterios de asignación de costes incluidos en el acuerdo de abril de 2015.
La codemandada RYANAIR, D.A.C., se opone a la demanda, reiterando la alegación de inadmisibilidad del recurso, analizando el alcance de la STS nº 1082/2017 , entiende que la citada sentencia no es óbice para que, continuando por completo el proceso judicial, la sentencia que se dicte al final del mismo declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto por AENA, S.A., por hallarse en el caso previsto en el Artículo 69 c) de la LJCA . Combate los motivos de impugnación del escrito de demanda, en cuanto al fondo del litigio.
La codemandada ASOCIACIÓN DE LÍNEAS AÉREAS, se opone también a la demanda; niega que el TS haya declarado que el acuerdo de la CNMC de abril de 2015 sea resultado del ejercicio de una potestad normativa o reglamentaria; razona que la Comisión ha actuado dentro del ámbito de las competencias que tiene legalmente atribuidas, concretamente, en el procedimiento transitorio de actualización de tarifas previsto en la DT4ª de la Ley 18/2014 ; que los criterios de la CNMC no son arbitrarios, irracionales ni incurren en un error manifiesto, teniendo amparo legal.
Este tribunal, coincidiendo con el criterio de la Abogacía del Estado y de las codemandadas, entendió que el acuerdo de 23 de abril de 2015, objeto del recurso, se dictó por la CNMC en ejercicio de la función que, en materia de tarifas aeroportuarias, le atribuye el artículo 10 de la Ley 3/2013, de 4 junio , de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que se concreta en
Sin embargo, el TS se pronunció en el siguiente sentido: '... aunque se trata de un juicio provisional -como corresponde cuando no se está resolviendo la controversia de fondo sino, únicamente, sobre la admisión del recurso contencioso-administrativo-, todo indica que el acuerdo de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia que es objeto de impugnación no constituye propiamente un acto de supervisión ni de control, habida cuenta que la propuesta de AENA no se había producido aun cuando se dictó aquel acuerdo, tratándose más bien de un acto con vocación normativa o reglamentaria, pues aunque no se denomine así lo que con él se persigue es establecer, con pretensión de obligatoriedad, instrucciones sobre cómo debe hacer AENA sus propuestas de actualización de tarifas. Y siendo ello así, ninguna razón se aprecia para afirmar que se trata de un acto no susceptible de impugnación'.
La cuestión ha quedado, pues, resuelta en cuanto a la admisibilidad del recurso. Si bien tal pronunciamiento no puede condicionar el enjuiciamiento de las cuestiones de fondo planteadas. Cuestiones que pasan por el examen de la naturaleza y efectos del Acuerdo de 23 de abril de 2015 -respecto del que se planteó la cuestión- y de la resolución de 30 de junio de 2015.
Para la adecuada interpretación de la normativa de aplicación, conviene tomar en consideración el apartado IV del Preámbulo de la citada Ley 18/2014, en el que se expone:
Los artículos 23 y siguientes de dicha ley regulan el Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA) y el procedimiento de su elaboración y modificación. Siendo de destacar como trámites esenciales los siguientes:
-Propuesta de Aena, S.A., de Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA) y consultas, (Artículo 24):
2
-Elaboración y propuesta de aprobación del DORA, (Artículo 25).
-Aprobación del DORA, (Artículo 26).
Por su parte, el artículo 31 atribuye la supervisión del cumplimiento y el seguimiento del DORA a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, en el ámbito de sus competencias. Y establece que dicha Agencia Estatal remitirá el Informe anual de supervisión técnica aeroportuaria a Aena, S.A., a la Dirección General de Aviación Civil, para su elevación al Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
De los anteriores preceptos podemos concluir que queda claramente configurada la intervención de la CNMC, como órgano informante y supervisor en el procedimiento de elaboración y aprobación del DORA.
