Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 357/2012 de 12 de Septiembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a doce de septiembre de dos mil catorce.

Vistoslos autos del recurso contencioso-administrativo nº 357/2012, seguido por los trámites del procedimiento ordinario, que ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora de los Tribunales Dª María Ángeles Almansa Sanzen nombre y representación de Moises frente a la Administración General del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado contra la denegación por silencio administrativo del Ministerio de Fomento del requerimiento previo a la via de hecho en relación con el expediente de expropiación forzosa incoado a consecuencia de la obra pública Proyecto básico de la línea eléctrica a 400 Kv. Doble circuito para la conexión entre el parque de 400 Kv de la subestación eléctrica de Romica (REE) y la subestación de tracción de 400/25 kv de la Galera ( ADIF ) expte NUM000 . La cuantía del recurso es indeterminada y ha sido Ponente la Magistrado Dª MERCEDES PEDRAZ CALVO.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la indicada representación procesal se formuló recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado el 26 de enero de 2012.

Por Decreto de la Sra Secretaria de fecha 25 de junio de 2012 se tuvo por interpuesto dicho recurso y se procedió a reclamar el envío del expediente administrativo por la Administración recurrida.

SEGUNDO.- La parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el dia 28 de diciembre de 2012, en el cual, tras exponer cuantos fundamentos de hecho y de derecho consideró de rigor, terminó suplicando:

- En primer lugar, la nulidad de pleno derecho de la resolución de la Dirección General de Ferrocarriles de 27 de febrero de 2009 publicada en el BOE num. 60 de 11 de marzo de 2009 por la que se procedió a la incoación del expediente de expropiación forzosa de los terrenos y derechos precios para la ejecución de la obra pública Proyecto básico de la línea eléctrica a 400 Kv. Doble circuito para la conexión entre el parque de 400 Kv de la subestación eléctrica de Romica (REE) y la subestación de tracción de 400/25 kv de la Galera ( ADIF ) expte NUM000 .

Tal nulidad debe ser declarada de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.1 e ) y f) de la ley 30/1992 y el art. 33.3 de la Constitución , al ser aquella constitutiva de una actuación material de vía de hecho por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido conforme a lo dispuesto en la Ley de expropiación Forzosa y su Reglamento, habiéndose omitido el trámite esencial de información pública de la relación de bienes y derechos afectados a los efectos de oposición a la necesidad de ocupación y/o extensión de las superficies a expropiar por motivos de fondo o forma, regulada en el art. 19.1 LEF habiéndose practicado a los solos efectos de corrección de errores, lo que ha generado una situación de indefensión material a los recurrentes.

En segundo lugar, considera que la nulidad debe ser declarada por ausencia de la esencial información pública del art. 19.1 antes de la aprobación del proyecto y antes de incoar la expropiación. Se solicita la declaración de nulidad del acuerdo de necesidad de ocupación.

En tercer lugar, que por vulneración del art. 56.1 del REF declare la nulidad del acuerdo de urgente ocupación porque debería haber contenido el resultado de la información pública a los efectos de oposición a la necesidad de ocupación, lo que no tuvo lugar.

En cuarto lugar, que se han vulnerado los requisitos de procedimiento establecidos en el art. 19REF y por la falta de notificación individual del acuerdo de necesidad de ocupación al recurrente, así como por la vulneración del art. 52.3 LEF al haberse levantado las actas previas a la ocupación en las dependencias de los consistorios de los términos municipales afectados por las expropiaciones en lugar de en las respectivas fincas de los afectados, resulta la nulidad del completo expediente expropiatorio.

En quinto lugar, se reconozca el derecho del actor a percibir, y se acuerde el pago, una indemnización que deberá fijarse en al menos un 25% del valor del ' mal llamado' justiprecio deducido por la ocupación ilegal que ha padecido, así como los intereses legales de la correspondiente suma hasta el completo y efectivo pago, desde la fecha de la ilegal ocupación habida cuenta de la imposibilidad material de restitución in natura.

