Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000528/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:06585/2015
Demandante:Dª. María Antonieta , Dª. Begoña Y Dª. Enma
Procurador:D. RAFAEL GAMARRA MEGÍAS
Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a treinta de octubre de dos mil diecisiete.
Vistoel presente recurso contencioso administrativonº 528/15, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por el ProcuradorD. Rafael Gamarra Megías, en nombre y representación de Dª. María Antonieta , Dª. Begoña y Dª. Enma , contra la inactividad del Ministerio de Fomento sobre fijación del justo precio, en el que la Administración demandada yADIFhan estado dirigidas y representadas por el Abogado del Estado.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra.Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA, Magistrada de la Sección.
Antecedentes
PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal de Dª. María Antonieta , Dª. Begoña y Dª. Enma , por inactividad del Ministerio de Fomento sobre fijación del justo precio.
SEGUNDO:Pr esentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia por la que se condene al Ministerio de Fomento a que:
«a) en el plazo de veinte días tras la firmeza de la misma, incoe expediente para la fijación del justo precio del terreno y muro que fue propiedad de mis mandantes, y que se incorporó al dominio público como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 29/2003; expediente que se iniciará con una pieza que se encabezará por 'la exacta descripción del bien concreto' de los particulares, y que, en el presente caso, se incorporó ministerio legis a la zona de dominio público ferroviario, a fin de que quede determinado, delimitado e identificado de modo indubitado tal terreno y su extensión;
b) a que en el expediente que se incoe para el aprecio y determinación del justiprecio del terreno y muro en él existente, incorporadas ministerio legis al dominio público, se tenga en consideración su calificación de suelo urbanizable, la existencia de construcciones existentes en tal terreno, y el valor de mercado tanto del suelo expropiado como de las construcciones. Y
c) a que, una vez determinado el justiprecio del bien incorporado al dominio público y, en su caso, tras la conformidad de esta parte, se proceda al pago del importe del mismo a mis representadas.
Todo ello con expresa condena en costas a la Administración demanda, por imperativo de la Ley; y con cuánto más proceda en Derecho»
TERCERO:Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia de inadmisión y, subsidiariamente, desestimatoria de las pretensiones de la parte actora.
CUARTO:Ha biendo sido solicitado en legal forma el recibimiento a prueba del procedimiento, se practicó la propuesta y quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 25 de octubre del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.
Fundamentos
PRIMERO:La parte recurrente afirma dirigir el presente recurso contra la inactividad del Ministerio de Fomento sobre fijación del justo precio. Alegando que las actoras son propietarias de la finca catastral núm. NUM000 , finca que linda al sudeste con la vía del ferrocarril de Oviedo a Infiesto, entre el Apeadero de 'La Carrera' y la Estación de Pola de Siero, P.K. 331/860 M.I. y que la adquirieron por título de herencia y de donación. Que, con fecha 18 de marzo de 2015, solicitaron del Ministerio de Fomento que, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 33.3 de la Constitución Española y arts. 24 y ss. de la Ley de Expropiación Forzosa , incoara expediente para la fijación del justo precio del terreno que fue de su propiedad y que se incorporó al dominio público tras la entrada en vigor de la Ley 29/2003, y que, una vez determinado el justiprecio de lo expropiado y, en su caso, tras la conformidad de las interesadas, se proceda al pago del importe del mismo. Sin que la Administración haya realizado actuación alguna como consecuencia de lo solicitado.
Se citan en los fundamentos de la demanda los artículos 25.2 y 29.1 LJCA ; los artículos 33 y 132.2 CE ; los artículos 24 y ss. de la Ley de Expropiación Forzosa ; los artículos 12 y 13.1 Ley 39/2003, del Sector Ferroviario y su Disposición Adicional IX, y los artículos 24 y 25 del RD 2387/2004 por el que se aprueba Reglamento del Sector Ferroviario.
Se razona, en síntesis, que la Ley del Sector Ferroviario -que erróneamente identifica como Ley 29/2003- procedió a la ampliación del domino público en su art. 13 , al establecer que a éste se incorporaban los terrenos, hasta entonces de propiedad privada, que ocupaban la franja de terreno de ocho metros en fondo a contar desde la 'arista exterior de la explanación'. Entre estos terrenos se encuentran los terrenos del linde sur de la finca de las recurrentes, y sobre los que, además, existe construido un muro, que fue edificado con anterioridad a la Ley 39/2003, y que, por la entrada en vigor de ésta, determinó su incorporación ex lege al dominio público, sin que las propietarias hayan percibido la correspondiente indemnización de acuerdo con lo previsto en el Art. 33.3 CE .
