Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000425/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02423/2017
Demandante:'ABADA SERVICIOS DESARROLLO, S. A.'
Procurador:D. ANTONIO ORTEU DEL REAL
Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a seis de mayo de dos mil diecinueve.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional [Sección Octava] ha pronunciado la siguiente Sentencia en elrecurso contencioso-administrativo núm. 425/2017,interpuesto por'ABADA SERVICIOS DESARROLLO, S. A.', representada por el Procurador de los TribunalesD. Antonio Orteu del Real, con asistencia letrada, frente a 'Resolución de Procedimiento de Desagregación de Préstamo por Partícipe' [Expediente : TSI-020100-2011-287], dictada con fecha de 23 de agosto de 2016 por el Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información [Mº de Industria, Energía y Turismo]. Habiendo intervenido, como parte demandada, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado. Cuantía: 802.272,24 Euros.
Antecedentes
PRIMERO:In terposición y admisión a trámite del recurso contencioso-administrativo.
Mediante escrito fechado el 13 de enero de 2016, el Procurador de los Tribunales D. Antonio Orteu del Real, actuando en nombre y representación de la mercantil 'ABADA SERVICIOS DESARROLLO, S. A.' [CIF: A-82/766981], interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid recurso contencioso-administrativo respecto de la resolución administrativa reseñada en el encabezamiento de esta sentencia.
El mencionado órgano judicial procedió mediante auto de 02 de marzo de 2017 [P. O. 62/2017] a declararse incompetente para conocer del asunto, por corresponder la competencia a la Sala de igual clase de la Audiencia Nacional, a la que remitió las actuaciones, y ante la cual se personó la entidad recurrente mediante escrito de 16 de marzo siguiente, siendo cuyo recurso jurisdiccional admitido a trámite por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional [Sección Octava] mediante decreto de 04 de mayo de 2017 [P. O. 425/2017].
SEGUNDO:Tr amitación del recurso contencioso-administrativo.
Una vez recibido el expediente administrativo, se dio traslado del mismo a la parte actora para que formalizara lademanda, lo que efectuó mediante escrito de 17 de abril de 2018 en el que, tras la exposición de los hechos y de los correspondientes fundamentos de derecho, vino a solicitar a la Sala que dicte sentencia anulando la resolución administrativa impugnada.
A continuación se dio traslado a la Abogacía del Estado para lacontestacióna la demanda, lo que realizó mediante escrito de 28 de junio de 2018, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso jurisdiccional, con imposición de las costas a la parte recurrente.Â
Mediante diligencia de ordenación de 10 de julio de 2017, se tuvo por personada a la Procuradora de los Tribunales Dª. Macarena Rodriguez Ruiz en nombre y representación de 'TOLEDO SOFT DISTRIBUCINON, S. L.', como codemandada. Posteriormente, mediante escrito de 25 de octubre de 2017, se apartó del procedimiento. Por lo que, mediante providencia de 14 de diciembre de 2017, se le tuvo por apartado.
TERCERO:Recibimiento del proceso a prueba.
Mediante auto de 09 de febrero de 2018 se recibió el proceso aprueba, admitiendo la documental propuesta en la demanda, consistente en el expediente administrativo. Y una vez formalizado por las partes el trámite de conclusiones, mediante diligencia de ordenación de 12 de abril de 2018 se dieron por terminadas las actuaciones procesales.
CUARTO: Terminación del proceso.
Mediante providencia de 02 de noviembre de 2018 se señaló, para que tuviera lugar la votación y fallo del recurso jurisdiccional, el día 05 de diciembre siguiente, fecha en la que por necesidades del servicio se dejó sin efecto, procediéndose nuevamente mediante providencia de 22 de marzo de 2019 a señalar para votación y fallo el día 24 de abril siguiente, fecha en la que tuvo lugar, quedando el recurso jurisdiccional visto para sentencia. Habiendo sido Ponente el Magistrado D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ, quien expresa el parecer de la Sala.
En la tramitación del recurso jurisdiccional se han observado los trámites establecidos en la Ley.
Fundamentos
PRIMERO:Ob jeto del recurso contencioso-administrativo.