Sin embargo, los actos administrativos que aquí se impugnan se sitúan en un estadio temporal anterior, en el denominado periodo pre-DORA.
Pues bien, de este periodo se ocupa la Disposición transitoria cuarta de la citada Ley 18/2014 , que establece las
Resulta evidente que para este periodo transitorio la ley otorga a la CNMC, en el procedimiento de actualización de las tarifas, más competencias y una función notablemente más relevante que la establecida en el procedimiento de aprobación del DORA. No solo le corresponde a la Comisión la función de supervisar que la actualización de las tarifas se ha realizado con sujeción al procedimiento de consulta previsto en el artículo 98 de la LSA , también se le atribuye la función de comprobar si la propuesta resulta justificada, de acuerdo con las previsiones contenidas en los planes directores, las demandas de tráfico, los requerimientos y necesidades de las compañías usuarias de los aeropuertos y los adecuados estándares de calidad, y si responde a los criterios de no discriminación, objetividad y transparencia y si garantiza la sostenibilidad de la red. Le corresponde decidir sobre la admisión o inadmisión de la propuesta de modificación o actualización de las prestaciones patrimoniales públicas y, en caso de inadmisión y no atención por parte del gestor aeroportuario del requerimiento de subsanación de las deficiencias detectadas, le corresponde la tarea de remitir su propuesta de modificación tarifaria al órgano competente, para su incorporación al anteproyecto de ley que corresponda; en el caso de admisión, le compete la labor de remitir las propuestas del gestor aeroportuario.
Asimismo, corresponde a la CNMC comunicar al gestor aeroportuario la modificación tarifaria revisada o, en su caso,
Pero el ejercicio de tales competencias no determinaba necesariamente la modificación de las tarifas, pues tal facultad le correspondía al Poder Legislativo mediante su incorporación en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año. Para ello, de manera expresa, se encomienda al Ministerio de Fomento la incorporación al proyecto de ley correspondiente de la propuesta de la CNMC sobre la actualización o modificación de las tarifas de AENA.
Y así es la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de PGE para el año 2016 (BOE de 30/10/2015) la que dispone en su artículo 80 que
Sin embargo, su Disposición final quinta establece:
'1. La presente Ley entrará en vigor el día de su publicación en el 'Boletín Oficial del Estado'.
Pues bien, la regulación que sobre la actualización y modificación de las prestaciones patrimoniales de carácter público contenía la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea, modificada por Ley 1/2011, en los citados artículos 92 , 98 y 100 , se puede concretar en lo siguiente:
- De conformidad con el artículo 92, la propuesta de actualización de las cuantías de las tarifas unitarias correspondientes a las prestaciones patrimoniales de carácter público se realizará anualmente, al inicio de cada año natural, en el porcentaje que resulte de la aplicación de la fórmula que se establece y define en dicho precepto.
- Procedimiento de consulta (artículo 98):
- El artículo 100.1 establecía que, durante el periodo de consultas, 'Aena Aeropuertos, S.A.', previa audiencia a sus sociedades filiales, podría negociar con las compañías aéreas usuarias, sus organizaciones o asociaciones representativas, un acuerdo sobre el nivel y calidad de servicio de los aeropuertos sometidos a su gestión y a la de sus sociedades filiales, de conformidad con el importe de prestaciones patrimoniales públicas.
En el Fundamento Jurídico Tercero, apartado C.2
1)
2)
3)
En el Fundamento Jurídico Cuarto, apartado A.2,
Por tanto, de lo anterior se infiere que el sistema de doble caja no es una novedad del acuerdo de 23 de abril de 2015, ni supone una actuación arbitraria de la CNMC. Pues ya venía impuesto por la Resolución de 11 de septiembre de 2014 que, como hemos dicho, no consta que fuese recurrida por AENA, y por la normativa en ella aplicada.