Se aportó, entre otros documentos, el escrito del letrado, en nombre de las interesadas, dirigido a la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento, en el que se exponía que la finca en cuestión, sita en la localidad de Siero (Asturias), linda al sudeste con la vía del ferrocarril de Oviedo a Infiesto, entre el Apeadero de 'La Carrera' y la Estación de Polo de Siero; que, de acuerdo con el Plan General de Ordenación Urbana de Siero vigente en la actualidad, está clasificada como urbanizable no Programada (UZ), Ámbito 1, no obstante, en el momento en el que fue construida la vía férrea (el tramo de Oviedo a Siero fue inaugurado el 18 de octubre de 1891 y abierto al público el 13 de noviembre del mismo año) y hasta la fecha del referido Plan General, y mientras éste no se ejecute y se promueva su trasformación urbanística, la finca es rústica en espera de su urbanización. Que desde la entrada en vigor de la Ley del Sector Ferroviario pasó al dominio público la franja de terreno ubicada en la finca, que hasta entonces era de su propiedad, que se encuentra en su linde sudeste y colindante con la vía férrea de Oviedo a Infiesto en el P.K. 331/860 M.I, entre el Apeadero de la Carrera y la Estación de Pola de Siero.
Por lo que solicitaba la determinación del justiprecio del terreno que era propiedad de las reclamantes y que, por disposición de la Ley del Sector Ferroviario, se incorporó ministerio legis ( art. 609 CC ) al dominio público; precisando que el expediente de fijación del justo precio se encabezará por 'la exacta descripción del bien concreto' de los particulares y que para ello se incoará el oportuno expediente ( art. 26.2 LEF ), en el que serán parte las interesadas
SEGUNDO:El Abogado del Estado plantea la inadmisión del recurso por defecto legal en el modo de proponer la demanda por cuanto la actividad administrativa impugnable se identifica con la inactividad del Ministerio de Fomento, al no incoar expediente expropiatorio solicitado, haciendo mención del artículo 29 LJCA . Precepto que se refiere a la inactividad de la Administración por no cumplir las obligaciones impuestas por una disposición de carácter general o por un acto administrativo concreto, entre otros, que le imponen una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas. Sin embargo, la parte actora en ningún momento identifica disposición de carácter general ni acto, contrato o convenio administrativo que singularmente obliguen a la Administración a desarrollar una prestación concreta. Lo que se impugna en este recurso no deriva de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo; a lo sumo se estaría pretendiendo, al suplicarse la apertura de un expediente expropiatorio, la incoación de un expediente en los términos establecidos en la Ley. Pero la demanda no se ha deducido por silencio administrativo, sino por inactividad de la Administración, existiendo defecto legal en su formulación, no fijando oportunamente el objeto del recurso.
Asimismo, alega causa de inadmisión de las pretensiones ejercitadas en los apartados b) y c) del suplico del escrito de demanda, pues no está previsto en la Ley jurisdiccional que la sentencia pueda determinar el contenido concreto del actuar de la Administración, obligándola a que en un expediente considere que determinados bienes tienen la calificación de suelo urbanizable, ni que se condene a la Administración al pago de un justiprecio cuando ni siquiera se ha iniciado la tramitación del expediente expropiatorio. Invoca el artículo 69 c) LJCA .
Razona, subsidiariamente, sobre la no concurrencia de los requisitos de la inactividad de la Administración ni de la vía de hecho de los artículos 29 y 30 LJCA . La invocación a la Ley 39/2003 sustenta la demanda en el sentido de reiterar que en virtud de tal ley la finca en cuestión ha pasado a formar parte del dominio público ferroviario, pero no indica que esta norma suponga la imposición de prestación alguna a realizar por la Administración. Tampoco la demanda señala la existencia de acto administrativo alguno que conllevara tal prestación. Ni el artículo 33 CE ni la LEF determinan directamente la necesidad de abono de justiprecio, sino que disciplinan un procedimiento expropiatorio; es decir, precisan de actos concretos de aplicación para llevarse a cabo, por lo que la sola invocación de estas normas no puede sustentar una presunta inactividad de la Administración del art. 29 LJCA .