1.- Esobjeto de impugnación[ art. 25, Ley 29/1998, de 13 de julio ] la Resolución del procedimiento de desagregación del préstamo por participante tramitado en Expediente núm. TSI-020100-2011-287, y que fue dictada con fecha de 23 de agosto de 2016 por el Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información [Mº de Industria, Energía y Turismo].
2.- Elpréstamohabía sido concedido mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 08 de noviembre de 2011, en base a laconvocatoriade ayudas denominada 'Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información. Año 2011', 'Subprograma:Avanza Competitividad I+D+I' [Orden ITC/362/2011], y para elproyectotitulado 'Motor para el Control de Eventos Adversos en el Sector Sanitario', a laagrupación sin personalidadformada por 'ABADA SERVICIOS DESARROLLO, S. A.', coordinadora del proyecto financiable, y por 'TOLEDO SOFT DISTRIBUCIÓN' (B45345071), 'SISTEMAS DE INFORMACIÓN E INFORMÁTICA S.L.' (B80721400) y 'UNIVERSIDAD DE ALCALA' (Q2818018J).
3.- Elprocedimiento de desagregación del préstamose inició mediante Resolución del Subdirector General de Coordinación y Ejecución de Programas de 30 de mayo de 2016 y, tras las alegaciones de las interesadas, concluyó mediante la indicadaResolución de 23 de agosto de 2016, a través de la cual se acuerda:
-Desagregar por participante lascuotas de préstamo vencidasque fueron giradas a la agrupación a través del coordinador, el reconocimiento de losingresos realizadospor cada participante a través del coordinador, la exigencia de losimportes pendientes, y la anulación parcial del procedimiento recaudatorio respecto al coordinador [Cuota 3, atendida parcialmente].
-Desagregar por participante lascuotas de préstamo vencidasque fueron giradas a la agrupación a través del coordinador, su exigencia a cada participante y la anulación parcial del procedimiento recaudatorio respecto al coordinador [Cuota 4, desatendida totalmente].
-Desagregar por participante elpréstamo vivode la agrupación beneficiaria según los cuadros de amortización correspondientes, entre la entidad coordinadora, aquí demandante, y las entidades 'TOLEDO SOFT DISTRIBUCIÓN 'y 'SISTEMAS DE INFORMACIÓN E INFORMÁTICA S.L.'
SEGUNDO: Planteamiento del recurso contencioso-administrativo.
Con lapretensiónde que se anule la resolución administrativa impugnada, losmotivos de impugnaciónde la indicada resolución administrativa, tal y como se exponen en la demanda, son:
'(...) Por resolución de fecha 8 de Noviembre de 2011 se acuerda conceder a mi mandante 'ABADA SERVICIOS DESARROLLO, S.A.' (en adelante, ABADA) para la ejecución del proyecto titulado 'Motor para el control de eventos adversos en el Sector Sanitario una ayuda por importe de 189.628,23 Euros y un préstamo por importe de 802.272,24 Euros (...) El importe total de la subvención fue pagado íntegramente a ABADA el día 1 de diciembre de 2011 y el préstamo el día 20 de diciembre de 2011 (...) Por resolución de fecha 30 de Mayo de 2016 se dicta resolución acordando el inicio de procedimiento de desagregación del préstamo por participante (...) En fecha 7 de Junio de 2016, ABADA presenta alegaciones oponiéndose a la desagregación 'por cuanto esta posibilidad no se prevé en las bases de la convocatoria y concesión de la ayuda administrativa' (...) Por resolución de fecha 23 de Agosto de 2016 la Administración resuelve desagregar continuar adelante con el procedimiento de desagregación'.
'I. La consagración normativa de laautonomía privadaen nuestro Código Civil se encuentra formulada en el artículo 1.255 Código Civil (...) La fuerza vinculante de los contratos se encuentra sancionada en el artículo 1911 Código Civil (...) Dicho precepto, fundamental en nuestro sistema, atribuye a las obligaciones 'fuerza de ley' en las relaciones entre los contratantes, fundamentando así la eficacia obligacional de la autonomía privada (...) El contrato obliga a las partes a satisfacer las obligaciones asumidas. En caso de incumplimiento del contrato el derecho contempla mecanismos para su corrección o compensación, puesto que el contrato tiene fuerza de ley entre las partes. Es así que las convenciones hechas en los contratos forman para las partes una regla a la que deben someterse como si fuera la ley misma, en aplicación del principio del pacta sunt servanda. El fundamento moral de la fuerza vinculante del contrato es que quien pone su firma en un documento o compromete su palabra, debe hacer honor a la fe empeñada'.