Por otra parte, en cuanto a la falta de competencia de la Comisión para establecer el criterio de separación de costes y a la ausencia de cobertura legal de tal criterio, que se denuncia en la demanda, hemos de citar la Disposición transitoria séptima de la Ley 18/2014 '
Así pues, no se está inventando la Comisión un procedimiento nuevo al abrir ese periodo de consultas, que culminó en el Acuerdo de abril de 2015, como afirma AENA.
En dicho procedimiento AENA emitió informe, de 23/01/2015, combatiendo los datos y criterios del Anexo sometido a consulta, sobre la determinación de los costes asociados a la utilización de áreas terminales de los aeropuertos de AENA que deben ser tomados en cuenta en la fórmula de actualización de las cuantías de las tarifas unitarias de las prestaciones patrimoniales de carácter público. Concluyendo que la propuesta de CNMC es contraria a los principios establecidos en la legislación vigente; que AENA está imputando sus costes correctamente de acuerdo a la normativa OACI en esta materia como avalan las auditorias; que las premisas de la CNMC de sobredimensionamiento de la terminal por las actividades comerciales e infraestimación de los costes comerciales no son ciertas, y por ende que la metodología de la CNMC en su estudio es sesgado y sus resultados no se corresponden con la realidad, se considera que dicha propuesta debe ser rechazada.
Emitieron dictamen negativo al contenido del documento de la Comisión, dos economistas de la Facultad de C.C. Jurídicas y Sociales de la Universidad rey Juan Carlos.
La Dirección General de Aviación Civil (DGAC), en su informe, con fundamento en el anterior Dictamen, considera que la propuesta de la CNMC para estimar los costes de los servicios sujetos a PPPs no es compatible con el marco legal puesto que no se ajusta a los requerimientos del marco regulatorio establecidos en el artículo 92.2.b) de la Ley 21/2003 y en la Disposición transitoria séptima y el Anexo VIII, apartado 6, de la Ley 18/2014 . Que, al contrario de lo que hacen otros reguladores europeos para la separación y asignación de costes entre los diferentes servicios aeroportuarios, la CNMC rechaza aplicar una metodología basada en la propia contabilidad analítica del gestor aeroportuario. En cambio, propone utilizar una nueva metodología que, aparte de estar erróneamente definida y estructurada, no incluye ningún precedente regulatorio que avale su aplicación, ni para el sector aeroportuario ni para ningún otro sector regulado.
ACETA propuso que, en tanto sea de aplicación el sistema de 'Doble Caja', se establezca un tope inferior para los costes de las áreas comerciales que se fije en relación con los ingresos comerciales generados y que establezca que estos costes no puedan ser inferiores, por ejemplo, al 75% de los ingresos comerciales. Este tope limita el ratio (ingresos comerciales)/(costes comerciales) a 1,33, o lo que es lo mismo, el margen de esta actividad no superaría el 33 % de los costes asignados.
La Asociación de líneas Aéreas mostró su conformidad, en líneas generales, con lo expuesto en el Informe de la CNMC sometido a consulta. Si bien, mantiene el criterio de que el modelo de 'single till' es más eficiente y ajustado a la realidad de los aeropuertos españoles, incluido su desarrollo histórico de financiación teniendo en cuenta la diversidad de sus características y sus volúmenes de negocio. Y, si se mantiene la aplicación del modelo de 'Dual Till', se plantea un ajuste en el modelo de costes y su distribución entre ambas actividades de forma equilibrada, teniendo en cuenta que 'las tarifas aeroportuarias tienen efectos en la demanda de servicios aeroportuarios' y que la actividad comercial resulta beneficiada de las inversiones del 'lado aire', sin las que carecen de sentido las inversiones del lado tierra en las Terminales; así como una compensación de los ingresos comerciales a los ingresos aeronáuticos, teniendo en cuenta que la actividad aeronáutica constituye, en definitiva, un factor determinante de la actividad comercial, tanto cuantitativa como cualitativamente, por lo que ésta debe contribuir a la amortización y sostenimiento de las instalaciones que hacen posible la actividad.