En sexto lugar 'que condene a la administración expropiante al completo pago de los justiprecios firmes pendientes de haberlos a mi representado a la mayor brevedad posible'.

Por último se solicita la condena a la Administración al pago de las costas.

TERCERO.-El Abogado del Estado, contestó a la demanda para oponerse al recurso y solicitar su desestimación con fundamento en los hechos y razonamientos jurídicos que deja expuestos.

CUARTO.-La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso, practicándose la documental a instancias de la actora, con el resultado obrante en autos.

Las partes, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.

QUINTO.-La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 10 de septiembre de 2014 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO-.Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo la desestimación por silencio administrativo del Ministerio de Fomento del requerimiento previo para la cesación de la vía de hecho formulado el dia 26 de enero de 2012 por Jesús María administrador de la mercantil Cleocir S.L. en representación del hoy actor, solicitando que como consecuencia del requerimiento se procediese a la cesación de la vía de hecho acordando declarar la nulidad de pleno derecho de las resoluciones de la Dirección General de Ferrocarriles incoando expedientes expropiatorios consecuencia de las obras públicas: Proyecto básico de la línea eléctrica a 400 Kv. Doble circuito para la conexión entre el parque de 400 Kv de la subestación eléctrica de Romica (REE) y la subestación de tracción de 400/25 kv de la Galera ( ADIF ) expte NUM000 .

La nulidad se solicita con fundamento en que en los correspondientes expedientes expropiatorios se concedió un único trámite de información pública, en el cual se permitió únicamente que los afectados formularan alegaciones a los efectos de subsanar errores que hubieran podido producirse en la relación de bienes y derechos afectados, pero no se les concedió, siempre según la parte actora, la facultad de oponerse a la necesidad de ocupación de sus bienes. Todo lo cual habría provocado en los demandantes indefensión material.

SEGUNDO-. La demanda alega, resumidamente, que existe una vía de hecho de la Administración como consecuencia de los actos derivados de las resoluciones del Ministerio de Fomento y de la Dirección General de Ferrocarriles, antes citadas, en relación al trámite de información pública y convocatoria al levantamiento de Actas Previas a la ocupación de los expedientes de expropiación forzosa derivados de la obra pública de referencia, por haberse vulnerado el procedimiento legalmente establecido para la tramitación de los expedientes de expropiación forzosa, de la que se derivarían la nulidad de pleno derecho de las actuaciones administrativas conforme con artículo 62.1 e ) y f) de la Ley 30/1992 .

En concreto señala la parte actora que se incumplió el trámite previsto en el art. 19 pfo. 1 de la ley de Expropiación Forzosa , por cuanto no se les dio trámite de alegaciones, sino exclusivamente a los efectos de posibles correcciones de errores, procediendo la Administración a continuación a convocar a los afectados para levantar las actas previas. Se habría infringido igualmente el art. 56.1 del REF , y los arts 21 y 52.3 de la LEF , extrayendo la consecuencia de que todo el procedimiento es nulo de pleno derecho, y puesto que es imposible la restitución de las fincas por haberse finalizado la infraestructura litigiosa, solicitan se condene a la Administración al pago de una indemnización equivalente al 25% del justiprecio.

TERCERO-.Esta cuestión ha sido resuelta por esta Sala en anteriores sentencias, en concreto las dictadas el dia 29 de noviembre de 2013 en los recursos 1253/2011, 66/2012, 356/2012, el dia 23 de diciembre de 2013 en los recursos 18/2012, y 301/2012 y el día 29 de enero de 2014 en el recurso 57/2012.

