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13/03/2015
Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 453/2011 de 09 de Febrero de 2015
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Orden: Administrativo
Fecha: 09 de Febrero de 2015
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: FERNANDEZ RODERA, JOSE ALBERTO
Núm. Cendoj: 28079230082015100074
Núm. Ecli: ES:AN:2015:418
Núm. Roj: SAN 418/2015
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a nueve de febrero de dos mil quince.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo
Antecedentes
Fundamentos
Los motivos de la demanda se centran, en síntesis, en que falta la aprobación provisional de la Dirección General de Ferrocarriles, en aplicación del artículo 10.2 del Reglamento de la Ley del Sector Ferroviario , en que falta el preceptivo informe del Ministerio de Industria, en aplicación del artículo 10.4 del mismo Reglamento, en que también se ha omitido la información pública del estudio de Impacto Ambiental, en que no existe acuerdo del Consejo de Ministros, preceptivo cuando existe disconformidad entre distintas Administraciones, y en razones de fondo relativas al trazado contemplado en la alternativa escogida por la Administración.
El artículo 5 ('Planificación de infraestructuras ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General'), de la referida Ley , establece
'1. Corresponde al Ministerio de Fomento, oídas las comunidades autónomas afectadas, la planificación de las infraestructuras ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General y el establecimiento o la modificación de las líneas ferroviarias o de tramos de las mismas. Asimismo, se estará a las reglas que aquél determine respecto del establecimiento o la modificación de otros elementos que deban formar parte de la Red Ferroviaria de Interés General.
2. Para el establecimiento o la modificación de una línea o tramo integrante de la Red Ferroviaria de Interés General, será precisa la aprobación, por el Ministerio de Fomento, de un estudio informativo, con arreglo a lo previsto en esta ley y a la normativa reglamentaria que la desarrolle.
El estudio informativo comprende el análisis y la definición, en aspectos tanto geográficos como funcionales, de las opciones de trazado de una actuación determinada y, en su caso, de la selección de la alternativa más recomendable como solución propuesta. El estudio informativo incluirá el estudio de impacto ambiental de las opciones planteadas y constituirá el documento básico a efectos de la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación ambiental.
3. Para su tramitación, el Ministerio de Fomento deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las comunidades autónomas y entidades locales afectadas, con objeto de que, durante el plazo de un mes, examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses que representan. Transcurrido dicho plazo sin que dichas administraciones públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la solución propuesta.
En el caso de nuevas líneas ferroviarias, de tramos de las mismas o de otros elementos de la infraestructura ferroviaria, no incluidos en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, en que se manifestara disconformidad, necesariamente motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros que decidirá si procede ejecutar el proyecto y, en este caso, acordará la modificación o revisión del planeamiento afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.
4. Con carácter simultáneo al trámite de informe a que se refiere el apartado anterior, el estudio informativo se someterá, en la forma prevista en la Ley 30/1 992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a un trámite de información pública durante un período de 30 días hábiles. Las observaciones realizadas en este trámite deberán versar sobre la concepción global del trazado. La tramitación del expediente de información pública corresponde al Ministerio de Fomento.
5. Una vez concluidos los plazos de audiencia e información pública, el Ministerio de Fomento remitirá el expediente completo, que incluirá el estudio informativo y el resultado de los trámites de audiencia e información pública, al Ministerio de Medio Ambiente a los efectos previstos en la legislación ambiental.
6. Completada la tramitación prevista en el apartado anterior, corresponderá al Ministerio de Fomento el acto formal de aprobación del estudio informativo que determinará la inclusión de la línea o tramo de la red a que éste se refiera, en la Red Ferroviaria de Interés General, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.2.
Con ocasión de las revisiones de los instrumentos de planeamiento urbanístico, o en los casos que se apruebe un tipo de instrumento distinto al anteriormente vigente, se incluirán las nuevas líneas ferroviarias o tramos de las mismas contenidos en los estudios informativos aprobados con anterioridad.'
Por su parte, el artículo 10, apartados 1 a 9, del Real Decreto 2387/2007, de 30 de diciembre , que aprobó el Reglamento del sector Ferroviario, determina, en relación con la tramitación y aprobación del Estudio Informativo:
'1. La tramitación del estudio informativo se sujetará a lo establecido en el artículo 5 de la Ley del Sector Ferroviario .
