Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 41/2019 de 04 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000041/2019

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00167/2019

Apelante:UTE AMPLIACIÓN COMPLEJO ATOCHA FASE I

ProcuradorD. IÑIGO MUÑOZ DURÁN

Apelado:ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS, ADIF-AV

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

SENTENCIA EN APELACION

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Madrid, a cuatro de noviembre de dos mil diecinueve.

Vistoslos autos del recurso de apelación 41/2019que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador de los Tribunales D. Iñigo Muñoz Durán, en nombre y representación deUTE Ampliación Complejo Atocha Fase I, contra sentencia dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 10 en el procedimiento ordinario 47/2017, el día 16 de enero de 2019.

Ha sido parte recurrida, oponiéndose al recurso, la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, ADIF-AV, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 10 ha conocido del recurso instado por el referido recurrente, contra la Resolución de fecha 27 de julio de 2017 de ADIF-AV. La resolución impugnada acuerda ' declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho previsto en el artículo 217 de la LGT , para la anulación de las liquidaciones tributarias indicadas en el encabezamiento de esta resolución, por el concepto de Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras, sin entrar a conocer sobre el fondo del asunto, por no basarse en ninguna de las causas de nulidad del apartado 1 de dicho artículo y carecer manifiestamente de fundamento, según dispone el apartado 3 del mismo'.

En fecha 16 de enero de 2019, el citado Juzgado dicta sentencia desestimatoria del recurso con imposición de costas a la parte recurrente.

SEGUNDO.-La parte actora en la instancia, ha interpuso recurso de apelación contra dicha Sentencia, instando la estimación del mismo y que se estime el recurso contencioso administrativo interpuesto, en los términos solicitados en la demanda. La parte demandada en la instancia se ha opuesto al referido recurso.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, ante la que se han personado las partes, se señaló mediante providencia el día 30 de octubre de 2019 para deliberación, votación y fallo del presente recurso de apelación.

En la tramitación de la apelación se han seguido los trámites establecidos en la Ley.

Ha sido Magistrado ponente D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia impugnada señala, entre otros extremos:

"-La UTE AMPLIACIÓN COMPLEJO ATOCHA FASE I resultó adjudicataria de los contratos de obras de obras 'PROYECTO DE OBRAS COMPLEMENTARIAS DE CONSTRUCCIÓN DE AMPLIACIÓN DEL COMPLEJO ATOCHA FASE I y PROYECTO DE OBRAS COMPLEMENTARIAS Nº 2 DE CONSTRUCCIÓN DE AMPLIACIÓN DEL COMPLEJO ATOCHA FASE l' y 'EJECUCIÓN DE LAS OBRAS DEL PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN DE AMPLIACIÓN DEL COMPLEJO ATOCHA FASE I', suscribiéndose los correspondientes contratos en fecha 9/06/2009 y 14/01/2011.

-En el curso de la de la ejecución de las obras y en ambos contratos se emitieron un total de 29 Certificaciones de obra, números de 1 a 29, y 11 Certificaciones de obra, números 1 a 11, con sus correspondientes liquidaciones en concepto de Tasa por Dirección e Inspección de las obras, cuyo importe total ascendió a 6.267.780,17 euros.

-Las liquidaciones fueron notificadas a la contratista a lo largo de los años 2009 a 2012, quien no las impugnó e hizo frente a sus importes.

-El día 14/06/2016 la contratista presenta en ADIF una solicitud de inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho contra dichas liquidaciones.

-El día 27/07/2017 ADIF acuerda inadmitir a trámite la solicitud por no basarse en ninguna de las causas de nulidad del apartado 1 de dicho artículo y carecer manifiestamente de fundamento".

