Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000547/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02995/2018
Demandante:JOAQUIN RIERA TUEBOLS, SA
Procurador:SR. GONZALEZ FERNÁNDEZ
Demandado:SECRETARIA DE ESTADO PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y LA AGENDA DIGITAL
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a once de septiembre de dos mil veinte.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo núm. 547/2018que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador de los Tribunales Sr. Gonzalez Fernándezen nombre y representación de JOAQUIN RIERA TUEBOLS, SAcontra la Resolución dictada por la Secretaria de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de fecha 9 de febrero de 2018, dictada en el expediente TSI- 020500-2010-192, siendo demandada la Administración del Estado representada y defendida por el Abogado del Estado, en materia de reintegro total de subvención con una cuantía indeterminada. Ha sido Ponente la Magistrado Dª MERCEDES PEDRAZ CALVO.
Antecedentes
PRIMERO-.Po r la representación procesal indicada se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución más arriba indicada ante esta Sala de lo contencioso-administrativo.
Por Decreto del Letrado de la Administración de Justicia se acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO-. Se dio traslado para formalizar demanda, lo que hizo la actora mediante escrito de 8 de octubre de 2018 en el cual, tras exponer los fundamentos de hecho y de derecho que consideró de aplicación finalizó suplicando se dicte sentencia: 'por la que, estimando el presente recurso contencioso- administrativo, anule la resolución de reintegro total por incumplimiento, dictada por el Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital, en el expediente TSI-020500-2010-192, por concurrir alguna o todas de las siguientes causas: prescripción del derecho a declarar el reintegro, caducidad del expediente de reintegro y/o ausencia de motivos de reintegro. Subsidiariamente, en caso de no ver satisfecha la anterior pretensión, anule la resolución recurrida, y obligue a la administración demandada a dictar otra más ajustada a derecho en la que se acuerde un reintegro parcial, proporcional al grado de cumplimiento de los objetivos del proyecto. En cualquier caso, con expresa imposición de costas a la administración demandada.'
TERCERO-.Po r medio de escrito el Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y solicitar la desestimación del recurso, dejando expuestos los fundamentos de hecho y de derecho que justifican tal conclusión.
CUARTO-. La Sala dictó auto, acordando recibir a prueba el recurso, practicándose la documental y la pericial, a instancias de la parte actora, con el resultado obrante en autos.
La actora y el Abogado del Estado, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.
QUINTO-. La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 9 de septiembre de 2020 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO-.Es objeto del presente recurso de contencioso-administrativo la resolución dictada por la Secretaria de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, el dia 9 de febrero de 2018, dictada en el expediente TSI- 020500-2010-192, por la que se acuerda:
PRIMERO.- Que la agrupación beneficiaria debe reintegrar toda la ayuda concedida por:
Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a los beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, cuando de ello se derive, entre otros, la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos o el cumplimiento del objetivo. ( Art 37.1.g de la Ley 38/2003 ) Incumplimiento parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención ( Artículo 37.1.b de la Ley 38/2003 ).
SEGUNDO.- Establecer los importes a devolver de principal:
SUBVENCION PRESTAMO
Importe de reintegro de principal
105.854,40
264.636
Importe a devolver de principal
105.854,40
176.424
La distribución por participante de los importes a devolver de principal:
ENTIDAD SUBVENCION PRESTAMO
OPTIMIZA P.C. 65.485,80 109.142,98
JOAQUIN RIERA TUBEROLS S.A. 40.368,60 67.281,02
TERCERO.- Establecer los intereses de demora calculados desde el momento del pago de las ayudas hasta la fecha en la que se ha acordado la procedencia del reintegro, esto es, hasta la fecha de firma de esta resolución, o en caso de procedimiento concursal pendiente de resolverse, hasta la fecha en la que se haya acordado la Declaración del concurso, según liquidación que se acompaña y de conformidad a los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley 38/2003 y al artículo 90 del Real Decreto 887/2006 .'
SEGUNDO-.So n antecedentes de hecho relevantes para resolver este recurso los siguientes:
-. En el BOE de 23 de marzo de 2010 se publica la Orden ITC/712/2010 de 16 de marzo, que regula las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza, en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011.
-. En virtud de Resolución de 30 de abril de 2010, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, publicada en el BOE de 6 de mayo de 2010, se efectúa la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011.
-. La Resolución de 28 de octubre de 2010 concedió a la agrupación beneficiaria en la que consta como entidad coordinadora OPTIMIZA PROTECTIVE & CONSULTING SL y como participante la ahora recurrente, para el proyecto 'SIGETIP. Sistema de gestión TIC para la inspección de Pinturas' una subvención de 105.854,40 € y un préstamo de 264.636 €.