2. El estudio informativo, con carácter previo al inicio de su tramitación, será objeto de aprobación provisional por la Dirección General de Ferrocarriles. La aprobación provisional implicará la declaración de que dicho estudio está bien redactado y cumple todos los requisitos y prescripciones legales y reglamentarias para permitir practicar la información pública correspondiente, antes de su aprobación definitiva.
Cuando se emplee el término aprobación sin especificación alguna, se entenderá que se trata de la aprobación definitiva, salvo que del contexto en que se emplee el término se deduzca claramente lo contrario.
3. El Ministerio de Fomento remitirá el estudio informativo correspondiente a las comunidades autónomas y entidades locales afectadas, con objeto de que, durante el plazo de un mes, examinen si lo propuesto es lo más adecuado para el interés general y para los intereses que representan. Transcurrido dicho plazo sin que dichas administraciones públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con su contenido.
En el caso de nuevas líneas ferroviarias, de tramos de las mismas o de otros elementos de la infraestructura ferroviaria no incluidos en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, respecto de los que los informes anteriormente citados manifestaran disconformidad, que habrá de ser necesariamente motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede o no ejecutar el proyecto, y en caso afirmativo, ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año.
4. Asimismo, el Ministerio de Fomento someterá a informe de otros Departamentos ministeriales los estudios informativos de infraestructuras ferroviarias que afecten a su ámbito de competencia.
Los Ministerios de Defensa y de Fomento adoptarán, conjuntamente, las medidas oportunas sobre el trazado y las condiciones para satisfacer las necesidades de la Defensa Nacional, determinando los medios para su financiación.
5, Con independencia de lo previsto en los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles, contados desde el día siguiente hábil al de la publicación, en el Boletín Oficial del Estado, del anuncio correspondiente. Durante el período de información pública se podrá examinar el estudio informativo y presentar en el lugar que se indique en el citado anuncio las alegaciones oportunas que deberán versar sobre la concepción global del trazado, en la medida en que afecte al interés general.
A los efectos anteriores, se remitirá a las entidades locales, para su exposición al público, la parte del estudio informativo que recoja aquello que les afecte.
6. Sin perjuicio de que lo previsto en este precepto afecta a la tramitación procedente para la aprobación del estudio informativo, en caso de que, siendo necesario este estudio, las circunstancias concurrentes aconsejen que su función se asuma por un proyecto de construcción o un proyecto básico, éste se someterá a idéntica tramitación y con el mismo régimen jurídico que si de un estudio informativo se tratara.
7. El Ministerio de Fomento, en el plazo de dos meses a partir de la expiración del plazo concedido a la información pública, emitirá un informe en el que se considerarán todos los escritos presentados durante ésta y propondrá la resolución del expediente.
8. Si, con anterioridad a la propuesta de resolución de aprobación del estudio informativo, se han introducido en él modificaciones esenciales que afecten al interés general y que hagan aconsejable su conocimiento público, se someterá de nuevo a los trámites de información previstos en los anteriores apartados 3, 4 y 5.
9. Una vez concluidos los plazos de audiencia e información pública, el Ministerio de Fomento remitirá el expediente completo, que incluirá el estudio informativo y el resultado de los referidos trámites de audiencia e información pública, al Ministerio de Medio Ambiente a los efectos previstos en la legislación ambiental.'
El mentado apartado 5.1 recoge estas consideraciones sobre la alternativa escogida:
Esto es, si bien se ha optado por la alternativa 1, esta se ha modificado con elementos contemplados en la 2, según la propuesta de la DIA (soterramiento de la línea entre los apoyos 4 a 7).
En relación con la expresión 'alternativa mas favorable', esta Sala, en muchas otras ocasiones (se utilizara esa o las análogas 'opción' o 'solución' más recomendable), ha significado que la locución es un concepto jurídico indeterminado, como ya señaló en las sentencias de 23 de abril de 1999 y 13 de marzo de 2002 , entre otras, 'el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados ( SSTS de 12 de diciembre de 1979 , 24 abril , 10 julio , 10 de junio y 8 noviembre 1993 , 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 1995 )'.
