Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 44/2013 de 06 de Febrero de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000044 /2013

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00346/2013

Demandante:D. Porfirio

Procurador:Dª. MARÍA ÁNGELES ALMANSA SANZ

Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a seis de febrero de dos mil quince.

Visto el presente recurso contencioso administrativo nº 44/2013interpuesto, ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la Procuradora Dª. María Ángeles Almansa Sanz, en nombre y representación de D. Porfirio , contra actuación del Ministerio de Fomento constitutiva de vía de hecho y contra desestimación presunta por el Ministerio de Fomento del requerimiento de cesación de dicha actuación, en expedientes de expropiación forzosa, en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO, Magistrado de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la actuación material constitutiva de vía de hecho por parte de la Dirección General de Ferrocarriles, del Ministerio de Fomento, en relación con el procedimiento expropiatorio derivado de la obra 'Línea Ferroviaria de Alta Velocidad entre Córdoba y Málaga', tramo Fuente Palmera-Santaella, expediente NUM000 , entendiendo desestimado, por silencio administrativo el requerimiento previo efectuado con fecha 17 de enero de 2013 ante la Administración demandada, para que procediera a cesar en su actuación.

La cuantía del recurso se ha fijado como indeterminada.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda la parte actora expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los trámites legales pertinentes, se dicte sentencia en la que, estimando el recurso, se reconozca como situación jurídica a favor de los intereses del actor:

1. Nulidad de pleno Derecho de las Resoluciones de fecha 21 de junio de 2001 por la que se procedió a la incoación del expediente expropiatorio referido. Ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 e ) y f) de la Ley 30/1992 y en el artículo 33.3 de la Constitución Española , por ser constitutivas de actuaciones materiales de vía de hecho, por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido conforme a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento, al haberse limitado sustancialmente el trámite esencial, a los efectos del proceso expropiatorio, de información pública de la relación de bienes y derechos afectados a los efectos de oposición a la necesidad de ocupación y/o extensión de las superficies a expropiar, por motivos de fondo o forma, así como para subsanar errores antes de la resolución de convocatoria al levantamiento de actas previas a la ocupación, regulada en el artículo 19.1 LEF y 17.1 REF , habiéndose generado una situación de indefensión material al actor.

2. Que por ausencia de la esencial información pública del artículo 19.1 LEF , antes de la aprobación del proyecto y antes, en todo caso, de incoar la expropiación, declare la nulidad de pleno derecho del acuerdo de necesidad de ocupación del procedimiento correspondiente, pues sin aquélla no puede entenderse que ese acuerdo se encuentren implícito en la aprobación del respectivo proyecto de obras, lo que determina la nulidad radical del completo procedimiento expropiatorio incoado en los tramos impugnados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 e ) y f) de la Ley 30/1992 y en el artículo 33.3 de la Constitución Española .

3. Que por vulneración del artículo 56.1 del REF , declare la nulidad del acuerdo de urgente ocupación del respectivo procedimiento expropiatorio impugnado, pues deberían haber contenido el resultado de la información pública, declarando igualmente, en consecuencia, la nulidad radical del completo procedimiento de expropiación forzosa incoado en cada uno de los referidos tramos de la obra, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 e ) y f) de la Ley 30/1992 y en el artículo 33.3 de la Constitución Española .

4. Que por la vulneración de los requisitos procedimentales regulados en el artículo 19 LEF y por la falta de notificación individual del acuerdo de necesidad de ocupación al recurrente ( art. 21.3 LEF ), así como por la vulneración del artículo 52.3 LEF , al haberse levantado las actas previas a la ocupación en las dependencias de los consistorios de los términos municipales afectados por las expropiaciones, en lugar de en las respectivas fincas de los afectados, procede declarar la nulidad del completo expediente expropiatorio incoado en cada uno de los referidos tramos de la obra, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1 e ) y f) de la Ley 30/1992 y en el artículo 33.3 de la Constitución Española .

5. Que se reconozca el derecho del recurrente a percibir, y se acuerde el pago de una indemnización que, según reiterada jurisprudencia sobre la materia, deberá fijarse, al menos, en un 25% del valor del justiprecio deducido por la ocupación ilegal que ha tenido que padecer el recurrente, así como los intereses legales de tal cantidad desde la fecha de la ilegal ocupación hasta su completo y efectivo pago, habida cuenta la imposibilidad material de restitución in natura.