También con carácter subsidiario, se invoca la prescripción de la acción. Razonando que si, como se afirma en la demanda, la finca de las recurrentes ha sido parcialmente incorporada al dominio público ferroviario por ministerio de la Ley, no procede abrir un expediente expropiatorio. Conforme al artículo 5.1 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , 'son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales'.
Por otra parte, el carácter demanial de los bienes en cuestión no se declara por primera vez en la Ley 39/2003; tal limitación a la propiedad 39/2003 ya aparecía en los artículos 280 y ss del Real Decreto 1211/1990 de 28 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, incluso en los artículos 3 , 4 y 9 de la Ley General de Ferrocarriles de 23 de noviembre de 1877 , entre otras normas.
Expone el Abogado del Estado que, efectivamente, la incorporación de los bienes en cuestión al demanio ferroviario se produciría por ministerio de la Ley; aunque no por la ley actualmente vigente, porque dicha norma ya figuraba incorporada a las leyes del sector ferroviario anteriores. Rechaza el criterio de la actora de que la incorporación de parte de la finca al demanio por ley conlleve la necesidad de expropiar los bienes, pues si la ley declara que los bienes se incorporan al demanio, ya tienen la naturaleza de demaniales, ya están vinculados a un uso general o a un servicio público, por lo que no es necesario proceder a su expropiación, considerando igualmente los artículos 33.3 de la Constitución en relación con el art. 1 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre 1954.
Y, en todo caso, aun acogiendo la pretensión de iniciar un procedimiento expropiatorio, no podrían acogerse las pretensiones de las recurrentes, pues, en el caso en que se entendiera que se está ejercitando una acción para ser indemnizado por la ocupación indebida de su propiedad sin la previa tramitación de un expediente expropiatorio, dicha acción estaría prescrita, ya que la expropiación para la construcción de la Línea Oviedo-Infiesto tuvo lugar en el año 1891 (aporta documento acreditativo, consistente en Hoja de Aprecio de fecha 31 de diciembre de 1891. Si se entendiera el cómputo desde la entrada en vigor de la Ley 39/2003, considerando que ésta se produjo el 19 de mayo de 2004 de conformidad con su Disposición final tercera también estaría prescrita.
Por último, se expone que no corresponde al orden jurisdiccional contencioso administrativo la delimitación de si un bien tiene naturaleza demanial o de propiedad privada, por cuanto su conocimiento corresponde al orden jurisdiccional civil de conformidad con el artículo 3 LJCA . Si bien no es esta cuestión objeto de debate en este recurso.
TERCERO:Pl antea el Abogado del Estado la inadmisión del recurso por defecto legal en el modo de proponer la demanda por cuanto la actividad administrativa impugnada se identifica con la inactividad del Ministerio de Fomento al no incoar expediente expropiatorio solicitado, haciendo mención del artículo 29 LJCA .
En sentencias de esta Sala y Sección de fecha 24/03/2015y 13/02/2016recordábamos el pronunciamiento del Tribunal Supremo , en sentencia de 22 de octubre de 2014 , sobre el alcance de los artículos 25.2 y 29.1 LRJCA , en los siguientes términos:
«Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
El precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado -acto, contrato o convenio administrativo- cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil -dar, hacer o no hacer alguna cosa-, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la LRJCA .
El ejercicio conforme a Derecho de la pretensión de condena regulada en el tan citado artículo 29.1 de la LRJCA , pasa por el cumplimiento de los requisitos que para su ejercicio ante esta Jurisdicción previene el precepto, esto es que quien quiera hacer uso ante los Tribunales de esta peculiar pretensión de condena, tiene que cumplir con los requisitos preprocesales que impone el precepto, para que así la Administración tenga la oportunidad de conocer que el reclamante le está pidiendo que ejecute en su favor una prestación concreta a que la tiene derecho, y pueda en consecuencia cumplir aquello a lo que está obligada o bien denegar el derecho del reclamante a la prestación concreta bien por estimar que no tiene ese derecho, bien que lo tiene pero en unos términos distintos a los pretendidos, pero en todo caso lo que es necesario en el escrito a la Administración del reclamante es identificar la concreta prestación a la que tiene derecho y el precepto en el que ampara su ejercicio.