Una vez recogidos dichos antecedentes fácticos, se concluye:

"El primer motivo en que la actora funda su solicitud es el de la letra b) del precepto invocado, pues considera que no es de aplicación la tasa regulada en el Decreto 137/1960 a las tareas de dirección e inspección de obras contratadas por ADIF Alta Velocidad, al no tratarse de un organismo autónomo o empresa nacional de los referidos en dicha norma, puesto que no puede considerarse parte del Ministerio de Obras Públicas, hoy Fomento, ni dependencia local del mismo. Por ello a su juicio los órganos de ADIF Alta Velocidad carecen claramente de competencia para firmar las resoluciones por las que se practican las liquidaciones de la Tasa objeto de impugnación (...)

Por lo tanto el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, ADIF Alta Velocidad, pertenece al Sector Público Estatal, al que se vincula a través del Ministerio de Fomento, y es una de las Entidades estatales autónomas a que se refiere el artículo segundo del Decreto de 1960 y como quiera que, tal y como se explica en la resolución impugnada, el Decreto 137/1960 señala que 'La gestión directa y efectiva de la tasa se efectuará por las dependencias locales del Ministerio de Obras Públicas a cuyo cargo esté la ejecución de las obras', añadiendo en su artículo octavo que 'Las liquidaciones se practicarán por las mencionadas dependencias locales al tiempo de expedir las certificaciones a que se refiere el artículo cuarto de este Decreto...' y en el artículo noveno se dispone que 'La tasa se recaudará mediante ingreso mediato o inmediato en el Tesoro, en la forma que regule el Ministerio de Hacienda', debemos concluir que, en modo alguno, se puede hablar de que exista una manifiesta y evidente falta de competencia de ADIF para gestionar la liquidación y abono de la tasa, antes al contrario su actuación resulta ajustada a la normativa expuesta. No se le puede imputar al Administrador por lo tanto que perciba con la tasa un recurso no permitido en la ley, puesto que se ingresa en el Tesoro Público y sólo participa en su recaudación practicando la liquidación. En todo caso nos hallaríamos ante una posible causa de anulación del acto administrativo, que debería haberse instrumentado a través de los mecanismos de impugnación y dentro de los plazos establecidos a tales efectos en la normativa aplicable.

El segundo motivo de nulidad alegado por la demandante consiste en que, a su juicio, las liquidaciones se han dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, circunstancia prevista en la letra e) del artículo 217.1 de la Ley General Tributaria.

El Decreto 137/1960, dedica al procedimiento de exacción de la tasa el artículo noveno donde establece:' La tasa se recaudará mediante ingreso mediato o inmediato en el Tesoro, en la forma que regule el Ministerio de Hacienda'; el cuarto, donde regula las bases y tipos de gravamen que la base de la tasa es el importe líquido de las obras ejecutadas, incluidas las adquisiciones y suministros previstos en los proyectos, según las certificaciones expedidas por el Servicio, a la que se aplica un tipo de gravamen que varía según la forma de adjudicación; el séptimo que es del siguiente tenor:' La gestión directa y efectiva de la tasa se efectuará por las dependencias locales del Ministerio de Obras Públicas a cuyo cargo esté la ejecución de las obras' y, finalmente, el octavo donde leemos:' Las liquidaciones se practicarán por las mencionadas dependencias locales al tiempo de expedir las certificaciones a que se refiere el artículo cuarto de este Decreto...'. ADIF recoge en sus liquidaciones que deben abonarse mediante ingreso en la cuenta restringida del Tesoro Público, Tasas y exacciones parafiscales, por lo que los importes son ingresados directamente en el Tesoro, al que pertenecen, sin que ADIF tenga ningún poder de disposición sobre ellos y sin que formen parte de su presupuesto, siendo esta la razón de que no se consignen en él y sí en los Presupuestos Generales del Estado.

No se desprende de las alegaciones del recurrente vulneración alguna de procedimiento que pudiera incardinarse en el motivo de nulidad de la letra e) del precepto invocado y todas las alegaciones de la recurrente sobre la presunta vulneración del principio de equivalencia, del requisito de existencia de una memoria económico-financiera y del límite previsto en el artículo 19.2 de la Ley de Tasas y Precios Públicos se refieren en realidad a la justificación de la existencia de la tasa y no al procedimiento para su exacción que es lo único que ha hecho ADIF en las resoluciones impugnadas, por lo que el recurso no puede prosperar tampoco por este motivo".