6.- Que se condene a la Administración al completo pago de los justiprecios firmes pendientes, de haberlos, al recurrente a la mayor brevedad posible, para no agravar más los perjuicios sufridos a consecuencia de la actuación ilegal de la Administración expropiante.

7.- Constituyendo la actuación desplegada por la Administración demandada un claro supuesto de mala fe, máxime teniendo en cuenta los antecedentes jurisprudenciales y el requerimiento, desestimado por silencio negativo, para la cesación de la vía de hecho formulado, forzando al actor a entablar acciones judiciales, se condene en costas a la Administración demandada, conforme a lo establecido en el artículo 139 LRJCA .

TERCERO.-Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual, tras la exposición de hechos y fundamentos de Derecho, instó la desestimación del recurso, confirmando la actuación administrativa impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO.-Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento, se practicó la que de la propuesta fue declarada pertinente, con el resultado que obra en la causa, y, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 4 de febrero del año en curso, en que, efectivamente, se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso se plantea con base en los mismos fundamentos que otros recursos presentados ante esta misma Sala y Sección, por la misma representación procesal, en relación a otros expedientes expropiatorios para la realización de distintas infraestructuras, habiendo recaído ya sentencia en alguno de dichos procedimientos. Siendo antecedente fáctico común a todos ellos la existencia de un requerimiento al Ministerio de Fomento de cese de la vía de hecho, presentado transcurridos varios años desde que se dictaron las resoluciones cuya nulidad de pleno derecho se denuncia como fundamento de esa supuesta vía de hecho, a la que se vincula la reclamación económica que se formula.

En el presente caso dicho requerimiento se realiza en enero de 2013, transcurridos más de 10 años desde la publicación de las resoluciones en cuestión. Se fundamentaba tal petición en la omisión del trámite esencial de información pública del artículo 19.1 LEF , de la que se derivaría, a su juicio, la nulidad de las resoluciones administrativas que incoan los expedientes de expropiación forzosa.

SEGUNDO.-La cuestión jurídica planteada en el presente recurso no difiere de los que hemos examinado con idéntica problemática, por lo que adoptamos igual solución al no existir elementos que nos permitan cambiar de criterio. Seguimos en la presente, y por todas, la sentencia dictada en el recurso 69/2012 .

En ella decíamos que no cabe acoger la posible prescripción de la acción ejercitada pues habiendo acudido el actor al cauce del requerimiento de cesación de la vía de hecho, mientras pueda subsistir la actuación material constitutiva de vía de hecho estará abierta la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo formulando el requerimiento intimando el cese. En el presente caso, el requerimiento se dirigió a la Administración demandada, y el recurso se interpone frente a la desestimación presunta, por silencio administrativo, del mismo. Y ello aunque se ejercite una pretensión indemnizatoria por los supuestos daños y perjuicios derivados de la actuación administrativa que se califica como vía de hecho.

La cuestión de fondo en que se fundamenta la demanda hace referencia a la existencia de una vía de hecho de la Administración como consecuencia de los actos derivados de las resoluciones del Ministerio de Fomento y de la Dirección General de Ferrocarriles, a que se contraen las actuaciones, en relación al trámite de información pública y convocatoria al levantamiento de Actas Previas a la ocupación de los expedientes de expropiación forzosa derivados de la obra pública de referencia, por haberse vulnerado el procedimiento legalmente establecido para la tramitación de los expedientes de expropiación forzosa, de la que se derivarían la nulidad de pleno derecho de las actuaciones administrativas conforme con artículo 62.1 e ) y f) de la Ley 30/1992 .