'II. El artículo 1257 CC establece que 'Los contratos sólo producen efectos entre las partes que los otorgan', lo que puesto en relación con el articulado regulador de las obligaciones y contratos resulta queúnicamente está obligado a la devolución de la subvención y el préstamo ABADA, por ser el única contratante y el único que asume la obligación de devolución según la resolución de fecha 8 de Noviembre de 2011.La desagregación que se pretende es profundamente injusta por cuanto algunos de los partícipes han entregado a ABADA las cuotas que les corresponden de devolución y con la desagregación se les obliga a realizar un doble pago: el que la Administración dijo que había que realizar a ABADA como coordinador del proyecto y el que la Administración dice ahora que hay que realizarle a ella. Por tanto, a la luz deltenor literal del contratoque establece quees ABADA el único obligado a la devolución de las cantidades percibidas, es por ello que debe rechazarse la injustificable y arbitraria pretensión administrativa de desagregar la devolución del préstamo y la subvención'.
TERCERO:Op osición al recurso contencioso-administrativo.
La Administración demandada se opone al recurso contencioso-administrativo. Para ello, en lacontestacióna la demanda, parte de los siguienteshechos:
'1.- Mediante Resolución de 8 de noviembre de 2011, dictada por el Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información se acuerda conceder una ayuda de 189.628,23 euros en concepto de subvención y 802.272,24 euros en concepto de préstamo al 'Motor para el Control de Eventos Adversos en el Sector Sanitario (EvA)'. Esta ayuda se concede en el marco de la Resolución de 25 de marzo de 2011 de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (BOE 30 de marzo de 2011), modificada por la Resolución de 13 de Octubre de 2011 (BOE 15 de octubre de 2011), por la que se efectúa la convocatoria 1/2011 para la concesión de ayudas del Plan Avanza2 para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica,
Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011 de aquí en adelante, 'Resolución de apertura de la convocatoria' así como en la Orden ITC/362/2011, de 21 de febrero, modificada por la Orden ITC/2729/2011 de 10 de octubre, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza2, en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011 (BOE 24 de febrero de 2011 y 13 de Octubre de 2011 respectivamente), de aquí en adelante, Orden de bases, y de acuerdo todo ello con lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (B.O.E. 18 de noviembre), y en el Reglamento de la citada Ley, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. En el Anexo II de la Resolución de Concesión referida (documento nº 5 del expediente administrativo) se detalla el presupuesto financiable y la ayuda concedida desglosados en coordinador y participantes. En concreto, aparece como entidad coordinadora la mercantil ABADA SERVICIOS DESARROLLO S.A. y como entidades participantes las mercantiles TOLEDO SOFT DISTRIBUCIÓN y SISTEMAS DE INFORMACIÓN E INFORMÁTICA S.L (SI2) así como la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ (...)'
'2.- El importe total de la subvención fue pagado de manera anticipada al coordinador del proyecto ABADA SERVICIOS DESARROLLO S.A. el 1 de diciembre de 2011, para que éste distribuyera, a los diferentes participantes, el importe que les correspondía de acuerdo con lo establecido en la resolución de concesión. El préstamo a devolver en 7 anualidades, siendo las 2 primeras de carencia y con vencimiento de la primera cuota de amortización el 30 de noviembre de 2014, fue pagado de manera anticipada al coordinador del proyecto ABADA SERVICIOS DESARROLLO S.A. SL el 20 de diciembre de 2011, para que éste distribuyera, a los diferentes participantes, el importe que les correspondía de acuerdo con lo establecido en la resolución de concesión. (...) Posteriormente se constata por el órgano competente que, de acuerdo con el cuadro de amortización del préstamo y una vez consultados los Sistemas de Información Contable del Estado, (1) hay cuotas vencidas que fueron giradas a la agrupación a través del coordinador y no han sido atendidas totalmente y (2) hay cuotas vencidas que fueron giradas a la agrupación a través del coordinador, y no han sido atendidas, ni siquiera en parte. Por este motivo, se acuerda en fecha 30 de mayo de 2016 el inicio de procedimiento de desagregación de préstamo por participante que culmina con la resolución objeto de impugnación en el presente procedimiento'.
