Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000397/2020
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:04833/2020
Demandante:PLATAFORMA KHETANE DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO GITANO DEL ESTADO ESPAÑOL
Procurador:SRA. DE LA PEÑA GUTIERREZ
Demandado:MINISTERIO DE DERECHOS SOCIALES Y AGENDA 2030
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ
Madrid, a veintiuno de febrero de dos mil veintidós.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 397/2020que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora de los Tribunales Sra. De la Peña Gutierrezen nombre y representación de PLATAFORMA KHETANE DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO GITANO DEL ESTADO ESPAÑOLcontra la Resolución dictada por la Secretaría de Estado de Derechos Sociales de 11 de febrero de 2020 en materia de reintegro de subvención, siendo demandada la Administración del Estado representada y defendida por el Abogado del Estado, en materia de reintegro total de subvención con una cuantía de 8.363,11 euros. Ha sido Ponente la Magistrado Dª MERCEDES PEDRAZ CALVO.
Antecedentes
PRIMERO-.Po r la representación procesal indicada se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución más de referencia ante esta Sala de lo contencioso-administrativo.
Por Decreto del Letrado de la Administración de Justicia se acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO-.Se dio traslado para formalizar demanda, y tras sucesivos incidentes relacionados con la documentación obrante en el expediente, la actora formalizó su demanda mediante escrito de 8 de octubre de 2020 en el cual, tras exponer los fundamentos de hecho y de derecho que consideró de aplicación finalizó suplicando se dicte sentencia decretando la nulidad de la resolución impugnada y dejando sin efecto la obligación de reintegro parcial de la subvención concedida.
TERCERO-.Po r medio de escrito el Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y solicitar la desestimación del recurso, dejando expuestos los fundamentos de hecho y de derecho que justifican tal conclusión.
CUARTO-. La Sala dictó auto, acordando recibir a prueba el recurso, practicándose la documental, a instancias de la parte actora, con el resultado obrante en autos.
QUINTO-.La Sala dictó providencia de señalamiento para votación y fallo el dia 16 de febrero de 2022, en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO-.Es objeto del presente recurso de contencioso-administrativo la Resolución dictada por la Secretaría de Estado de Derechos Sociales el día 11 de febrero de 2020 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por PLATAFORMA KHETANE DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO GITANO DEL ESTADO ESPAÑOL contra la resolución dictada por dicho órgano administrativo el día 10 de diciembre de 2019 que resuelve declarar el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención percibida por la entidad hoy actora.
En concreto, se declara el incumplimiento parcial en la obligación de justificación de la aplicación de la subvención y se establece la obligación de proceder al reintegro de 8.363,11 euros de los cuales 832,49 corresponden a los intereses de demora.
SEGUNDO-.Son antecedentes relevantes para la resolución del recurso los siguientes:
-. Por resolución del día 22 de febrero de 2017 de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad se concede a la ahora actora una subvención por importe de 40.000 euros, para la realización de programas de interés general al amparo de la resolución de 18 de mayo de 2016 de la referida Secretaría de Estado.
-. El día 2 de septiembre de 2019 se comunica a la actora que, según lo establecido en el art. 16 del Real Decreto 536/2013 por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del IRPF en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, daban inicio las actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la subvención concedida, señalando un plazo de 20 días para la presentación.
-. Presentada la documentación y revisada, se comprueba que hay un saldo indebidamente justificado, iniciándose el procedimiento de reintegro.
TERCERO-.Lo s motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue: comienza recordando los tres conceptos que se encuentran en la base de la decisión de reintegro parcial.
Se trata de la no aceptación por la Administración de los excesos en los costes salariales relativos a uno de los trabajadores de la asociación, por rebasarse los límites establecidos en la normativa reguladora de la subvención. En segundo lugar, por considerar incorrecta la imputación del gasto relativo a una plantilla web efectuada fuera del territorio del Estado español. Y por último, la incorrecta justificación de la aportación de los adeudos bancarios originales referentes a las cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores vinculados a los programas subvencionados correspondientes a los meses de marzo, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 2017.
La parte comienza reconociendo el primer punto, el exceso relativo a un trabajador, aportando las razones o la justificación del por qué se produjo dicho exceso.
Tampoco rebate el segundo punto, el relativo al gasto por el pago de una plantilla web contratada a una empresa con sede fuera de España, aportando igualmente una justificación de lo que califica como un error.