Y continúa la referida sentencia: 'Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable' [artículo 25.1.e) del Reglamento].
'Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento ( artículo 25.1.e) del nuevo Reglamento), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo 'más recomendable', permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia'.
Así a efectos de determinar la 'opción más recomendable' los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán consideradas por la Administración si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que las mismas integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.
No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio 'ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad' (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.999 ), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos ('impacto ambiental', 'opción más recomendable', 'solución óptima', 'alternativa óptima',...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico'.
« Esta Sala estima que, ya se tratase de un concepto jurídico indeterminado o de una facultad discrecional de la Administración, los términos que usa el art. 25.1.e) del Reglamento de la Ley de Carreteras de 'opción más recomendable' en la elección de las varias posibles para el Estudio Informativo, dotan a su decisión de una cierta presunción en favor de su juicio, que debemos entender realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos, de modo que únicamente podrán ser considerados contrarios al ordenamiento jurídico cuando se demostrare que han incurrido en error o la arbitrariedad.
[...] Finalmente, es verdad que la Sentencia impugnada comienza hablando sobre la existencia de una única solución adecuada para aplicar el concepto jurídico indeterminado de cuál pudiera ser la opción más recomendable y acaba por justificar la legalidad de la decisión administrativa impugnada en su carácter motivado, razonable y no arbitrario. Sin embargo, no por eso comete la Sala de instancia ninguna infracción de legalidad. En efecto, como hemos dicho ya en varias ocasiones, es difícil circunscribir un concepto jurídico indeterminado de manera taxativa a una única solución adecuada, por mucho que así se haya sostenido en resoluciones judiciales previas de la Sala de instancia o, también, en la literatura académica. Cuando la Administración ha de adoptar una resolución en la que debe tener en cuenta una multiplicidad de factores de gran complejidad, como es el caso, resulta imposible concebir que se pueda determinar una única solución. En el caso de autos, en el que se trata de una decisión sobre un trayecto ferroviario en el que se involucran factores económicos de distinto orden, poblacionales, medioambientales y otros, la Administración puede llegar legítimamente a diversas soluciones posibles entre las que habrá de decidir de manera razonable y justificada, pero con una inevitable discrecionalidad. Pues no de otra manera puede calificarse la necesidad de adoptar una decisión entre varias posibles y todas ellas económica y técnicamente razonables y defendibles, para lo que la Administración habrá de ponderar qué aspecto es más conveniente tomar más en consideración en el caso concreto, aspecto que puede variar según el momento en que se adopte. Así, en un momento de crisis económica podrá tener más en cuenta la escasez de recursos y en otro momento podrá ser la mayor rapidez del trayecto a escoger. Son decisiones complejas en las que resulta inviable afirmar que sólo existe una única solución, cuando la decisión comienza por convenir qué elementos se toman en consideración y en qué medida cada uno, y cuando cada una de tales fases de la decisión es discutible y sobre ellas puede haber posiciones técnicas, económicas y políticas divergentes, todas ellas defendibles.
Pues bien, siendo esta una de tales decisiones, esta Sala entiende, tal y como hemos decidido en otras ocasiones, que acierta la Sala de instancia cuando a pesar de sostener la doctrina de que como concepto jurídico indeterminado la 'opción más recomendable' requiere una única solución, resuelve en los términos en que lo hace, constatando que la resolución impugnada es razonable y está suficientemente motivada. Frente a dicha decisión de la Sala juzgadora la Administración recurrente se esfuerza en razonar porque se debía haber adoptado una distinta solución en varios aspectos. Pero en ningún caso acredita la Comunidad de Murcia que las soluciones adoptadas por la Administración del Estado sean arbitrarias, irrazonables o manifiestamente equivocadas desde un punto de vista técnico o económico, sino que sus propuestas constituyen divergencias técnicas que no pueden conducir a la declaración de ilegalidad de la decisión administrativa discutida en la instancia. Debe pues desestimarse también en este aspecto el motivo.».