SEGUNDO.-Hemos resuelto ya varios recursos de apelación -como inmediatamente reflejaremos-, interpuestos con motivo de las sentencias dictadas por diversos Juzgados Centrales, ante distintas reclamaciones de diversos contratistas, instando la revisión de oficio y declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones giradas por ADIF y abonadas en su momento, en concepto de Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras. En todos los supuestos, la parte realizó el abono de las liquidaciones correspondientes, sin haber impugnado la misma por el procedimiento previsto al efecto. Una vez abonadas las liquidaciones y siendo ésta firmes, tras el transcurso de un periodo de tiempo más o menos extenso, se insta la nulidad que nos ocupa. En todos los supuestos el ADIF ha dictado resoluciones inadmitiendo a trámite la solicitud.

Esta Sala ha tenido ocasión de examinar el supuesto que nos ocupa, en el recurso de apelación 51/2018, dictándose sentencia que confirma la resolución de ADIF, como referiremos posteriormente. También se ha examinado el mismo supuesto que ahora nos ocupa en las apelaciones 84/2018, resuelta mediante sentencia de 16 de mayo de 2019; apelación 20/2019, resuelta mediante sentencia de 24 de mayo de 2019, desestimando el recurso y confirmando la actuación administrativa; la apelación 5/2019, resuelta mediante sentencia de 19 de junio de 2019, también desestimando el recurso y confirmando la actuación administrativa; y la apelación 24/2019, resuelta mediante sentencia de 11 de octubre de 2019. En definitiva, son varios Juzgados Centrales los que confirman la inadmisión a trámite de solicitudes similares a la actual y varias sentencias de esta Sala las que confirman las dictadas por los Juzgados, de las que hemos citado sólo las tres más recientes.

Pues bien, la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos tributarios se recoge en el artículo 217 LGT:

"1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:

a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Que tengan un contenido imposible.

d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. El procedimiento para declarar la nulidad a que se refiere este artículo podrá iniciarse:

a) Por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico.

b) A instancia del interesado.

3. Se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, cuando el acto no sea firme en vía administrativa o la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del apartado 1 de este artículo o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales".

TERCERO.-En el caso examinado por la sentencia objeto de recurso, la parte efectúa reclamación respecto de liquidaciones que derivan de certificaciones emitidas durante la ejecución del contrato de obras 'Ejecución de las Obras del Proyecto de Construcción de Ampliación del Complejo Atocha Fase I', que ascendieron a 29 certificaciones; así como las certificaciones emitidas durante la ejecución del Modificado de dicho contrato, que ascendieron a 11 certificaciones. El importe total supuso la cifra de 6.267.780,17 euros.

Contra las citadas liquidaciones, la parte actora presenta en junio de 2016 escrito solicitando el inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho. ADIF inadmite las citadas reclamaciones mediante la resolución de 27 de julio de 2017, inadmitiendo a trámite las mismas.

Partimos del dato no controvertido de que las liquidaciones objeto de impugnación (todas ellas), han seguido el procedimiento previsto al efecto, se notificaron al obligado tributario, se le indicó la posibilidad de recurrirlas en su momento y, lejos de hacerlo, las paga sin oponer impedimento alguno. Solo transcurrido un tiempo (varios años), se plantean los motivos de nulidad que sustentan la solicitud formulada.

Se alegaba la concurrencia de los apartados b) y e) trascritos anteriormente. El acto administrativo inadmite a trámite la solicitud al entender que las liquidaciones objeto de examen, ya abonadas años atrás sin discrepancia alguna, no son actos en los que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, ni existe o se patentiza falta de competencia de ADIF para el dictado de las liquidaciones.