La entidad easyJet apoya el objetivo de la CNMC de analizar el actual desequilibrio en la asignación de costes entre las actividades aeronáuticas y no aeronáuticas de AENA, que le permite, como la CNMC demuestra claramente, conseguir un beneficio excesivo, y también conduce a unas tasas aeroportuarias más altas, la reducción del número de pasajeros de los aeropuertos e impacta a la actividad económica. Considera que el modelo de caja única es el enfoque correcto para el establecimiento de las tasas aeroportuarias. Pide la CNMC que reconsidere su enfoque conservador, ya que el análisis apoya claramente un ajuste más grande que el que se ha propuesto y que aclare el impacto que tendrá el ajuste propuesto en los márgenes comerciales, ya que consideramos que un pequeño ajuste de este tipo puede no abordar adecuadamente el riesgo de beneficios excesivos.
Jet2.com alegó que deberían ser considerados los siguientes puntos:
1. Incluir una variable en el modelo econométrico que capture el valor añadido a la economía del país del pasajero en los aeropuertos turísticos.
2. Incluir parking en las actividades comerciales, ya que junto con el edificio terminal es donde se produce la complementariedad entre la actividad de transporte de pasajeros y la actividad comercial.
3. Limitar la rentabilidad total de las actividades del modelo Dual Till a un máximo sostenible de acuerdo con niveles globales.
Con fecha 17 de febrero de 2015, la CNMC se dirige a AENA solicitando información sobre determinados datos, 'en el marco del procedimiento de actualización de las prestaciones patrimoniales públicas de AENA S.A. para el año 2016, la supervisión del cumplimiento de lo previsto en el artículo 92.2. de la Ley 21/2003 , y por lo tanto de la correcta separación e imputación de los costes asociados a las actividades que originan las prestaciones patrimoniales de carácter público y a las actividades relacionadas con los precios privados de las áreas terminales.
Paralelamente a este periodo de consulta de la CNMC, en enero de 2015, AENA inició el procedimiento de consultas para la propuesta de modificación tarifaria del año 2016, enviando determinada información a los participantes en el procedimiento y a la CNMC; información ampliada el 13 de febrero de 2015. Con fecha 20 de abril de 2015, la CNMC notificó a AENA un nuevo requerimiento de información en el que se solicitaban aclaraciones en relación con el documento aportado el 13 de febrero de 2015. Este requerimiento fue cumplimentado el 8 de mayo de 2015. Y, con fecha 29 de mayo de 2015, AENA comunica a la Comisión la finalización del proceso de consulta de las tarifas aeroportuarias, celebrado con las asociaciones de compañías aéreas representantes de los usuarios y la adopción por su Consejo de Administración, celebrado el 13 de mayo de 2015, de la propuesta de actualización de sus PPP para el año 2016, consistente en la congelación de las tarifas aeroportuarias respecto de las de 2015. La CNMC remitió, en junio de 2015, un nuevo requerimiento de información a AENA.
Esta propuesta no tomaba en cuenta la Resolución de 11 de septiembre de 2014 de la CNMC ni los criterios de aplicación del artículo 92 de la Ley 21/2003 contenidos en el Acuerdo de la CNMC de 23 de abril de 2015, por lo que, mediante Acuerdo de fecha 30 de junio de 2015, la CNMC comunicó a AENA la propuesta de modificación tarifaria revisada para 2016 y le concedió un plazo de diez días para ajustar a la misma su propuesta de PPP y subsanar las deficiencias detectadas durante el procedimiento de consultas así como para, en su caso, aportar su punto de vista, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 3 de la disposición transitoria cuarta de la Ley 18/2014 .