En dichas sentencias se recordó que la legislación en materia de expropiación forzosa establece una serie de trámites y garantías dentro de ese procedimiento concreto, entre ellas la necesidad de que el beneficiario de la expropiación formule relación concreta e individualizada de los bienes o derechos cuya expropiación sea necesaria, describiendo todos los aspectos materiales y jurídicos, entre ellos, además del número de identificación catastral de cada parcela y del polígono y término municipal a que pertenecen, el nombre del propietario o propietarios de cada parcela o bien o derecho afectado y la superficie total que va a ser objeto de la expropiación.

El artículo 15 de la LEF dice literalmente :

'Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate.'

Y en el artículo 17:

'1. A los efectos del artículo 15, el beneficiario de la expropiación estará obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación.

2. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada a que se refiere el párrafo anterior, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados.'

Resulta así que, con independencia de la relación de bienes y derechos afectados, y de la descripción material de los mismos en el plano parcelario, debe elaborarse la relación de las fincas en el procedimiento expropiatorio, con base en la información disponible en los Registros de la Propiedad, el Catastro, los Ayuntamientos o cualquier otro organismo público donde se halle dicta información. Así se establece en el art. 16 del REF .

Una vez elaborada la relación de las fincas, en el procedimiento está previsto que se abra un periodo de información pública, a tenor de lo dispuesto en el art. 19 LEF que tiene el siguiente tenor literal:

'1. Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada y oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. (...)

2. En el caso previsto en el párrafo segundo del artículo 17, cualquier persona podrá formular alegaciones, a los solos efectos de subsanar posibles errores en la relación.'

Es decir, el trámite está previsto tanto para formular alegaciones como para la subsanación de errores, y en relación con la naturaleza y trascendencia de este trámite, el Tribunal Supremo tiene una constante línea jurisprudencial. Así en la sentencia de 13 de abril de 2011 que es recogida en la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de diciembre de 2013 recurso 18/2012 , se señaló:

En cuanto al trámite de información pública sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria, es verdad que no está expresamente previsto para el procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF . No obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el art. 56 del REF , tras decir que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar, establece que debe recoger asimismo 'el resultado de la información pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate'. Además, esta Sala tiene declarado, en todo caso, que el mencionado trámite de información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia.Así, entre otras, las sentencias de 29 de octubre de 2002 o de 18 de marzo de 2005 . La razón es que sólo mediante ese trámite específico pueden los afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas.Esto no ocurre, en contra de lo que afirman el Abogado del Estado y la beneficiaria, en los trámites regulados en los arts. 7 y 10.4 de la Ley de Carreteras , que se refieren a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria. Y algo parecido puede decirse del trámite previsto en el art. 19.2 LEF :permite sólo la corrección de errores del proyecto de obras que lleva aparejada la declaración de necesidad de ocupación, pero no permite alegar nada con respecto a la necesidad de ocupación misma. De aquí que tampoco pueda suplir al trámite del art. 18 LEF . La conclusión de todo ello es que tiene razón la sentencia impugnada al afirmar que, en el presente caso, no sólo se ha omitido un trámite de información pública preceptivo, sino que dicha omisión ha ocasionado indefensión a los expropiados'.

Las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 2008 , 10 de noviembre de 2009 y la parcialmente reproducida de 13 de abril de 2011 , se dictaron en recursos de casación interpuestos contra sentencias dictadas por Tribunales Superiores de Justicia (Madrid y Castilla-La Mancha) en recursos contencioso administrativos contra acuerdos del Jurado Territorial de Expropiación. En el origen de estos recursos se había instado la nulidad del procedimiento expropiatorio y la nulidad de la declaración de urgente ocupación.