Ya ha señalado esta Sala (Apelación 51/18 y las demás que hemos citado):

"que la falta de competencia de ADIF 'no es una cuestión que de forma patente, clara o evidente pueda determinarse. Así lo acredita el hecho de la propia argumentación que se despliega en el acto impugnado y en la contestación a la demanda, lo que pugna con la previsión de artículo 217 citado, pues las liquidaciones no han sido dictadas por órgano 'manifiestamente' incompetente. Es más, puede deducirse precisamente lo contrario, conforme estamos señalando'. La incompetencia ha de ser material o territorial y, en todo caso, manifiesta sin que sea necesario un prolijo esfuerzo dialéctico (como en este caso) la comprobación de dicha incompetencia. De hecho, son múltiples los recursos vistos por esta Sala sobre liquidaciones de ADIF, tras la impugnación en vía económico administrativa.

Afirma la resolución impugnada y esta Sala suscribe, 'a lo sumo, estamos ante una discrepancia jurídica y no ante una falta de competencia 'manifiesta, esto es, que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido', que no requiera esfuerzo interpretativo o argumental para ser detectada. Así pues, la pretendida falta de competencia de ADIF o ADIF-Alta Velocidad de ninguna manera podría calificarse como manifiesta en el sentido establecido por el Alto Tribunal, lo que de nuevo lleva a dictaminar que la recurrente trata de calificar como causa de nulidad de pleno derecho lo que a lo sumo sería una discrepancia jurídica'.

Desde luego la referida Tasa, contemplada en el artículo 4.b) del Decreto 137/1960, ha sido confirmada por la Ley 25/1988, de 13 de julio, de prestaciones patrimoniales de carácter público. Por ello nos encontramos ante una Tasa prevista por norma de rango legal, liquidada por quien tiene legalmente la competencia para aprobar el proyecto del que deriva la misma, firme al no haber sido recurrida y pagada por el sujeto pasivo, sin oponer reparo alguno en su momento.

Tal y como señala la resolución objeto de recurso, 'la tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras corresponde al Estado, que es éste quien la prevé oportunamente en sus Presupuestos Generales y que ADIF, como 'sucesor' de esas dependencias locales, la gestiona, pero no la hace suya. El obligado tributario ingresa directamente la tasa en una cuenta restringida del Tesoro Público.... A mayor abundamiento, doctrina y jurisprudencia conciben el defecto del artículo 217.e) invocado por la recurrente como, citando la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2000, una infracción 'clara, manifiesta y ostensible', es decir, como los casos de ausencia total del trámite o en los que se sigue procedimiento distinto, sin que sea suficiente la mera falta de algún trámite, por importante que sea, lo cual podría llevar, en su caso, a la anulabilidad, pero no a la nulidad de pleno derecho.... el defecto imputable ha de ser claro, rotundo, notorio y diferente de una mera interpretación jurídica y que en su apreciación siempre debe usarse un criterio restrictivo a fin de evitar que cualquier infracción o duda legal pueda ser presentada, e incluso empleada a modo de ardid o truco, como causa de nulidad de pleno derecho'. A juicio de la Sala, poco más cabe añadir.

También afirma la sentencia recurrida, y esta Sala suscribe, que no se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, pues 'se siguió el previsto por la norma, se respetaron todos y cada uno de los trámites, se dio al recurrente la posibilidad de recurrir, aceptó las liquidaciones, las pagó, no planteó ningún recurso ordinario dentro de plazo, por lo que como muy bien indica la Administración, no se puede vestir una discrepancia jurídica como una nulidad de pleno derecho'".

Por lo demás, reiterando la ya afirmado en nuestras anteriores sentencias ya citadas y remitiéndonos a los términos de la resolución recurrida, concluimos que procede la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia recurrida.

CUARTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1.500 euros, el importe de las costas.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

Desestimarel recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Iñigo Muñoz Durán, en nombre y representación de UTE Ampliación Complejo Atocha Fase I, contra sentencia dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 10 en el procedimiento ordinario 47/2017, la cual confirmamos por ser ajustada a derecho, imponiendo las costas a la parte recurrente, en los términos expuestos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.