En definitiva lo que ocurre es que el régimen de pretensiones articulado por la LRJCA de 1998 impone a quien hace uso de ellas en primer lugar que ante la Administración se indique si de lo que se trata es de que ésta cumpla con una pretensión prestacional de dar, hacer o no hacer algo a su favor, o bien que lo que se ejercita ante esa Administración es no ese derecho prestacional, sino una solicitud que si no se cumple da lugar al nacimiento de una acto administrativo, positivo o negativo, acto éste de carácter jurídico y no prestacional, el cual más tarde si es positivo puede pedirse que se ejecute, y si es negativo puede combatirse ante los Tribunales, pero aquí, a diferencia de la pretensión del artículo 29.1, el objeto del proceso es un acto administrativo, positivo o negativo, que tiene que haberse producido previamente en vía administrativa, y no una pretensión prestacional, en la que en vía administrativa no se produce acto administrativo alguno, por lo que en suma solo el ejercicio adecuado por el particular ante la Administración de su pretensión le va a permitir posteriormente articularla ante los Tribunales de forma congruente con su ejercicio ante la Administración, o en otras palabras, que si el recurrente pidió el pago a la Administración del importe de una determinada cantidad derivada de la ejecución de un contrato que ésta le adeudaba y esa petición no se hizo como el ejercicio de su derecho al cumplimiento por la Administración de una prestación concreta a su favor, si la Administración no contesta a esa petición, esa falta de respuesta no cabe articularla más tarde ante un Tribunal como una pretensión a que la Administración le conceda esa prestación a la que presuntamente tenía derecho, y en consecuencia no cabe que el Tribunal enjuicie la cuestión como una mera pretensión de condena, regulada en el artículo 29.1 de la LRJCA , cuando previamente no se cumplió ante la Administración con los requisitos preprocesales que regula este artículo.
(...)»
La vía del art. 29 LJCA no permite acudir a los tribunales contencioso-administrativos frente a cualquier inactividad de la Administración, sino solo frente a una inactividad material que reúna determinadas características, lo cual no depende de la voluntad de las partes, sino de la realidad objetiva. Siendo necesaria la concurrencia de tres requisitos:
a) que el derecho a la prestación y la correspondiente obligación de la Administración resulte de una disposición general que no precise de actos de aplicación, o bien de un acto, contrato o convenio administrativo;
b) que la prestación sea concreta;
c) que se establezca en favor de una o varias personas determinadas.
Hemos de convenir con el Abogado del Estado que lo que aquí se recurre no es propiamente la inactividad de la Administración, sino la desestimación presunta de la solicitud presentada en vía administrativa, ante el Ministerio de Fomento, el 18 de marzo de 2015, pidiendo que se incoara expediente para la fijación del justo precio del terreno que, según entienden las recurrentes, fue de su propiedad y que se incorporó al dominio público tras la entrada en vigor de la Ley 29/2003.
Ahora bien, dados los términos en que se planteó la solicitud en vía administrativa y ahora el presente recurso, entiende la Sala que no procede la inadmisión del mismo, por cuanto la parte actora parte de unas premisas jurídicas que, de ser acertadas y acogidas por el tribunal, justificarían su planteamiento, de manera que la cabal observancia de la tutela judicial efectiva obliga a examinar las cuestiones que constituyen el fondo del recurso.
En cuanto a la inadmisión del recurso respecto de las pretensiones ejercitadas en los apartados b) y c) del suplico del escrito de demanda, por concurrir la causa del art. 69 c) LJCA , efectivamente, tales pretensiones no pueden ser examinadas en el presente recurso, pues son ajenas a la reclamación administrativa, cuya desestimación se examina y su examen no entra en las competencias ni de la Administración aquí demandada ni de esta Sala.
CUARTO:Fu ndamentan las recurrentes la pretensión de que se inicie un procedimiento de justiprecio de un terreno que consideran que ha dejado de ser de su propiedad y que se incorporó al dominio público tras la entrada en vigor de la Ley 39/2003. Y ello porque se habría producido una expropiación ope legis, siendo innecesaria la incoación de procedimiento expropiatorio.
Hemos de partir de que el artículo 33.3 de la Constitución Española dispone que'nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.'
Por su parte, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, en su artículo 4 establece que'Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.'
Disponiendo su artículo 15 que:
'Las Administraciones públicas podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico y, en particular, por los siguientes:
a) Por atribución de la ley.
b) A título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación.
c) Por herencia, legado o donación.
d) Por prescripción.
e) Por ocupación.'