Se señaló en la memoria descriptiva, que el objetivo principal del proyecto SIGETIP es el desarrollo de un software avanzado de gestión de procesos de preparación, inspección y tratamiento de superficies. El software permitirá la redefinición y reestructuración de los procesos de gestión de la empresa Optimiza Protective & Consulting, SL (OPTIMIZA), en primer lugar, para posteriormente ser aplicado a empresas dedicadas a gestión de procesos superficiales.
El alcance del proyecto será el desarrollo de un prototipo de software capaz de gestionar los procesos de preparación superficial de las empresas y su posterior validación en la empresa OPTIMIZA.
El proyecto cubrirá las fases de análisis de procesos empresariales, diseño y selección de soluciones software, implementación software, implantación software en la empresa y obtención de posibles patentes.
Con el desarrollo propuesto en esta memoria, la empresa dispondrá de un sistema de gestión pilotooperativo con el que valorar una posible explotación. La comercialización del software no entrará en el alcance de este proyecto aunque si se tendrá en cuenta, durante su desarrollo, tanto en la elaboración de patentes como en la funcionalidad y modulabilidad abierta de las implementaciones que se realicen.
TERCERO-.Los motivos de impugnación alegados por la recurrente se fundamentan en los siguientes hechos que considera fundamentales:
-. La ayuda se concede el día 28 de octubre de 2010.
-. El periodo de justificación conforme a las bases de dicha subvención está fijado entre el 1 de Enero y el 31 de Marzo del año 2013, presentándose en el caso que nos ocupa la referida justificación el 29 de Marzo de 2013.
-. Durante la ejecución del proyecto, se emitieron por la administración demanda certificaciones anuales de los años 2010 y 2011, que se acompañan como Documentos Número 1 y 2 (incluidos también en el expediente administrativo como docs 006 y 0013 de la carpeta seguimiento ejecutivo-justificación), donde la propia administración actuante declaraba que: ' Lo realizado por el beneficiario se adapta a lo establecido en la normativa reguladora de la ayuda.
Lo realizado por el beneficiario se adapta a lo establecido en las condiciones particulares de la Resolución de Concesión.
En la ejecución del proyecto se han cumplido los fines para los que se concedió la ayuda.'
-. Con fecha 22 de junio de 2016, la administración demandada emitió resolución de inicio de expediente de reintegro totalpor incumplimiento, por los siguientes motivos:
I. Se ha constatado un cumplimiento del 48 % de los objetivos técnicos y 42 % de los objetivos de innovación del proyecto, no aproximándose, por tanto, de modo significativo al cumplimiento total de los objetivos que motivaron la concesión de la ayuda.
II. Se ha constatado, a la vista del incumplimiento de objetivo, que no existe un vínculo que de manera indubitada permita relacionar los gastos justificados con las actividades subvencionadas y permita verificar el empleo dado a los fondos percibidos.
-. Tras haber trascurrido más de un año desde el inicio del expediente de reintegro, sin que se acordase ampliación de plazo alguna y sin que se emitiese resolución expresa que declarara la caducidad del expediente de reintegro, con fecha 14 de noviembre de 2017 la Administración demandada emitió resolución en la que otorgaba nuevo trámite de alegaciones frente a las causas de reintegro contenidas en el informe de control técnico.
-. Con fecha 10/01/2018, la administración demanda emitió informe de valoración de las alegaciones.
-. Con fecha 9 de febrero de 2018 se dicta la resolución de reintegro.
Alega los siguientes motivos de nulidad de la resolución impugnada:
-. el periodo de justificación conforme a las bases de la subvención está fijado entre el 1 de Enero y el 31 de Marzo del año 2013, presentándose en el caso de autos dicha justificación el 29 de Marzo de 2013.
Por tanto, comenzado ese plazo de cuatro años el 31 de marzo de 2013, a fecha 31 de marzo de 2017 se produjo la prescripción del derecho de la administración demandada a reconocer o liquidar el reintegro.
Ello porque, el expediente de reintegro, al haber superado el plazo de tramitación de 12 meses sin que se acordara una ampliación del mismo, debe entenderse caducado, sin que produzca ninguno de sus trámites la interrupción de la prescripción.
-. El expediente se inició mediante resolución de 22/06/2016, finalizando el mismo mediante resolución de 09/02/2018.
Considera que solo pondrá fin al procedimiento una resolución que así lo declare (en el caso que nos ocupa, de caducidad). No existiendo esta resolución expresa de caducidad en el caso de autos, la resolución de reintegro es nula por haberse dictado en un expediente que ha tenido una duración superior a los 12 meses. El hecho de no haberse dictado dicha resolución ha generado indefensión a la actora, pues la resolución de 14 de noviembre de 2017, pese a identificarse por el Ministerio como de inicio de expediente de reintegro, no puede considerarse como tal, ya que ya existía un procedimiento de reintegro iniciado en fecha 22/06/2016 sobre el que no se dictó una resolución expresa de caducidad, acordando el archivo de las actuaciones y notificándola a los interesados, con el oportuno pie de recursos.