y
Y las conclusiones son estas:
No empecen a esta conclusión las periciales evacuadas en autos, cuyas conclusiones, al margen de carecer de la contundencia necesaria, como bien advierte el demandado en su escrito de conclusiones, en nada empañan la valoración efectuada por la Administración, sea considerada desde la vertiente axiológica del concepto jurídico indeterminado o desde la propia de la discrecionalidad técnica, como ya razonamos. Y, a mayor abundamiento tanto en lo relativo a cuestiones urbanísticas como arqueológicas a que los dos evacuados se contraen, consta que tienen adecuada atención en el 'iter' administrativo, incluso con la adopción de medidas correctoras al efecto. En lo relativo a la no práctica de otras tres periciales, es cuestión a la que nula repercusión ha de otorgársele, pues no es posible inferir indefensión de una incidencia procesal derivada de divergencias por la provisión de fondos, respecto de la que se deduce una impugnación errónea, tal como se indicó en Diligencia de ordenación de fecha 11 de septiembre de 2013 y en previo Decreto de 2 de septiembre del mismo año de esta Sala, encaminando a la actora al Juzgado exhortado.
No está de más recordar, con carácter general, que la Declaración de Impacto Ambiental, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica de los actos de trámite o no definitivos (
STS de 17 de noviembre de 1998
y de 25 de noviembre de 2.002 ), y ha de ser formulada con carácter previo a los proyectos consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad contemplada en los anexos a
La naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental ha sido analizada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 citada, recaída en el recurso de casación nº 7742/1997 en el que se impugnaba la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Anteproyecto del embalse de Itoiz (Navarra), cuyos argumentos reproducimos a continuación por su interés y plena aplicación al caso que nos ocupa:
'Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones.
A) La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por 'autorización' ha de entenderse 'la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto'; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que 'los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones'; en el número 2 del mismo artículo que 'la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva'; y en el artículo 8º que 'las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización'. Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de 'las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente', lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades 'tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización' (artículo 6.1).
B) La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre. De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese 'juicio' o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).
Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto- y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de 'trámite' que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda.
La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero , resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988. Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental 'es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente'; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el FJ 6), la normativa estatal 'ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un «órgano ambiental» distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una «declaración de impacto ambiental»; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma'; 'la evaluación de impacto ambiental (FJ 7) es una técnica transversal, que condiciona... la práctica totalidad de la actuación... que se materializa físicamente... (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia'; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (FJ 8), 'está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto'; y (FJ 13) 'siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...'. Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: 'no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)'; 'no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental'.
'Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme trascendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar'.
Dicho esto, mal puede cuestionarse la DIA cuando hemos considerado ajustada a Derecho la resolución que aprueba el Estudio Informativo, cuya razón y correlativa decisión se nutren en gran medida en el concienzudo análisis medioambiental a que se hizo mérito.
'El art. 3 del RSF, aprobado por Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre , establece los elementos que integran la infraestructura ferroviaria en los siguientes términos:
Es claro, a tenor de lo ya expuesto y a la luz del anterior precepto reglamentario, que el proyecto impugnado no se ve afectado por el anterior precepto pues, tal como señala el Abogado del Estado, no se trata de un proyecto independiente, sino que es accesorio de la infraestructura ferroviaria principal. Se trata de un proyecto para la construcción de instalaciones de electrificación necesarias y previstas en los anteriores proyectos, de manera que los estudios informativos y los proyectos anteriores son precedentes necesarios de una cadena de actuaciones -entre las que se encuentra la que nos ocupa- que viene configurada por el fraccionamiento de toda la infraestructura y por las vicisitudes sufridas, tal como se ha expuesto de manera somera.'
En otras palabras, en síntesis, la línea a la que se contrae el Estudio Informativo es un elemento más de la infraestructura ferroviaria, por lo que si el artículo 5.1 de la Ley 39/03 atribuye al Ministerio de Fomento la planificación de las infraestructuras ferroviarias integrantes de la red ferroviaria de interés general, obvia es la innecesariedad del informe del Ministerio de Industria.
y
En suma, el Tribunal es de criterio que procede desestimar, en virtud de cuanto se ha expuesto, el recurso jurisdiccional ahora deducido.
Fallo
En nombre de S.M. EL REY, y en atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:
Así por esta nuestra Sentencia que se