Estos preceptos han de ponerse en relación con el artículo 66 de la misma ley:
'1. Salvo que la afectación(s e refiere a bienes patrimonio del Estado)derive de una norma con rango legal, ésta deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano competente, en el que se indicará el bien o derecho a que se refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las relativas a su administración, defensa y conservación.
2. Sin perjuicio de lo señalado en el apartado anterior y de lo dispuesto en el artículo 73 de esta ley, surtirán los mismos efectos de la afectación expresa los hechos y actos siguientes:
(...)
c) La adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa, supuesto en el que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de esta ley, los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social.'
La primera y fundamental cuestión radica en determinar si, como afirma la parte actora y parece admitir el Abogado del Estado, se ha producido una expropiación legislativa de la franja de terreno a la que alcanza la zona de dominio público ferroviario. Discrepando ambas partes de cuál sea la norma y el momento en que se habría producido la traslación de la titularidad de esos terrenos.
Mientras que la actora fija tal momento en la fecha de entrada en vigor de la Ley 39/2003, la Administración demandada considera que tal situación se habría producido muchos años antes, como consecuencia de la construcción de la vía ferroviaria, en 1891, que dio lugar a un procedimiento de expropiación forzosa, como acredita con el documento aportado con el escrito de demanda.
QUINTO:Pa ra resolver tal cuestión conviene recordar que la Ley de Expropiación Forzosa no constituye una normativa tendente a realizar concretas operaciones expropiatorias, sino que atribuye esa facultad a la Administración, siendo ésta la encargada de llevar a cabo la actividad expropiatoria, respetando el procedimiento y las garantías que la LEF estable. Ello no impide que sea otra ley la que establezca y articule la operación expropiatoria de que se trate, estableciendo las llamadas 'expropiaciones legislativas', mediante las cuales el legislador prescinde, al menos parcialmente, del ordenamiento básico en la materia, arbitrando mediante una ley especial una específica regulación en relación con bienes o derechos que son objeto de expropiación, para lo cual el único límite es la Constitución. Y es este límite el que ha obligado el Tribunal Constitucional a establecer una serie de garantías, como son: a) la existencia de un fin de utilidad pública o interés social, causa expropiandi; b) derecho a indemnización y c) respeto del procedimiento establecido por las leyes.
Existe la posibilidad de promulgar leyes expropiatoria singulares, y así lo reconoce el Tribunal Constitucional, que ha declarado ( STC 19/12/86 ) que esas leyes son compatibles con el principio de igualdad siempre que respondan a una situación singular, pero siempre dentro de unos estrictos parámetros constitucionales. Y cuando la Ley afecta a un número indeterminado de sujetos, declara el TC -en referencia a la Ley de Costas- que la privación de derechos acordada legislativamente tiene que ir acompañada de una indemnización.
Partiendo de tal encuadramiento constitucional, entiende este tribunal que en forma alguna puede considerarse que la Ley 39/2003, del Sector Ferroviario, tenga la consideración de ley expropiatoria singular. Pues, como se ha dicho, tratándose de leyes de contenido expropiatorio, la garantía patrimonial está protegida por el citado artículo 33.3 de la Constitución y por la LEF, que es requisito esencial la previsión de indemnización, debiendo prever la indemnización y su alcance el propio acto legislativo que motive la lesión.
Por otra parte, la mera declaración genérica o singular por una ley de la utilidad pública o del interés social del fin al que haya de afectarse el bien o derecho expropiado no comporta la existencia de una expropiación legislativa, sino que constituye el presupuesto habilitante del ejercicio de la potestad expropiatoria por parte de la Administración. Por el contrario, tal como sostiene la doctrina, la expropiación legislativa exige una intervención del legislador que no se limita a esa simple habilitación, sino que es la propia ley especial la que instrumenta la actuación expropiatoria de bienes o derechos determinados. Nada de ello concurre en la referida ley.
Por otra parte, la Ley 39/2003 no crea ex novo una situación jurídica, en cuanto a la existencia de servidumbres, entendido el término en sentido genérico. Tampoco hace pronunciamiento en relación a las líneas ferroviarias preexistentes, como es la que da lugar a este recurso, que se construyó en 1891, dando lugar a un procedimiento expropiatorio, como acredita el documento aportado por el Abogado del Estado.