-. No existen motivos de revocación. El proyecto se llevó a cabo correctamente.
En primer lugar, en relación con el cumplimiento del primer objetivo técnico, alega que ' Las fases del ciclo de desarrollo del software (análisis, diseño, desarrollo, implementación y pruebas y validación) se han realizado en su totalidad. Como se define en punto 1.3.4 (Alcance previsto) de la Memoria Descriptiva del Proyecto, la aplicación está destinada a ser un PROTOTIPO de software que permita implementar un sistema de gestión piloto. Y, como parte de este proyecto, los procesos internos de Optimiza han sido redefinidos y reestructurados de acuerdo con las líneas consensuadas para el desarrollo de la aplicación.
La vida de una aplicación también incluye una fase de mantenimiento inicial, pruebas y mejoras, lo que implica el testeo continuo de funcionalidades, permitiendo detectar las necesidades de mejora en las mismas, máxime cuando ésta se trata de un prototipo destinado a servir de replanteamiento y optimización de los procesos internos de la empresa. Por lo tanto, es natural que durante la fase de pruebas y validación surjan algunos problemas y errores menores como el despliegue en este caso, que no se hallen absolutamente operativos, no afectando a la funcionalidad nuclear de la aplicación en su conjunto, en el entendido que siempre se señaló en las bases de la solicitud de ayuda que estamos ante un prototipo y en base a ello es la ayuda y préstamo que se concedió.'
Respecto del cumplimiento del segundo objetivo técnico alega que ' Si bien en el informe del Centro Tecnológico Naval y del Mar se comenta que 'la integración total con los equipos no se ha realizado', esta frase se refiere a la integración mediante interfaz lógica con los equipos, ya que sí se realizó una integración mediante la implementación de los procesos que requería la introducción manual de las lecturas de los equipos. Esto se debe a los fuertes requisitos de los equipos (algunos incluso analógicos y otros de firmware cerrado por el fabricante) para poder realizar este proceso, lo cual fue notificado en anteriores subsanaciones de certificaciones parciales. Queda patente por tanto que la integración de los equipos sí se hizo. Se realizaron estudios y se adquirieron determinados equipos y se incluyeron procesos de inserción manual de medidas y equipos en la aplicación con el fin de disponer en la misma de total funcionalidad con los mismos.'
Igualmente alega que los objetivos de innovación se cumplieron, en un 72%, y los objetivos de innovación, que se definen en función de los técnicos se consideran cumplidos en un 86%.
En aplicación del principio de proporcionalidad, no cabe el reintegro total, sino únicamente en su caso, el reintegro de los gastos que la Administración no considere debidamente justificados.
CUARTO-.El Abogado del Estado, al contestar a la demanda realiza las siguientes alegaciones:
-. No ha tenido lugar la alegada caducidad del expediente de reintegro.
La recurrente funda su alegación en que el procedimiento de reintegro se inició mediante resolución de 23 de junio de 2016 (documento nº 1 de la carpeta 3, Seguimiento Ejecutivo-Reintegro, del expediente administrativo) y finalizó mediante resolución de febrero de 2018 (documento nº 24 de la carpeta 3, Seguimiento Ejecutivo-Reintegro, del expediente administrativo) por lo que habría transcurrido el plazo de 12 meses a que hace referencia el artículo 42.4 LGS. El defensor de la Administración señala que, si bien el procedimiento iniciado el 23 de junio de 2016 ha caducado, no lo ha hecho el expediente que finalizó con la impugnada resolución de 9 de febrero de 2018, que fue dictada en un procedimiento distinto. Con fecha 14 de noviembre de 2017(documento nº 14 de la carpeta 3, Seguimiento Ejecutivo-Reintegro, del expediente administrativo) se inició un nuevo procedimiento de reintegroque se notificó a la recurrente a los efectos de que formulase las alegaciones que a su derecho conviniesen.
El motivo de que se incoase un nuevo procedimiento es que el iniciado el 23 de junio de 2016 había caducadopor el transcurso del plazo de 12 meses a que hace referencia la LGS. En concreto, la caducidad habría tenido lugar el 23 de junio de 2017. Pero iniciado un nuevo procedimiento, este no ha caducado, pues no ha transcurrido el plazo a tales efectos establecido en la Ley General de Subvenciones.
-. Si no ha tenido lugar la caducidad, tampoco se ha producido la prescripción. El dies a quopara la prescripción de la acción administrativa de reintegro viene determinado por el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario, como así exige el art. 39.2.a) LGS , que dispone que el plazo de prescripción (de 4 años) del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro se computará 'desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora'.