Y en losfundamentos jurídicosde la contestación, después de hacer referencia al objeto del recurso jurisdiccional y a las pretensiones de la entidad recurrente, se rechazan, por insostenibles, tales pretensiones, defendiendo la conformidad a Derecho de la resolución de desagregación del préstamo por participante, por las siguientes razones:
'LaResolución de Concesiónde la ayuda que aquí nos ocupa (documento nº5 del expediente administrativo) señala de manera expresa lo siguiente en el apartado segundo del 'Resuelve': 'Responsabilidad de los participantes en proyectos en cooperación.-Cada uno de los participantes de proyectos en cooperación y el coordinador son responsables de los reintegros, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , así como de los incumplimientos y de las infracciones administrativas, en relación con las actividades financiadas que se hubieran comprometido a realizar.' Por su parte, el artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones señala lo siguiente: 'Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta Ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar. Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar. Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado.' En el presente caso, tal y como resulta de la resolución recurrida , las cuatro entidades beneficiarias de la ayuda constituyeron una agrupación de interés económico por lo que nos encontramos en presencia de una entidad de las previstas en el segundo párrafo del artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones (...) Partiendo de los preceptos que acaba de transcribirse resulta que la actuación de la Administración demandada que acordó la desagregación de préstamo por participante resulta perfectamente ajustada a Derecho. En este sentido, resulta ilustrativo (...) la Sentencia de 3 de julio de 2014 , dictada por esta misma Sala y Sección en el recurso 136/2013 en un asunto muy similar al que aquí nos ocupa (...)'
'En el mismo sentido cabe citar la Sentencia de 27 de marzo de 2015 , dictada
por esta misma Sección y Sala en el recurso 296/2013.Por lo demás, debemos señalar que si bien el demandante alude casi de manera exclusiva a la existencia de un contrato que, a su juicio, determina que sea ABADA la única entidad obligada a la devolución de la subvención y el préstamo, lo cierto es que no se aporta el citado contrato y el mismo tampoco figura en el expediente administrativo, por lo que no cabe admitir esta alegación. En cualquier caso y para evidenciar lo insostenible de la fundamentación de la demanda debemos reproducir lo señalo en la Resolución recurrida en dónde se indicó que 'las relaciones mercantiles y los acuerdos adoptados entre coordinador y participante no pueden ser contrarios a la Administración. Siendo éstos de carácter privado, deberán resolverse entre sus miembros, no eximiéndoles de sus responsabilidades frente a la Administración.' Esto es, las consecuencias jurídicas del acuerdo adoptado se aplicarán únicamente a las relaciones ad intra entre las dos entidades participantes pero no son oponibles frente a la Administración, máxime cuando resultan incompatibles con las previsiones de la Ley General de Subvenciones y la Resolución de Concesión de la ayuda'.
CUARTO:So bre los motivos de la demanda rectora del recurso jurisdiccional.
Como queda dicho, la Administración procedió alinicio del procedimiento de desagregacióndel préstamo por participante, tras constatar la existencia de cuotas vencidas que habían sido giradas a la Agrupación beneficiaria a través de la coordinadora, aquí demandante, y que no habían sido atendidas, en todo o en parte.
En el trámite de alegacionessubsiguiente, la entidad coordinadora se opuso, en efecto, a la desagregación, por considerar que la misma no se encontraba prevista en la convocatoria. Alegaciones que la Administración rechazó al resolver el procedimiento, señalando al respecto:
'Que el procedimiento de desagregación no esté expresamente en las bases de la convocatoria y concesión de ayuda administrativa, no exime de las obligaciones que los beneficiarios tienen frente a la Administración. Las relaciones mercantiles y los acuerdos adoptados entre coordinador y participante no pueden ser contrarios a la Administración, siendo éstos de carácter privado, deberán resolverse entre sus miembros, no eximiéndoles de sus responsabilidades frente a la Administración'
Envía contencioso-administrativa, la entidad coordinadora propugna la anulación de la resolución administrativa impugnada, haciendo valer los principios rectores de la contratación reconocidos en el Código Civil [autonomía privada, fuerza vinculante de los contratos, relatividad del contrato], para poner de manifiesto, en definitiva, que únicamente se encuentra obligada a devolver lo percibido en concepto de subvención y de préstamo la entidad coordinadora, por ser la única contratante.