Por el contrario, la legislación sectorial de ferrocarriles, comenzando por la Ley de Policía de Ferrocarriles de 23 noviembre 1877 -en vigor en la fecha de construcción de la línea Oviedo a Infiesto, ya establecía limitaciones a la propiedad. En concreto, en el art 3 de dicha Ley se disponía que'En una zona de tres metros a uno y otro lado del ferrocarril solo se podrá construir en adelante muros o paredes de cerca, pero no fachadas que tengan aberturas y salidas sobre el camino. Esta disposición no es extensiva a las construcciones anteriores a la promulgación de esta Ley o al establecimiento de un camino de hierro, las cuales podrán ser reparadas y conservadas en el estado que tuvieren, pero sin que sean reedificadas. (...)'.
Contemplaba la Ley una regla general resarcitoria de los daños y perjuicios derivados del establecimiento del ferrocarril, así el artículo 11 disponía que'siempre que haya derechos particulares con anterioridad al establecimiento de un ferrocarril o la publicación de esa ley que después de ella no puedan crearse y sea necesario suprimirlos por necesidad o utilidad de los ferrocarriles, se observarán las reglas establecidas en la Ley de 17 de julio de 1836 para la expropiación forzosa por causa de utilidad pública (...)'.
La Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, disponía en su artículo 168 -derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 39/2003-:
'1. Son aplicables a los ferrocarriles las normas y disposiciones relativas al uso y defensa de las carreteras que tengan por objeto:
(...)
b) Laslimitacionesimpuestas en relación con los terrenos inmediatos al ferrocarril, según sean de dominio público, servidumbre o afectación, comenzándose a contar la correspondiente distancia a partir de la arista exterior de la explanación.'
Pues bien, la entonces vigente Ley de Carreteras ( Ley 51/1974) disponía en su artículo 32 (Título III'Uso y defensa de las carreteras',Capítulo Primero'Limitaciones de la propiedad'):
'A los efectos del presente capítulo se establecen en las carreteras las siguientes Zonas: De dominio público, de servidumbre y de afección.'
Y en el artículo 33:
'Uno. Son de dominio público los terrenos ocupados por la carretera y sus elementos funcionales y una franja de terreno de tres metros de anchura a cada lado de la carretera, medidos en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación.
La arista exterior de la explanación es la intersección del talud de desmonte, del terraplén o, en su caso, de los muros de sostenimiento colindantes con el terreno natural.
(...)
Dos. No podrán realizarse obras en la zona de dominio público de la carretera sin previa autorización del Organismo Administrativo del que ésta depende, sin perjuicio de otras competencias concurrentes y de lo establecido en el artículo cincuenta y tres.'
Ya en su artículo 46 se preveía:
'Uno. Las dos franjas de terreno que forman parte de la zona de dominio público de la autopista o de la autovía tendrán ocho metros de anchura cada una, medidos en la forma que se establece en el artículo treinta y tres.
(...)'
Es especialmente aclaratoria la Disposición Transitoria Segunda de dicha Ley, en la que se decía que'La definición de la zona de dominio en las carreteras actualmente existentes, conforme se establece en los artículos treinta y tres y cuarenta y seis de esta Ley,no afecta a las titularidades actuales de los bienes que resultaren comprendidos en la misma, pero implica genéricamente la declaración de utilidad pública, debiendo hacerse su reconocimiento en cada caso concreto por acuerdo del Consejo de Ministros.'
Por su parte, el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, establecía en su art. 69 :
'La definición de la zona de dominio en las carreteras actualmente existentesno afecta a las titularidades actuales de los bienes que resultaren comprendidos en la misma, pero implica genéricamente la declaración de utilidad pública, debiendo hacerse su reconocimiento en cada caso concreto por acuerdo del Consejo de Ministros ( Disposición transitoria segunda L.C .).
Este reconocimiento se efectuará previa instrucción de un expediente por parte del Ministerio de Obras Públicas, en el que se justifique debidamente la necesidad o conveniencia de la expropiación por circunstancias especiales del tramo de carretera afectado. En ningún caso se utilizara este expediente para la expropiación de terrenos adyacentes a la carretera con motivo de la realización de obras que modifiquen las características geométricas de la carretera y que deban ser objeto de un proyecto previamente aprobado'.
En igual sentido, la Ley 25/1988, de Carreteras, hoy derogada, bajo el epígrafe 'Limitaciones de la propiedad' establecía en su Artículo 20 :
'A los efectos de la presente Ley se establecen en las carreteras las siguientes zonas: de dominio público, de servidumbre y de afección.'