En la sentencia de 15 de octubre de 2008 , se precisaba por el Alto Tribunal lo siguiente, en relación con la indemnización a fijar:

«Sí debemos precisar, aunque sin relevancia a efectos de la presente casación, que ese reconocimiento de indemnización en caso de vía de hecho se ha producido cuando ante esta Sala se interesaba la revisión del acuerdo del Jurado y se cifraba por parte del expropiado en un 25% de dicho justiprecio la compensación de la privación de la propiedad por vía de hecho, mas sin que esa solución pueda ser adoptada como correspondiente en todos los casos a la indemnización procedente en la sustitución de la devolución de la finca por la ilegal actuación de la Administración cuando existe vía de hecho, ya que en este supuesto y conforme a lo dispuesto en el art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción , lo procedente en términos estrictamente jurídicos sería la compensación, de haberse realizado ya la obra sobre el terreno expropiado, del derecho al expropiado a obtener la devolución de la finca de que se ve privada ilegalmente y que se sustituye por una indemnización, referida naturalmente a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal. Es cierto que esta Sala ha venido reconociendo una compensación del 25% resultante de la indemnización por vía de hecho, mas es necesario resaltar que ello ha sido -hemos de insistir- cuando el objeto del recurso estaba referido al acuerdo valorativo del Jurado, cosa que no ocurre en el presente caso, y siempre que así se hubiera solicitado por parte del recurrente, y en aras a evitarle la promoción de un nuevo proceso, sin que, en definitiva, sea correcto entender que, con carácter general, la indemnización por la vía de hecho haya de cifrarse en el 25% del justiprecio y ello, entre otras cosas, porque, apreciada una vía de hecho, no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien, al no existir, en realidad, una auténtica expropiación forzosa.»

A diferencia de lo ocurrido en aquellos litigios, en este, los recurrentes han utilizado la via del art. 30 de la ley jurisdiccional , que según reiterada jurisprudencia constituye un ' remedio procesal específico para obtener la cesación de actuaciones administrativas completamente desprovistas de base jurídica o realizadas eludiendo el procedimiento; es decir, viene a situarse en el mismo lugar tradicionalmente ocupado por la tutela interdictal frente a la Administración. Pero la existencia de un remedio procesal específico para obtener la cesación de la vía de hecho no significa que ésta no tenga consecuencias jurídicas a otros efectos, como es señaladamente el de determinar la nulidad del acto administrativo adoptado en tales circunstancias; y esa nulidad puede ser declarada por el cauce procesal ordinario. Téngase en cuenta, a este respecto, que mediante el art. 30 LJCA sólo puede pedirse la cesación de la vía de hecho, no un enjuiciamiento sobre la validez o invalidez de actos administrativos. Así, si no cupiese la impugnación por el cauce ordinario de actos administrativos en cuya elaboración ha mediado una vía de hecho, este vicio -tan grave que frente al mismo siempre se ha admitido excepcionalmente la tutela interdictal- resultaría beneficiado en comparación con otros vicios menos graves de los actos administrativos. Véase, en esta línea, la sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2001 .»

Continuando con la cita jurisprudencial recogida en las sentencias citadas, el Tribunal Supremo estimó el recurso del Abogado del Estado contra una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y en su sentencia el Alto Tribunal estableció con claridad que, en contra de lo apreciado por la Sala de instancia, no se había producido una via de hecho en la ocupación por la Administración del Estado de un terreno propiedad de la entidad actora:

« (...) es preciso constatar, ante todo, que la propietaria del terreno ocupado -ahora recurrida- ha venido manteniendo una posición esencialmente contradictoria. Si efectivamente creía que la ocupación del terreno se produjo mediante una vía de hecho, habría debido combatirlo en su momento, sin aceptar que cupiera determinar ningún justiprecio: cuando hay una vía de hecho, todo lo actuado en el procedimiento expropiatorio es inválido y, por consiguiente, no puede acordarse justiprecio alguno. Así, como muy tarde en el momento en que se aprobó el acuerdo del Jurado, la propietaria y ahora recurrida habría debido impugnarlo; pero no -como hizo- por considerar que la tasación estaba incorrectamente calculada, sino por entender que todo lo actuado era nulo. Al no haberlo hecho así, admitió la validez del procedimiento expropiatorio, por lo que no podía luego, mediante una solicitud de indemnización presentada al margen de aquél, sostener que hubo una vía de hecho. Esto es venir contra sus propios actos. Así lo demuestra de manera palmaria, por lo demás, que en el escrito de oposición recuerda la recurrida que la sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2009 acogió sustancialmente sus pretensiones en materia de justiprecio.