La interrupción según el art. 39 de la Ley General de Subvenciones, tiene lugar por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro. En este caso, la documentación inicialmente presentada fue insuficientepara que la Administración pudiera valorar el grado de cumplimiento del beneficiario, por lo que se le dio traslado para que presentara documentación adicional o subsanase las deficiencias en la información remitida mediante requerimientos de subsanación de la Cuenta justificativa de 22 de noviembre de 2013, 2 de febrero 29 de marzo de 2016(documentos 17, 26 y 29, carpeta 2, Seguimiento Ejecutivo-Justificación). Y el último envío de documentación tuvo lugar el 20 de abril de 2016(documento 32, carpeta 2, Seguimiento Ejecutivo-Justificación).
El plazo debe contarse desde esta fecha, que es cuando la Administración dispone de toda la información necesaria para emitir la certificación, lo que tuvo lugar el dia 30 de junio de 2016 (documento 38, carpeta 2, Seguimiento Ejecutivo-Justificación). En el tiempo transcurrido entre esa fecha y aquella en que se dicta la resolución recurrida, no ha se ha producido la alegada prescripción.
-. Finalmente, las actuaciones de comprobación realizadas, constatan que se ha producido un cumplimiento de los objetivos del proyecto que no se aproxima de modo significativo al cumplimiento total.
Como expone el informe de control técnico-económico(documento 37, carpeta 2, Seguimiento Ejecutivo-Justificación), los objetivos principales del proyecto SIGETIP eran:
(i) El desarrollo de un software avanzado de gestión de procesos de preparación, inspección y tratamiento de superficies que permitirá la redefinición y reestructuración de los procesos de gestión de la empresa Optimiza Protective & Consulting, SL (OPTIMIZA), en primer lugar, para posteriormente ser aplicado a empresas dedicadas a gestión de procesos superficiales.
(ii) De igual forma, aparece otro objetivo básico a la hora de desarrollar el software: la integración de los aparatos de medida empleados en las inspecciones, medidores de temperatura, rugosidad, espesor, porosidad, adherencia, microscopios de campo, normativa y documentación técnica, con el software de gestión a implementar, de manera que las medidas o resultados obtenidos por estas unidades puedan ser volcados en tiempo real en la aplicación.
Tal y como reconoce la recurrente en su escrito de demanda (página 20, en la que da por buenos los porcentajes de incumplimiento, 28 y 14% respectivamente, de su pericial), ninguno de esos dos objetivos se han cumplido, por lo que el único debate que realmente plantea es el del grado de cumplimiento. O lo que es lo mismo, por motivos de fondo no niega que proceda el reintegro y lo que discute es la extensión del mismo. El primero de los objetivos no se cumpleatendiendo al ciclo de vida clásico de desarrollo de un producto software considerando las fases de análisis, diseño, desarrollo, implementación y pruebas y validación. En este sentido se han detectado errores de programación que se pueden constatar mediante las capturas de pantalla incorporadas a la certificación final, lo que justifica una validación exclusivamente parcial. La recurrenteno niega los citados errores y fallos en el software sino que manifiesta que fueron subsanados en una versión posterior,que es sobre la que se emite el informe pericial incorporado al expediente administrativo.
Y en cuanto a que solo se habría producido, en todo caso, un incumplimiento parcial, alega el Abogado del Estado que en el Acta de comprobación se hace constar que el cumplimiento por el beneficiario es inferior al 50% del total del proyecto (en concreto, del 48 % de los objetivos técnicos y del 42 % de los objetivos de innovación del proyecto), por lo que difícilmente puede sostenerse que 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total'que exige el artículo 37.2 en relación con art. 17.3.n) LGS. De hecho, con tal porcentaje de cumplimiento tampoco es sostenible que, como exige el Tribunal Supremo en las sentencias citadas de contrario se haya acreditado 'una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos'.
QUINTO-.Al estar ante una actividad administrativa de fomento, debemos hacer las siguientes puntualizaciones:
1ª Por la actividad administrativa de fomento, el Estado atiende, de manera directa a inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado que, como ocurre en el presente caso, pueden ser de contenido económico. En el caso que nos ocupa, el recurrente, por el hecho de haber recibido de la Administración una subvención, quedó sometido al cumplimiento de inexcusables obligaciones.
2ª Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración. Las potestades administrativas surgen directamente del ordenamiento jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica; y, por otro lado, el ordenamiento jurídico que protege especialmente al interés público sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados, permite llamar a las personas físicas o jurídicas (a través de la actividad administrativa de fomento) para procurar el progreso y el bienestar social, con la siguiente particularidad: que del ejercicio de esta potestad, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona beneficiada: de ahí que ésta última quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento; y ello porque el incumplimiento, sólo produce «beneficio» al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.
3.ª La actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, como pone de relieve la doctrina científica, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto beneficiado. Y así, en el caso que resolvemos, la entidad mercantil recurrente, quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que aceptó las condiciones impuestas por la Administración, lo que quedó plenamente acreditado, tal como resulta del expediente administrativo.