Sin embargo, que en la disposición trigésima de la Orden ITC/362/2011, de 21 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza2, se disponía que:
'1. El incumplimiento de los requisitos establecidos en la presente orden y demás normas aplicables, así como de las condiciones que, en su caso, se hayan establecido en la correspondiente resolución de concesión, dará lugar, previo el oportuno procedimiento de reintegro, a la obligación de devolver las ayudas percibidas y los intereses de demora correspondientes, conforme a lo dispuesto en el título II, capítulo I de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones'.
Y en la propia resolución de concesión de las ayudas de que se trata, se establecía la responsabilidad, tanto del coordinador como de los participantes en los proyectos de cooperación, en los reintegros, incumplimientos e infracciones administrativas, de acuerdo con lo establecido en el art. 40.2 de la Ley de Subvenciones , en el que precisamente se establece la responsabilidad solidaria de los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el art. 11.3 de la misma Ley , como es el caso de la agrupación de interés económico a la que se concedieron las ayudas de que se trata.
Por lo que la Administración, al proceder a la desagregación del préstamo por participante, en los términos señalados en la resolución impugnada, no ha hecho más que acomodarse en lo establecidos en las bases de la convocatoria y en las normas de Derecho necesario a que las mismas estaban sujetas, quedando por ello desprovista de fundamento la pretensión de la demanda. Pues al respecto, es preciso recordar que, al aceptar la ayuda (subvención y préstamo), las entidades participantes quedaron obligadas al cumplimiento de las condiciones establecidas en las normas de convocatoria, en la Ley 38/2003, en su Reglamento de desarrollo y en las condiciones particulares de la propia resolución de concesión. Y así lo tiene dicho esta Sala y Sección en sentencia de 23 de noviembre de 2018 [P. O. 470/2017 ], conforme a la cual:
'En estas circunstancias la Sala llega a la conclusión de que la desagregación del préstamo objeto de subvención y la subsiguiente reclamación a los partícipes no supone otra cosa que cumplir la obligación del compromiso asumido por todos los participantes cuando suscribieron el convenio para el desarrollo del proyecto objeto de subvención y préstamo'.
QUINTO:Resolución del recurso jurisdiccional. Costas procesales e indicación de recursos frente a la sentencia.
1.- Lo expuesto conduce a ladesestimación del recurso jurisdiccionaly a la confirmación de la resolución administrativa objeto del mismo [ art. 70.1 de la Ley Jurisdiccional ].
2.- Con imposición, a la parte demandante, de lascostas procesalescausadas en esta instancia [ art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional ].
3.- La presente sentencia es susceptible derecurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación. En el escrito de preparación deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justificando el interés casacional objetivo que presenta [ art. 86.1, en relación con el art. 88, de la Ley Jurisdiccional , modificados por la disposición final 3.1 de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio , en vigor desde el 22 de julio de 2016].
Vistoslos preceptos legales citados y demás normas de general y pertinente aplicación.
Fallo
PRIMERO.- Desestimamoselrecurso contencioso-administrativointerpuesto por la representación procesal de'ABADA SERVICIOS DESARROLLO, S. A.'frente a la 'Resolución de Procedimiento de Desagregación de Préstamo por Partícipe' [Expediente : TSI-020100-2011-287], dictada con fecha de 23 de agosto de 2016 por el Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información. Y, en consecuencia, confirmamos dicha resolución administrativa, por encontrarse ajustada a Derecho.
SEGUNDO.-Con imposición, a la parte demandante, de lascostas procesalescausadas en esta instancia.
TERCERO.-Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación de que contra la mismapuede prepararse recurso de casación ante esta Sección, medianteescritoen el que habrá de acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley Jurisdiccional [redacciónexLey Orgánica 7/2015, de 21 de julio], justificando elinterés casacional objetivoque el recurso preparado presenta. Habiendo de realizarse la presentación de dicho escrito en elplazo de 30 días,a contar desde el siguiente al de su notificación, y para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