Los motivos de la demanda se centran, en síntesis, en lo que se denomina 'omisión del esencial trámite de información pública' del artículo 19.1 de la Ley de Expropiación Forzosa , en cuanto el trámite se ciñó a una mera corrección de errores desde la que se pasó directamente a la convocatoria para el levantamiento de las actas previas, circunstancia que genera la nulidad del expediente expropiatorio, según significa la jurisprudencia; en la nulidad del acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación, que derivaría de la consideración anterior; en la infracción de los trámites regulados en los artículos 19 y 56.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa y en los artículos 21 y 52.3 de la Ley de Expropiación Forzosa , lo que también deriva de la 'grave omisión del esencial trámite de información pública'; y en que, finalmente y en consecuencia, existe un derecho a una indemnización de un 25% del justiprecio, según criterio de la jurisprudencia.

TERCERO.-La legislación en materia de expropiación forzosa establece una serie de trámites y garantías dentro de ese procedimiento concreto, entre ellas la necesidad de que el beneficiario de la expropiación formule relación concreta e individualizada de los bienes o derechos cuya expropiación sea necesaria, describiendo todos los aspectos materiales y jurídicos, entre ellos, además del número de identificación catastral de cada parcela y del polígono y término municipal a que pertenecen, el nombre del propietario o propietarios de cada parcela, bien o derecho afectado y la superficie total que va a ser objeto de la expropiación.

Así, la Ley de Expropiación Forzosa, dispone en su artículo 15 :

'Declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate.'

Y en su artículo 17:

'1. A los efectos del artículo 15, el beneficiario de la expropiación estará obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación.

2. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material detallada a que se refiere el párrafo anterior, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados.'

Por tanto, con independencia de la relación de bienes y derechos afectados, con la descripción material de los mismos en plano parcelario, en el procedimiento expropiatorio se ha de elaborar dicha relación, para lo cual se podrá obtener información del Registro de la Propiedad, Catastro, Ayuntamiento correspondiente o cualquier otro organismo público en el que obre tal información, como se infiere del artículo 16 REF . Elaborada tal relación se ha de abrir el trámite de información pública, previendo la Ley la posibilidad de rectificación de errores materiales. Así, el artículo 19 LEF dispone:

'1. Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada y oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. (...)

2. En el caso previsto en el párrafo segundo del artículo 17, cualquier persona podrá formular alegaciones, a los solos efectos de subsanar posibles errores en la relación.'

Efectivamente, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2011 , siguiendo la línea marcada, entre otras, en STS de 10/11/09 y 15/10/08 , se recoge la doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza y entidad del trámite de Información Pública arriba mencionado y sobre las consecuencias de la nulidad del procedimiento expropiatorio, en los siguientes términos:

"En cuanto al trámite de información pública sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria, es verdad que no está expresamente previsto para el procedimiento de urgencia en el art. 52 LEF . No obstante, en vía de desarrollo reglamentario, el art. 56 del REF , tras decir que el acuerdo de ocupación urgente debe hacer referencia a los bienes a ocupar, establece que debe recoger asimismo 'el resultado de la información pública en la que por imposición legal o, en su defecto, por plazo de quince días, se haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate'. Además, esta Sala tiene declarado, en todo caso, que el mencionado trámite de información pública es preceptivo también en el procedimiento de urgencia. Así, entre otras, las sentencias de 29 de octubre de 2002 o de 18 de marzo de 2005 . La razón es que sólo mediante ese trámite específico pueden los afectados hacerse oír sobre la proyectada expropiación de sus fincas. Esto no ocurre, en contra de lo que afirman el Abogado del Estado y la beneficiaria, en los trámites regulados en los arts. 7 y 10.4 de la Ley de Carreteras , que se refieren a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria. Y algo parecido puede decirse del trámite previsto en el art. 19.2 LEF : permite sólo la corrección de errores del proyecto de obras que lleva aparejada la declaración de necesidad de ocupación, pero no permite alegar nada con respecto a la necesidad de ocupación misma. De aquí que tampoco pueda suplir al trámite del art. 18 LEF . La conclusión de todo ello es que tiene razón la sentencia impugnada al afirmar que, en el presente caso, no sólo se ha omitido un trámite de información pública preceptivo, sino que dicha omisión ha ocasionado indefensión a los expropiados".