Es conveniente disipar cualquier equívoco a este respecto. Cuando se produce una vía de hecho, la Administración tiene el deber de restituir el bien expropiado e indemnizar los daños ocasionados por la ilegal ocupación del mismo. Sólo si la restitución es imposible, cabe una reparación mediante su equivalente dinerario. A veces, por razones de economía procesal, esta reparación sustitutiva se hace coincidir con la cuantía del justiprecio que se hubiera fijado en el procedimiento expropiatorio declarado nulo, incrementado en un 25%. Pero repárese bien: eso no es un justiprecio, sino una indemnización.

De todo ello se desprende que, si -tal como ocurre en el presente caso- ha habido un auténtico justiprecio admitido por todas las partes, no quepa además considerar que ha habido una vía de hecho merecedora de indemnización. Al no haberlo entendido así, la sentencia impugnada ha vulnerado los preceptos invocados por el recurrente, por lo que el único motivo de este recurso de casación debe ser estimado.»

CUARTO-. La aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta al supuesto litigioso ha de conllevar la desestimación del recurso. Del examen del expediente administrativo resulta que la Administración llevó a cabo el trámite de información pública, publicándose en el BOE. En dicho trámite no se limitó la posibilidad de actuación de los afectados a la solicitud de rectificación de errores sino que se abrió el plazo para que los titulares de los bienes y derechos afectados por la ejecución de las obras y los interesados pudieran formular alegaciones por escrito, al amparo de lo establecido en los arts 18 y 19 LEF , y en consecuencia, oponerse a la declaración sobre la necesidad de la ocupación.

Así resulta del expediente administrativo donde obran tanto el acuerdo de la Dirección General de Ferrocarriles como su publicación en el BOE.

Resulta en consecuencia que el hoy actor tuvo la oportunidad de acudir a los cauces de impugnación ordinarios, y no lo hizo. No consta en el expediente remitido por la Administración, y aceptado por las partes, si tuvo o no lugar la aceptación de mutuo acuerdo de los justiprecios. Es de hacer notar que la demanda no contiene reclamación alguna relacionada con el impago o el retraso en el pago del justiprecio, o la existencia previa o coetánea de litigios relacionados con una u otra circunstancia.

Como igualmente ha recordado esta Sala en las citadas sentencias no es sino hasta que se tiene conocimiento de una doctrina jurisprudencial dictada en años anteriores que quienes habían consentido las actuaciones realizadas en el procedimiento expropiatorio acuden a esta vía alegando que se ha producido una nulidad de pleno derecho porque las resoluciones administrativas habrían sido constitutivas de una actuación material de vía de hecho.

Resulta en consecuencia de cuanto se ha razonado que, habiéndose consentido las actuaciones realizadas en el procedimiento expropiatorio, la acción ejercitada es inadecuada, debiendo desestimarse la pretensión principal y las relativas a las consecuencias de la pretendida nulidad, concretamente la solicitud de indemnización.

QUINTO-. Procede condenar al recurrente al pago de las costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional ; siendo de aplicación la redacción posterior a la reforma de la ley jurisdiccional en materia de costas procesales, pues se publicó en el BOE de 11 de octubre de 2011, señalando su disposición final que entraría en vigor a los veinte días de dicha publicación, y este recurso se interpuso el día el 26 de enero de 2012.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR y DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Moises contra la Resolución dictada por silencio administrativo del Ministerio de Fomento, descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos. Con condena al pago de las costas a la parte actora.

Notifiquese a las partes esta sentencia, dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 248 pfo. 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

ASIpor esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.