Estamos por tanto en presencia de una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tienen inexcusables obligaciones, descartando la hipótesis del incumplimiento de una obligación modal.
La actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la Resolución administrativa. Es relevante que los gastos que con fondos públicos haya de realizarse, se efectúen dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión, así como en las condiciones en que tal subvención ha sido concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a particulares con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.
Es con este punto de partida que deben analizarse las alegaciones formuladas por la parte actora.
SEXTO-.Es ta subvención litigiosa se concede, como se ha visto en el fundamento jurídico segundo, en el marco de la Resolución de 30 de abril de 2010 de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se efectúa la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011; así como en la Orden ITC/712/2010, de 16 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza, en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, y de acuerdo todo ello con lo establecido en la Ley 38/2003 General de Subvenciones y en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.
En esta resolución se detallan las normas y criterios de concesión y ejecución de tales ayudas, y se regulan los cauces de interlocución entre los beneficiarios de las mismas y la Administración.
La actora alega que el expediente de reintegro, al haber superado el plazo de tramitación de 12 meses sin que se acordara una ampliación del mismo, debe entenderse caducado, sin que produzca ninguno de sus trámites la interrupción de la prescripción. El periodo de justificación conforme a las bases de la subvención está fijado entre el 1 de Enero y el 31 de Marzo del año 2013, presentándose en el caso de autos dicha justificación el 29 de Marzo de 2013. Por tanto, comenzado ese plazo de cuatro años el 31 de marzo de 2013, a fecha 31 de marzo de 2017 se produjo la prescripción del derecho de la administración demandada a reconocer o liquidar el reintegro.
La caducidad en materia de subvenciones está regulada en el art. 39 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones en los siguientes términos:
'Prescripción.
1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.
2. Este plazo se computará, en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.
c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:
a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.
b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.
c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.'
En la ley 30/1992 el artículo 87 regula la ' Terminación' del procedimiento:
'1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la declaración de caducidad.
2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.'
El artículo 89 de dicha ley 30/1992 regula el contenido de la resolución que pondrá fin al procedimiento:
'1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución .
5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.'
En este caso, hay que señalar con carácter previo que, el expediente de reintegro se ha iniciado dentro del plazo de cuatro años de que dispone la Administración para reconocer o liquidar el reintegro, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 39/2003, General de Subvenciones. Para resolver si se ha producido o no la prescripción alegada, es preciso resolver previamente si ha tenido lugar la caducidad del expediente, como alega la parte actora.
La recurrente entiende que si ha tenido lugar la caducidad sobre la base de que no se dictó un acto independiente declarando la caducidad del primer procedimiento de reintegro.
El punto de partida debe ser que la caducidad no impide el inicio de un nuevo procedimiento mientras no exista prescripción y que las actuaciones realizadas en un procedimiento caducado mantienen su validez y eficacia a efectos probatorios. La falta de declaración expresa de caducidad es una irregularidad formal irrelevante, pues, en ningún caso, es un requisito esencial en la regulación legal, ni produce indefensión.
El Tribunal Supremo ha establecido que la caducidad, además de forma anormal de terminación del procedimiento, implica lo que se ha venido a denominar 'desaparición jurídica' del procedimiento, con la salvedad de que las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento conservan su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro administrado. Pero la caducidad del procedimiento no afecta al derecho sustantivo que en él se trata de hacer valer y que podrá ejercitarse en un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción. Y es que la caducidad no produce, por sí sola, la prescripción de los derechos de la Administración en este caso, la concedente de la subvención, aunque las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpen el cómputo del plazo de prescripción como expresamente establece la ley 38/2003 en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.
La cuestión planteada es analizada por el Alto Tribunal entre otras, en la sentencia de 18 de julio de 2017 en un recurso de casación para la unificación de doctrina, en el cual se planteaba, entre otras cuestiones, la suscitada por la recurrente. Y el Tribunal Supremo resolvió en relación con ' la trascendencia de no declararse la caducidad del procedimiento en acto independiente y previo al inicio de un nuevo procedimiento' lo siguiente:
'Las sentencias de contraste convierten lo que, en su caso, sería un requisito de eficacia del acto en una exigencia de su validez. Lo que cuestionan, en realidad, es una notificación que acumule la puesta en conocimiento de dos actos (caducidad e inicio de un nuevo procedimiento) porque el 'pie de recursos' podría dar lugar a una confusión generadora de indefensión. Pero, aunque se aceptara dialécticamente esta tesis, bastaría con proclamar que una notificación practicada de esta forma no podría generar perjuicios al notificado, sin que ello afecte a la validez de los actos notificados.