Su recurso se centra en el último extremo, considerando que en primer lugar se debe a un cambio de sede, y el extravío de documentos ligado a la misma. Considera que ha acreditado los extremos debatidos mediante certificados aportados posteriormente y alega que en este caso la propia entidad bancaria ha expedido certificados al respecto de los adeudos debatidos.
Considera infringido el principio de proporcionalidad.
El Abogado del Estado por su parte recuerda la doctrina de esta Sala y Sección en la materia, al igual que la del Tribunal Supremo en materia de reintegro de subvenciones.
Las obligaciones asumidas por el beneficiario de una subvención pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma y en el plazo determinados en la misma.
Por otra parte, la adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de los beneficiarios se debe realizar atendiendo al manual de instrucciones de justificación, conforme se recogía en el artículo 18 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, y ha sido expresamente aceptado por la entidad recurrente a través de la firma del Convenio-Programa suscrito el 23 de septiembre de 2015. El manual de instrucciones de justificación se incorpora a las bases de la convocatoria y su valor vinculante ya ha sido declarado en diversas sentencias de esta Sala de la Audiencia Nacional.
Sostiene que no se ha infringido el principio de proporcionalidad,
CUARTO-.Al estar ante una actividad administrativa de fomento, debemos hacer las siguientes puntualizaciones:
1ª Por la actividad administrativa de fomento, el Estado atiende, de manera directa a inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado que, como ocurre en el presente caso, pueden ser de contenido económico. En el caso que nos ocupa, el recurrente, por el hecho de haber recibido de la Administración una subvención, quedó sometido al cumplimiento de inexcusables obligaciones.
2ª Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de esta potestad, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona beneficiada: de ahí que ésta última quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento; y ello porque el incumplimiento, sólo produce «beneficio» al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.
3.ª La actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto beneficiado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil recurrente, quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que aceptó las condiciones impuestas por la Administración, lo que quedó plenamente acreditado, tal como resulta del expediente administrativo.
Estamos por tanto en presencia de una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tienen inexcusables obligaciones, descartando la hipótesis del incumplimiento de una obligación modal.
La actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la Resolución administrativa. Es relevante que los gastos que con fondos públicos haya de realizarse, se efectúen dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión, así como en las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.
Es con este punto de partida que deben analizarse las alegaciones formuladas por la parte actora.
QUINTO-.La normativa de aplicación al caso y relevante a los efectos de las alegaciones formuladas por la recurrente, es la siguiente:
-. Artículo 30 de la ley General de Subvenciones : Justificación de las subvenciones públicas.
'1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.'
-. Artículo 37 de la ley General de Subvenciones : Causas de reintegro.
'1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:
c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.'
-. Artículo 18 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio , por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.
'2. Con carácter general, la justificación adoptará la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto en los términos previstos en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones.
....
4.5 Se aportarán facturas o recibos originales para justificar los gastos efectuados en las actividades desarrolladas para el cumplimiento del programa subvencionado. Dichos documentos deberán cumplir los requisitos establecidos en el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación.
El manual de instrucciones de justificación contendrá las excepciones o especificaciones concretas sobre cualquier otra documentación que se estime adecuada en orden a la mayor racionalización de la justificación del gasto.'.
-. Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
'Artículo 73. Validación y estampillado de justificantes de gasto.
1. Los gastos se justificarán con facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en original o fotocopia compulsada, cuando en este último supuesto así se haya establecido en las bases reguladoras.
2. En caso de que las bases reguladoras así lo establezcan, los justificantes originales presentados se marcarán con una estampilla, indicando en la misma la subvención para cuya justificación han sido presentados y si el importe del justificante se imputa total o parcialmente a la subvención.
En este último caso se indicará además la cuantía exacta que resulte afectada por la subvención.'
SEXTO-.El artículo 30 de la Ley General de Subvenciones, tanto en su apartado primero como en el tercero, matiza que será el Reglamento, que desarrollará la Ley, el que establecerá los términos en relación con la validez de los documentos justificativos de los gastos imputados a una subvención.
El artículo 73 del RD 887/2006, de 21 de julio, establece que los costes imputados a la subvención se justificarán con la documentación original o con fotocopias compulsada cuando se haya establecido en las bases reguladoras; por su parte, el Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, no contempla la posibilidad de justificar los costes imputados a la subvención mediante copias de los documentos originales.
El artículo 81 del RD 887/2006, de 21 de julio por el que se aprueba el Reglamento de la Ley dispone que: ' Podrán utilizarse medios electrónicos, informáticos y telemáticos, en los procedimientos de justificación de las subvenciones siempre que en las bases se haya establecido su admisibilidad'.