Las anteriores sentencias han recaído en recursos de casación interpuestos contra sentencias dictadas por Tribunales Superiores de Justicia (Madrid y Castilla- La Mancha) en recursos contencioso administrativos contra acuerdos del Jurado Territorial de Expropiación, instando la nulidad del procedimiento expropiatorio y la nulidad de la declaración de urgente ocupación. Y en cuanto a la indemnización a fijar, se señala en la STS de 15/10/08 que: «Sí debemos precisar, aunque sin relevancia a efectos de la presente casación, que ese reconocimiento de indemnización en caso de vía de hecho se ha producido cuando ante esta Sala se interesaba la revisión del acuerdo del Jurado y se cifraba por parte del expropiado en un 25% de dicho justiprecio la compensación de la privación de la propiedad por vía de hecho, más sin que esa solución pueda ser adoptada como correspondiente en todos los casos a la indemnización procedente en la sustitución de la devolución de la finca por la ilegal actuación de la Administración cuando existe vía de hecho, ya que en este supuesto y conforme a lo dispuesto en el art. 105.2 de la Ley de la Jurisdicción , lo procedente en términos estrictamente jurídicos sería la compensación, de haberse realizado ya la obra sobre el terreno expropiado, del derecho al expropiado a obtener la devolución de la finca de que se ve privada ilegalmente y que se sustituye por una indemnización, referida naturalmente a la fecha en que dicha imposibilidad se aprecia por el Tribunal. Es cierto que esta Sala ha venido reconociendo una compensación del 25% resultante de la indemnización por vía de hecho, mas es necesario resaltar que ello ha sido -hemos de insistir- cuando el objeto del recurso estaba referido al acuerdo valorativo del Jurado, cosa que no ocurre en el presente caso, y siempre que así se hubiera solicitado por parte del recurrente, y en aras a evitarle la promoción de un nuevo proceso, sin que, en definitiva, sea correcto entender que, con carácter general, la indemnización por la vía de hecho haya de cifrarse en el 25% del justiprecio y ello, entre otras cosas, porque, apreciada una vía de hecho, no existe tal justiprecio como compensación por la pérdida de la propiedad del bien, al no existir, en realidad, una auténtica expropiación forzosa.»

CUARTO.-En el presente caso, sin embargo, el actor ha acudido a la vía del art. 30 de la Ley jurisdiccional , el cual, tal como se declara en STS, entre otras, de 10/11/09 y 6/03/12 , «configura un remedio procesal específico para obtener la cesación de actuaciones administrativas completamente desprovistas de base jurídica o realizadas eludiendo el procedimiento; es decir, viene a situarse en el mismo lugar tradicionalmente ocupado por la tutela interdictal frente a la Administración. Pero la existencia de un remedio procesal específico para obtener la cesación de la vía de hecho no significa que ésta no tenga consecuencias jurídicas a otros efectos, como es señaladamente el de determinar la nulidad del acto administrativo adoptado en tales circunstancias; y esa nulidad puede ser declarada por el cauce procesal ordinario. Téngase en cuenta, a este respecto, que mediante el art. 30 LJCA sólo puede pedirse la cesación de la vía de hecho, no un enjuiciamiento sobre la validez o invalidez de actos administrativos. Así, si no cupiese la impugnación por el cauce ordinario de actos administrativos en cuya elaboración ha mediado una vía de hecho, este vicio -tan grave que frente al mismo siempre se ha admitido excepcionalmente la tutela interdictal- resultaría beneficiado en comparación con otros vicios menos graves de los actos administrativos. Véase, en esta línea, la sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2001 ».

En STS de fecha 06/03/12 , en la que se estima el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra STSJ de Cataluña, que estimaba en parte la denegación por silencio administrativo de solicitud de indemnización por entender que se había producido una vía de hecho en la ocupación por la Administración del Estado de un terreno propiedad de la entidad actora, se establece:

« (...) es preciso constatar, ante todo, que la propietaria del terreno ocupado -ahora recurrida- ha venido manteniendo una posición esencialmente contradictoria. Si efectivamente creía que la ocupación del terreno se produjo mediante una vía de hecho, habría debido combatirlo en su momento, sin aceptar que cupiera determinar ningún justiprecio: cuando hay una vía de hecho, todo lo actuado en el procedimiento expropiatorio es inválido y, por consiguiente, no puede acordarse justiprecio alguno. Así, como muy tarde en el momento en que se aprobó el acuerdo del Jurado, la propietaria y ahora recurrida habría debido impugnarlo; pero no -como hizo- por considerar que la tasación estaba incorrectamente calculada, sino por entender que todo lo actuado era nulo. Al no haberlo hecho así, admitió la validez del procedimiento expropiatorio, por lo que no podía luego, mediante una solicitud de indemnización presentada al margen de aquél, sostener que hubo una vía de hecho. Esto es venir contra sus propios actos. Así lo demuestra de manera palmaria, por lo demás, que en el escrito de oposición recuerda la recurrida que la sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2009 acogió sustancialmente sus pretensiones en materia de justiprecio.

Es conveniente disipar cualquier equívoco a este respecto. Cuando se produce una vía de hecho, la Administración tiene el deber de restituir el bien expropiado e indemnizar los daños ocasionados por la ilegal ocupación del mismo. Sólo si la restitución es imposible, cabe una reparación mediante su equivalente dinerario. A veces, por razones de economía procesal, esta reparación sustitutiva se hace coincidir con la cuantía del justiprecio que se hubiera fijado en el procedimiento expropiatorio declarado nulo, incrementado en un 25%. Pero repárese bien: eso no es un justiprecio, sino una indemnización.

De todo ello se desprende que, si -tal como ocurre en el presente caso- ha habido un auténtico justiprecio admitido por todas las partes, no quepa además considerar que ha habido una vía de hecho merecedora de indemnización. Al no haberlo entendido así, la sentencia impugnada ha vulnerado los preceptos invocados por el recurrente, por lo que el único motivo de este recurso de casación debe ser estimado.»

QUINTO.-En el expediente expropiatorio al que hace referencia el presente recurso se constata que se dio el trámite de información pública citando el artículo 17 RLEF (1. La Administración expropiante, a través del Gobernador civil o de la autoridad competente en cada caso, hará pública la relación de los bienes y derechos, para que dentro de un plazo de quince días, contados a partir de la última de las publicaciones a que se refiere el párrafo siguiente, puedan los interesados formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación o disposición de los bienes y su estado material o legal), lo que se hizo en Boletín de 13 de julio de 2001 que aporta el recurrente, sin limitarlo a la mera rectificación de errores, sino que, por el contrario, se señalaba literalmente que se podían formular 'las alegaciones que consideren oportunas'. De tal manera que el actor, si consideraba que se había omitido el trámite esencial de una previa información pública de la relación de bienes y derechos afectados, antes de la convocatoria al levantamiento de las Actas Previas, pudo acudir a los cauces de impugnación ordinarios, sin embargo no lo hizo, aceptando los justiprecios e incluso, suscribiendo actas de adquisición de mutuo acuerdo. Siendo en enero de 2013 cuando se denuncia la vía de hecho, con base en una doctrina jurisprudencial recogida en sentencias dictadas varios años antes, cuando había consentido las actuaciones realizadas en el procedimiento expropiatorio. Resultando, en consecuencia, inadecuada la acción ejercitada, en los términos expuestos.

Todo ello, determina la desestimación del presente recurso.

SEXTO.-En atención a lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA , en la redacción vigente, procede la condena en costas a la parte recurrente.

Si bien la cuantía del recurso se ha fijado como indeterminada, dado que la reclamación deducida es evidente que no alcanza la cuantía exigible para el acceso a la casación, no cabe la interposición de dicho recurso contra esta sentencia.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que desestimamosel presente recurso interpuesto por la Procuradora Dª. María Ángeles Almansa Sanz, en nombre y representación de D. Porfirio , contra actuación del Ministerio de Fomento constitutiva de vía de hecho y contra desestimación presunta por el Ministerio de Fomento del requerimiento de cesación de dicha actuación, en expedientes de expropiación forzosa, por ser conformes a derecho.

Con expresa condena en costas a la parte actora.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará haciendo la indicación de que la misma es firme y contra ella no cabe recurso ordinario alguno, de conformidad con el artículo 86.2 b) de la LJCA , en la redacción dada por Ley 37/2011, y de la cual será remitido testimonio, con el expediente, a la Oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.