D.- No se comparte el que, necesariamente, produzca indefensión una notificación de dos actos. Al contrario, resulta posible una clara indicación del diferente régimen de impugnación de uno y otro, expresando con claridad y separación el carácter y los requisitos de recurribilidad que, en su caso, les afectan.
Por consiguiente, no podemos erigir en doctrina de esta Sala la que propugna el recurrente con base en las sentencias que cita de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. 8
En el mismo sentido en la sentencia de 5 de septiembre de 2017, en materia de subvenciones, el Alto Tribunal dijo:
'Por lo demás, ninguna de las citas jurisprudenciales indicadas por la recurrente dice nada contra lo anterior, al margen de que la recurrente se limita a reproducir algún párrafo sin explicar su aplicación al caso. Por otra parte y como se ha expresado en el fundamento anterior, no se produjo caducidad del procedimiento, por lo que tampoco resulta preciso examinar los efectos que la caducidad pudiera haber tenido sobre el plazo de prescripción.
Hemos de reiterar ahora las razones que acabamos de exponer, rechazando de nuevo que se produjera la prescripción de la acción de reintegro, para lo que resulta indiferente el cambio de fechas en cuanto al inicio del expediente. En efecto, no es que se parta de fechas distintas para el cómputo de la caducidad y de la prescripción, sino que, tal como se indicó en el fundamento de derecho tercero de la sentencia, el procedimiento de reintegro interrumpe el plazo de prescripción, lo que resulta igualmente aplicable ahora tras la rectificación relativa al reinicio del procedimiento de reintegro. Tanto la primera incoación del procedimiento de reintegro el 17 de febrero de 2.014 como la segunda a partir del 2 de octubre de 2014 interrumpen dicho plazo, lo que impide que prescribiera el derecho de la Administración a recabar el reintegro de la subvención.'
No se ha producido, en consecuencia, la alegada nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada, pues no es nula la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro sobre la alegada base de que debió declararse la caducidad del anterior en una resolución de archivo separada.
No siendo nula de pleno derecho la resolución declarando caducado el procedimiento de reintegro y la incoación de un nuevo procedimiento no se ha producido la prescripción de la acción administrativa de reintegro. No ha caducado el segundo procedimiento, iniciado el 14 de noviembre de 2017, finalizado con la resolución impugnada, y en consecuencia no se ha producido la alegada prescripción.
Por otra parte, en cuanto al cómputo de este plazo, la fecha de inicio del cómputo ha de ser el 20 de abril de 2016, fecha en que la actora llevo a cabo el último envío de documentación (documento 32, carpeta 2, Seguimiento Ejecutivo-Justificación), pues no es sino hasta que la Administración dispone de la totalidad de la información relativa al cumplimiento de las condiciones impuestas al conceder la subvención que dispone de toda la información necesaria para emitir la certificación final, que tuvo lugar el 30 de junio de 2016(documento 38, carpeta 2, Seguimiento Ejecutivo-Justificación).
El artículo 39 de la Ley General de Subvenciones determina que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. Este plazo se computará, en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.
c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:
a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.
b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.
c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.
SÉPTIMO-. La actora alega que si se ha producido el cumplimiento de los objetivos del proyecto.
La Resolución de 30 de abril de 2010, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se efectúa la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008- 2011.Tecnológica 2008-2011 en el resolviendo decimoséptimo, establece:
'Decimosexto. Justificación de la realización del proyecto o acción.1. La justificación de las ayudas se realizará de acuerdo con lo establecido en el capítulo IV, artículo 30 y sucesivos de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , y en el título II, capítulo II del Reglamento de la Ley General de Subvenciones así como en el apartado vigésimo noveno de la orden por la que se establecen las bases reguladoras de estas ayudas y, en su caso, según lo establecido en la normativa aplicable de los fondos estructurales de la Unión Europea, en el supuesto de que dicha acción estuviera cofinanciada por dichos fondos.2. Las instrucciones y modelos electrónicos a utilizar en esta fase estarán disponibles en el portal Ayudatec del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (https://sede.mityc.gob.es).3. En el caso de proyectos con ejecución plurianual, la distribución anual de las inversiones y gastos aprobados en la resolución de concesión tendrá carácter estimativo, salvo que en la propia resolución de concesión se establezca otra cosa. En todo caso, las inversiones y gastos o compromiso de gastos previstos deberán realizarse siempre dentro del período especificado de realización del proyecto más, en su caso, la ampliación concedida. Sin embargo, los documentos de pago emitidos por el beneficiario podrán tener fecha de vencimiento posterior, siempre que dicha fecha esté comprendida dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa correspondiente a la anualidad en la que se realizara la inversión, gasto o compromiso de gasto en cuestión.4. El órgano encargado del seguimiento de la ayuda concedida, tras la correspondiente comprobación técnico-económica, emitirá una certificación acreditativa del cumplimiento de los fines que justificaron la concesión de la ayuda. Dicha certificación será necesaria para el inicio del procedimiento de reintegro.5. En el caso de proyectos con ejecución plurianual, el órgano encargado del seguimiento de la ayuda concedida realizará la comprobación técnico-económica para cada anualidad del proyecto, emitiendo una certificación acreditativa del cumplimiento en el periodo analizado de los fines que justificaron la concesión de la ayuda. Salvo que en la resolución de concesión se establezca lo contrario, estas certificaciones parciales tendrán carácter informativo para el beneficiario, con excepción de la correspondiente a la última anualidad que tendrá el carácter de certificación final y abarcará la totalidad del proyecto, siendo necesaria, en su caso, para el inicio del procedimiento de reintegro.6. Si como resultado de la comprobación final se dedujera que la inversión financiable ha sido inferior a la aprobada o que se han incumplido, total o parcialmente, los fines para los que fue concedida la ayuda, se comunicará tal circunstancia al interesado junto a los resultados de la verificación efectuada y se iniciará el procedimiento de reintegro total o parcial de la ayuda, de acuerdo con lo establecido en el capítulo II del título II de la Ley 38/ 2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que incluye el trámite de audiencia al interesado.7. En los casos de incumplimiento de la finalidad o de la obligación de justificación, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de lo dispuesto en el apartado trigésimo tercero de la orden por la que se establecen las bases reguladoras de estas ayudas.'