La Administración ha explicado detalladamente cuales son las obligaciones impuestas e incumplidas, no habiéndose efectuado alegaciones, ni desde luego, practicado prueba en contrario al respecto.
Como en su momento recordó la Administración, el control que lleva a cabo de las subvenciones litigiosas se basa en la revisión de la documentación tal y como ha quedado fijada en la normativa de aplicación.
Esta Sala ha dictado varias sentencias sobre la cuestión nuclear en este litigio, que es la de cómo debe realizarse la justificación del empleo de los fondos entregados por la Administración, entre las más recientes las de 29 de junio de 2020 y 23 de abril de 2021.
En estas sentencias, tras recordar que, como es ahora el caso, la Asociación recurrente participó en la convocatoria y aceptó la subvención, aceptando las bases y condiciones de la misma, así como las cláusulas del Convenio suscrito, entre ellas la de justificación de los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida, de conformidad con el manual de instrucciones elaborado, a tal efecto, por la Administración, y la normativa de aplicación, la Sala concluye que :
'(....) Es un hecho acreditado y no discutido que la recurrente no aportó, dentro del plazo de justificación, los documentos de adeudo bancario originales, ni se sellaron los presentados posteriormente con la expresa imputación a la subvención concedida, alegando la imposibilidad de aportar los originales por motivos que a ella no le eran imputables y sin justificar la omisión del sellado de los documentos.
Tal como dijo la Sala (Sección 4ª -rec. nº 616/2014-) en sentencia de 9 de marzo de 2016 , en supuesto prácticamente idéntico al que nos ocupa, no se trata de que los medios electrónicos, informáticos o telemáticos, o en este caso los duplicados, no puedan aplicarse en materia de subvenciones, sino de determinar si la documentación presentada se ajusta o no a las condiciones establecidas para la concesión de la subvención.
La Resolución de 14 de abril de 2014, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se convocan subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en su disposición décima establece que, 'de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Real Decreto de bases, las entidades podrán optar, a su elección, por realizar la justificación a través de la cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, regulada en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, o bien a través de la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor, regulada en el artículo 74 del mismo texto legal . El plazo de presentación de la justificación es el 29 de febrero de 2016, si es por la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, y el 31 de marzo de 2016, si la opción se ejercitara por la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor.'
En el Manual de Instrucciones de Justificación, los apartados 4.1.1 y 4.2.2.1 concretan que, en los casos de presentación por vía telemática de los modelos justificativos del ingreso de las retenciones a cuenta del IRPF, los documentos deberán ir acompañados de sus respectivos ingresos bancarios originales. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11 ) y tiene valor vinculante ( SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002 ; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005 ; de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12 ).
La recurrente no presentó los adeudos bancarios originales sino unos duplicados, que no daban cumplimiento a lo exigido por el régimen jurídico transcrito, no siendo adecuada tal documentación a los efectos de justificar los gastos.'.
Queda por tanto establecida, en este caso, la obligación de aportar la beneficiaria de la subvención, los documentos ' originales' obligación incumplida, incumplimiento que determina la desestimación de este motivo de recurso.
SÉPTIMO-.En cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, esta Sala ha resuelto en anteriores sentencias, con base en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el ámbito propio de la aplicación del principio de proporcionalidad es el de aquellos supuestos en que se debate el grado de cumplimiento del objetivo de la subvención, a lo que se refiere el art. 37.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Esta aplicación del principio, que pondera o fija criterios de proporcionalidad en la cantidad a reintegrar, tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, pero no tiene razón de ser cuando se trata de gastos. Cuando es sólo la comprobación de la acreditación de los gastos, y no su aplicación a los objetivos o fines donde se puede valorar si hubo incumplimiento total o parcial, la demandada proporcionalidad deja de tener relevancia.
Por las razones expuestas, debe rechazarse el recurso y confirmarse la resolución impugnada, así como aquella de la que trae origen.
OCTAVO-. Las costas deberán imponerse a la parte actora que ha visto íntegramente desestimado su recuro, con arreglo a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 2.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.
Fallo
Que debemos DESESTIMAR como DESESTIMAMOSel recurso de contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de PLATAFORMA KHETANE DEL MOVIMIENTO ASOCIATIVO GITANO DEL ESTADO ESPAÑOLcontra la Resolución dictada por la Secretaría de Estado de Derechos Sociales de 11 de febrero de 2020 descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos por ser conforme a derecho. Con condena a la parte actora al pago de las costas, con la limitación establecida en el fundamento jurídico octavo.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