Y en el artículo 21:
'1. Son de dominio público los terrenos ocupados por las carreteras estatales y sus elementos funcionales y una franja de terreno de ocho metros de anchura en autopistas, autovías y vías rápidas, y de tres metros en el resto de las carreteras, a cada lado de la vía, medidas en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación.
La arista exterior de la explanación es la intersección del talud del desmonte, del terraplén o, en su caso, de los muros de sostenimiento colindantes con el terreno natural. (...)'
Tal situación y régimen jurídico no se modifica por la Ley 39/2003, derogada por Ley 38/2015, que, también bajo el epígrafe'Limitaciones a la propiedad', establece:
'artículo 12. Zona de dominio público, zona de protección y límite de edificación.
A los efectos de esta ley, se establecen en las líneas ferroviarias que formen parte de la Red Ferroviaria de Interés General, una zona de dominio público, otra de protección y un límite de edificación. Tanto las referidas zonas como el límite de edificación se regirán por lo establecido en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo. (...)'
En el artículo 13.'Zona de dominio público'.
'1. Comprenden la zona de dominio público los terrenos ocupados por las líneas ferroviarias que formen parte de la Red Ferroviaria de Interés General y una franja de terreno de ocho metros a cada lado de la plataforma, medida en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación.
2. La arista exterior de la explanación es la intersección del talud del desmonte, del terraplén o, en su caso, de los muros de sostenimiento colindantes con el terreno natural.
(...).'
Es oportuno mencionar la regulación que de la cuestión controvertida contiene la vigente Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, que sigue utilizando el concepto de'Limitaciones a la propiedad'y, en sus artículos 12 y 13 reitera el contenido de los anteriores preceptos de la Ley 39/2003 . Y en su artículo 17'Expropiación de bienes existentes en la zona de protección hasta la línea límite de edificación', establece:
'En la zona de protección hasta la línea límite de edificación, el administrador de infraestructuras ferroviarias podrá solicitar al Ministerio de Fomento la expropiación de bienes que pasarán a tener la consideración de dominio público, entendiéndose implícita la declaración de utilidad pública, y la necesidad de su ocupación y la declaración de urgencia de la misma, siempre que se justifique su interés para la idónea prestación de los servicios ferroviarios y para la seguridad de la circulación.'
Toda la secuencia legislativa mencionada evidencia que no estamos ante normas legales expropiatorias, sino habilitadoras a la Administración para proceder a realizar expropiaciones como consecuencia del establecimiento de infraestructuras ferroviarias. De no entenderlo así, sería inevitable el planteamiento de la eventual inconstitucionalidad de la mencionada Ley y también de las anteriormente citadas.
Pero, además, en el caso que nos ocupa no estamos ante una infraestructura nueva. La línea férrea data de 1891, para su construcción se realizó la correspondiente expropiación, sin que se haya alterado el trazado y características de la misma. Como tampoco hay constancia de que la finca de las recurrentes haya sufrido alteración alguna como consecuencia de la existencia de la vía ferroviaria.
Descartada la tesis de que estemos ante una expropiación legislativa, que daría lugar al mecanismo de determinación del justo precio, conforme a los artículos 24 y siguientes de la LEF , hemos de añadir que ninguna actuación consta, por parte del Ministerio de Fomento, tendente a la privación de la titularidad a las recurrentes de la franja de terreno resultante de la ampliación de 3 a 8 metros de la zona de dominio público. No consta que se haya iniciado procedimiento expropiatorio, que se haya acordado o producido la ocupación de los terrenos, y el muro construido inicialmente se mantiene, según la fotografía aportada por la parte recurrente.
En definitiva, a juicio del tribunal no se ha producido la traslación de la titularidad de los terrenos en que se fundamenta la pretensión indemnizatoria deducida en la demanda.
Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso.
SEXTO:Te niendo en cuenta los fundamentos de la demanda y de la contestación a la misma, así como el rechazo de las causas de inadmisión opuestas por el Abogado del Estado, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , y apreciando la Sala justificada la existencia de serias dudas de Derecho en la actora, se estima procedente no hacer condena en costas.
Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Quedesestimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por el ProcuradorD. Rafael Gamarra Megías, en nombre y representación de Dª. María Antonieta , Dª. Begoña y Dª. Enma , contra la inactividad del Ministerio de Fomento.
Sin hacer condena en costas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.