No puede admitirse en consecuencia, que es otro argumento esgrimido por la parte recurrente, que las certificaciones parciales justifiquen el cumplimiento: como esta Sala ha establecido reiteradamente, el hecho de que la realización del Proyecto subvencionado se estableciera con carácter plurianual, de manera que la Administración emitió certificaciones parciales de ejecución, no implica que se reconociese la posibilidad de que el proyecto solo se ejecutara en parte, ni supone el reconocimiento por la Administración de que se han cumplido las exigencias en su momento impuestas. Esto corresponde al procedimiento de comprobación, en los términos establecidos por la LGS.
Por si hubiese alguna duda, en la propia orden de concesión se regulan los incumplimientos:
'Incumplimientos.- El importe de la ayuda se ha calculado como un porcentaje del presupuesto financiable del proyecto. Si el coste efectivo final de la actividad resulta inferior al presupuesto financiable, ya sea porque lo manifieste el beneficiario, o así se considere por el Órgano competente al examinar la documentación justificativa, se reintegrará parcialmente la ayuda en la cantidad proporcional a la parte no efectuada, siempre que a juicio de dicho Órgano se hayan cumplido básicamente los objetivos por los que se concedió la ayuda, pues en caso contrario, procederá el reintegro total en aplicación del artículo 37.1b) de la Ley General de Subvenciones . En ambos casos, procederá a la devolución de la cantidad a reintegrar, más los intereses de demora.
El incumplimiento de los requisitos establecidos en la orden de bases y demás normas aplicables, así como de las condiciones que, en su caso, se hayan establecido en la correspondiente resolución de concesión, dará lugar, previo el oportuno procedimiento de reintegro, a la obligación de devolver las ayudas percibidas y los intereses de demora correspondientes, conforme a lo dispuesto en el título II, capítulo I de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Cuando el cumplimiento por el beneficiario se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éste una acción inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos y de las condiciones de otorgamiento de la ayuda, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los siguientes criterios:
El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, de la realización de la inversión financiable o de la obligación de justificación, dará lugar al reintegro parcial de la ayuda asignada a cada beneficiario en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada.
Transcurrido el plazo establecido de justificación más, en su caso, la ampliación concedida sin haberse presentado la misma, se requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro de la ayuda mas los intereses de demora y demás responsabilidades establecidas en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.'
Los concretos incumplimientos apreciados por la Administración y contra los que argumenta la parte actora son los siguientes:
-. Se ha constatado un cumplimiento del 48% de los objetivos técnicos y el 42% de los objetivos de innovación del proyecto, no aproximándose, por tanto, de modo significativo, al cumplimiento total de los objetivos que motivaron la concesión de la ayuda. Así se recoge en la certificación final emitida el dia 14 de junio de 2016.
Como ya se alegó en via administrativa, la actora considera que el proyecto era el desarrollo de un prototipo o sistema de gestión piloto, y es común en este tipo de prototipos que, antes de su comercialización, se produzcan errores o fallos.
Igualmente alega, en relación con el objetivo 2, que no se pudo poner en práctica la funcionalidad, el volcado automático de los resultados en los informes de inspección, porque los fabricantes no les dieron acceso a la programación de sus equipos y a su software. Considera que, en todo caso, con el producto logrado, se han conseguido los objetivos al menos en un porcentaje significativamente más alto que el recogido en la resolución impugnada.