Es la resolución de 23 de julio de 2015 la que pone fin al procedimiento de supervisión y control de las tarifas aeroportuaria, al
Por lo tanto, no cabe apreciar vicios procedimentales en tal actuación, puesto que la actuación de la Comisión, que concluye con el referido Acuerdo, no supone una propuesta de actualización de las prestaciones patrimoniales públicas ni de revisión tarifaria, ni se anticipa indebidamente a la presentación por AENA de su propuesta, para su sometimiento a supervisión por la CNMC.
Por otra parte, la predeterminación de los criterios establecidos en el Acuerdo de abril de 2015 ningún efecto vinculante tuvo para AENA, que presentó propuesta de congelación tarifaria para 2016, prescindiendo de dichos criterios.
Y basta con examinar los términos del Acuerdo para concluir que lo que hace es adoptar una metodología para estimar los costes que generan las actividades comerciales y fijar criterios a aplicar en el procedimiento de supervisión que incumbe a la Comisión. A ello responde que, en las conclusiones del apartado VI, cuando se refiere a la futura propuesta de AENA, se hace en la forma condicional, utilizando expresiones como
En consecuencia, entiende el tribunal, que no cabe acoger ninguno de los motivos de impugnación articulados en la demanda respecto del Acuerdo de la CNMC de 23 de abril de 2015.
Teniendo en cuenta la secuencia procedimental ya mencionada, la parte dispositiva del Acuerdo consiste en comunicar al gestor aeroportuario, AENA, la modificación tarifaria revisada por la Comisión, concretando los cambios que la entidad debía introducir en su propuesta de actualización tarifaria, en los términos arriba consignados. Asimismo, se concede a AENA un plazo de 10 días para que presente ante la Comisión una nueva propuesta acorde con la modificación tarifaria revisada por la Comisión y
En este acuerdo sí se materializa un trámite del procedimiento transitorio, establecido para el periodo pre-DORA, para la modificación de las tarifas. Ahora bien, se trata de un mero trámite sin más eficacia que la prevista en la propia Disposición, por cuanto, como hemos visto, el gestor aeroportuario no venía compelido a su acatamiento. Por el contrario, en el mencionado apartado 3 se prevé que la propuesta del gestor se haya efectuado prescindiendo del procedimiento contemplado en el artículo 98 de la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea , en cuyo caso se le concederá un plazo para subsanar las deficiencias detectadas, transcurrido el cual sin que se hayan subsanado o manteniéndose las condiciones de inadmisión de la propuesta, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia remitirá la propuesta de modificación tarifaria que proceda aplicando lo dispuesto en el apartado 2, debidamente justificada y en la que consten las irregularidades identificadas, al órgano competente para su incorporación al anteproyecto de ley que corresponda.
En el supuesto de que las propuestas de modificación o actualización de las tarifas aeroportuarias presentadas por el gestor aeroportuario cumplan los criterios establecidos, se dispone que la CNMC remitirá al órgano competente para su inclusión en el anteproyecto de ley que corresponda, las propuestas del gestor aeroportuario. Y, en caso contrario, la CNMC comunicará al gestor aeroportuario la modificación tarifaria revisada o, en su caso, los criterios que habría de seguir para que la propuesta garantice el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior y el plazo para presentar la nueva propuesta ajustada a dichos criterios.
En esta última situación
Es, en todo caso, la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año la que puede modificar o actualizar las tarifas aeroportuarias de AENA, S.A. Correspondiendo al Ministerio de Fomento incorporar al proyecto de ley que corresponda la propuesta de la CNMC sobre la actualización o modificación de las tarifas de AENA, S.A.
Esta es la situación que se ha producido en el presente caso, siendo la resolución de 23 de julio de 2015 -que no es objeto de este recurso- la que pone fin al procedimiento de supervisión, aprobando su propuesta de modificación tarifaria, para su tramitación parlamentaria, en los términos expuestos.
Procede, en consecuencia, la íntegra desestimación del presente recurso.
Fallo
Que
Con condena en costas a la actora.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su