Como en su momento puso de relieve la Administración, de los propios informes y documentos aportados en su momento por la ahora actora, resulta que, en contra de lo alegado, ni siquiera utilizando para poner en práctica el sistema su propia URL, tanto una reconocidamente anterior como una más actualizada, resulta que hay funcionalidades que no funcionan, como proceder a un alta desde el maestro, eliminar incidencias, asociar fabricantes, lo que no ha sido puesto en entredicho ante este Tribunal.
Y en cuanto al objetivo 2, se admitió ante la Administración por el beneficiario de la subvención la imposibilidad de integrar los equipos de inspección como se había previsto en la memoria.
Los siguientes objetivos, 3, 4 y 5, son objetivos de innovación, y en su momento la interesada alegó que se habían cumplido al 100% al estar disponibles las funcionalidades completas. Como concluyó la Administración, tales objetivos de innovación no pueden implementarse si no se han cumplido, como es el caso, los objetivos técnicos.
OCTAVO-.En relación con la aplicación del principio de proporcionalidad, la actora sostiene que no se ha cumplido ya que aún aceptando los incumplimientos señalados por la Administración, estos habrían dado lugar a un reintegro parcial. Alega que ' si el Ministerio consideraba que el cumplimiento había sido de un 48% de los objetivos técnicos y un 42% de los objetivos de innovación, habría procedido un reintegro proporcional al porcentaje de los incumplimientos imputados por la administración actuante.'
El artículo 37.1.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, incluye entre las causas de reintegro, el «incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención». Antes, el apartado b) del mismo artículo 37.1 dispone como causa de reintegro el «incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentaba la concesión de la subvención».
Es pacífica la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Entre dichas obligaciones formales se encuentra la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones, a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter, ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.
Si examinamos la memoria descriptiva que presentó en su momento la actora, y que fue la base de concesión de la subvención, comprobamos que se señaló en el apartado 1.1. lo siguiente:
'El objetivo principaldel proyecto SIGETIP es el desarrollo de un software avanzado de gestión de procesos de preparación, inspección y tratamiento de superficies. El software permitirá la redefinición y reestructuración de los procesos de gestión de la empresa Optimiza Protective & Consulting, SL (OPTIMIZA), en primer lugar, para posteriormente ser aplicado a empresas dedicadas a gestión de procesos superficiales. La motivación de estos cambios viene causada por el interés constante de los directivos de la empresa en agilizar y optimizar los procesos productivos así como por la aparición de una serie de normativas a nivel mundial de la International Maritime Organization (IMO) que regula los procesos de inspección, preparación y pintado de superficies. Dichas normativas, de reciente aparición, afectan a la línea de trabajo principal de la empresa, la inspección en corrosión y preparación y tratamiento de superficies.
Para amoldar los procesos productivos de la empresa a este nuevo marco legal, se va a llevar a cabo un proceso de consultoría y análisis de la normativa por la empresa colaboradora O.T.E.C. Joaquín Riera Tuebols, SA (OTEC), de manera que todos los procesos productivos de la empresa Optimiza queden perfectamente redactados, de manera clara, concisa y sin ambigüedades. Posteriormente, mediante la colaboración con el Centro Tecnológico Naval y del Mar (CTN), se van a trasladar estos procesos a un lenguaje de especificación de software tipo UML para, de esta forma, desarrollar un software que los implemente.
De igual forma, aparece otro objetivo básicoa la hora de desarrollar el software: la integración de los aparatos de medida empleados en las inspecciones, medidores de temperatura, rugosidad, espesor, porosidad, adherencia, microscopios de campo, normativa y documentación técnica, con el software de gestión a implementar, de manera que las medidas o resultados obtenidos por estas unidades puedan ser volcados en tiempo real en la aplicación.
Finalmente, se pretende conseguir un objetivo muy importante de cara al éxito del proyecto como es el dotar al software con la característica de la ubicuidad, de forma que pueda trabajar en tiempo real con la aplicación desde los astilleros o plantas químicas donde se realizan las inspecciones superficiales.'
Puesto en relación el objetivo con las condiciones impuestas para la concesión de la subvención, tal y como comprobó la Administración, no se ha acreditado un cumplimiento de objetivos técnicos de modo significativamente próximo al cumplimiento total; no se ha acreditado un cumplimiento de objetivos de innovación de modo significativamente próximo al cumplimiento total.
Por lo expuesto procede desestimar el recurso y confirmar la resolución impugnada por ser conforme a derecho.
NOVENO-La s costas deberán imponerse a la parte actora que ha visto íntegramente desestimado su recuro, con arreglo a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional.
Fallo
Que debemos DESESTIMAR como DESESTIMAMOSel recurso de contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de JOAQUIN RIERA TUEBOLS, SAcontra la Resolución dictada por la Secretaria de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de fecha 9 de febrero de 2018 descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual confirmamos por ser conforme a derecho. Con condena a la parte actora al pago de las costas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
