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03/05/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 602/2014 de 26 de Marzo de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 26 de Marzo de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ, JUAN CARLOS
Núm. Cendoj: 28079230082018100203
Núm. Ecli: ES:AN:2018:1420
Núm. Roj: SAN 1420:2018
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a veintiseis de marzo de dos mil dieciocho.
Han sido parte la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
Contra dicha resolución la representación procesal de Autopistas Concesionaria Española, S.A., interpuso recurso de reposición.
La Administración no ha dado respuesta al recurso.
Frente a dicho acto presunto la representación procesal de Autopistas Concesionaria Española, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo.
Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que termina solicitando de la Sala que dice sentencia por la que, 'estimando el recurso: a) declare la nulidad (o, subsidiariamente, la anulabilidad) de la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Resolución de 24 de febrero de 2014 de la Ministra de Fomento, en virtud de la cual se resuelve `aprobar el expediente de información oficial y pública y definitivamente el estudio informativo Autovía del Nordeste A-2. Conversión en autovía del tramo Alfajarín-Fraga. Subtramo Pina de Ebro Fraga, así como la nulidad de esta última resolución y del EI aprobado por virtud de la misma; b) subsidiariamente se anulen las resoluciones y el EI impugnados y se ordene a la Administración la retroacción de las actuaciones y la elaboración de un nuevo Estudio Informativo que: aÂ) contenga un estudio de tráfico técnicamente adecuado para cumplir su finalidad legalmente exigida y, con carácter general, un análisis de viabilidad de la infraestructura planteada frente a otras opciones, incluida la optimización de la AP-2 y bÂ) recoja la grave repercusión que tendrá para la AP-2 la puesta en servicio de la vía proyectada'.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado
Fundamentos
1. Por Resolución del Director General de Carreteras de 26 de enero de 2005, se acordó la redacción del Estudio Informativo correspondiente a la 'Carretera N-II. Tramo Alfajarín-Fraga, ppkk aproximados de la carretera N-II 340,100 al 431,00. Longitud 91 km. Autovía', con objeto de desarrollar la previsión contendida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005 consistente en la conversión en autovía del Tramo Alfajarín-Fraga, único tramo con características de carretera convencional en el itinerario de la Autovía el Nordeste A-2 entre Madrid-Barcelona-La Junquera;
2. Por Resolución del Director General de Carreteras de 21 de diciembre de 2007, publicada en el BOE de 19 de enero de 2008, se aprueba provisionalmente y se somete a información pública el estudio informativo y el estudio de impacto ambiental 'EI.1-E-175 Autovía del Nordeste A-2. Conversión en autovía del tramo Alfajarín-Fraga';
3. En informe del Ingeniero Director del Estudio de 22 de julio de 2008 y en otro posterior de 23 de septiembre de 2009, se da respuesta a las alegaciones presentadas por la recurrente en el trámite de información pública;
4. En oficio de 1 de abril de 2009 del Subdirector General de Planificación se hace constar que, 'como resultado del trámite de información púbica, se ha constatado el rechazo social a la duplicación de la N-II y la petición de liberalización del peaje de la AP-2, por lo que se ha decidido paralizar la tramitación del expediente y estudiar la posible liberación del peaje de la AP-2 en ese tramo en negociaciones con la concesionaria'.
En el escrito de alegaciones de Autopista Concesionaria Española, SAU, evacuado con ocasión del trámite de información pública, se indica que la Entidad 'hace llegar a esta Administración su voluntad y disponibilidad para iniciar las conversaciones oportunas en aras a alcanzar un acuerdo que permita la alternativa indicada en la alegación sexta: explorar la posibilidad de descartar a corto plazo la proyección y ejecución de una autovía para el tramo Alfajarín-Fraga de la carretera N-II, como vía de alta capacidad y circulación paralela y alternativa de la autopista de peaje AP-2, aplazando dicha iniciativa...';
5. Con fecha 25 de mayo de 2009 el Subdirector General de Planificación, a la vista de las alegaciones formuladas, remitió oficio a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino exponiendo que la Dirección General de Carreteras había considerado oportuno estudiar la liberación del peaje de la Autopista AP-2 entre Aljafarín y Pina de Ebro como alternativa a la autovía, con las modificaciones que se considerasen necesarias, interesando del Órgano Ambiental dejar en suspenso la Declaración de Impacto Ambiental del subtramo Alfajarín-Pina de Ebro, continuando con la tramitación del subtramo Pina de Ebro-Fraga;
Por oficio de 10 de junio de 2009 la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino requirió a la Dirección General de Carreteras el envío del expediente correspondiente al tramo para el que solicitaba Declaración de Impacto Ambiental, con inclusión de consultas a los organismos que indica y documentación ad hoc;
Por oficio del Jefe del Área de Carreteras de Gran Capacidad de 1 de octubre de 2009 se remitió al Órgano ambiental la documentación interesada;
6. Con fecha 28 de abril de 2010 el Subdirector General de Evaluación Ambiental requirió a la Dirección General de Carreteras, Subdirección General de Planificación, el envío del Estudio Informativo y del Estudio de Impacto Ambiental del Subtramo Pina de Ebro-Fraga, junto con la documentación complementaria que indica;
El requerimiento fue atendido por oficio del Jefe del Área de Carreteras de Gran Capacidad de 21 de mayo de 2010;
7. Con fecha 17 de noviembre de 2010 el Subdirector General de Evaluación Ambiental dirigió oficio al Subdirector General de Planificación, Dirección General de Carreteras, requiriendo aclaraciones a fin de poder emitir declaración de impacto ambiental;
El requerimiento fue atendido por oficio de la Dirección General de Carreteras de 14 de enero de 2011;
8. Con fecha 24 de junio de 2011 el Subdirector General de Evaluación Ambiental dirigió oficio a la Subdirección General de Estudios y Proyectos, Dirección General de Carreteras, puntualizando determinados extremos y requiriendo aclaraciones sobre la Red Natura 2000, ZEPA, apantallamiento y Conexión inicial con la AP-2;
El requerimiento fue atendido por oficio del Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón de 16 de julio de 2013 -remisión de Adendas al Estudio de Afección a Red Natura 2000, a la propuesta de medidas específicas para la fauna y al Informe de trabajo de campo, indicándose asimismo, en relación con la Conexión inicial con la AP-2, en su día propuesta, que teniendo en cuenta la Orden Ministerial de Mejora de la Eficiencia, se 'había decidido que por el momento no era precisa realizarla, resultando funcionalmente suficiente la conexión actualmente existente, por lo que no es objeto de evaluación ambiental';
9. Por Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente de 18 de diciembre de 2013 se formula declaración de impacto ambiental del proyecto Autovía del Nordeste A-2, conversión en autovía del tramo Alfajarín-Fraga, subtramo Pina de Ebro-Fraga (Zaragoza y Huesca);
10. Por Resolución de la Ministra de Fomento de 25 de febrero de 2014 se aprobó el expediente de información oficial y pública y definitivamente el estudio informativo 'Autovía del Nordeste A-2. Conversión en autovía del tramo Alfajarín-Fraga. Subtramo Pina de Ebro-Fraga. Provincias de Zaragoza y Huesca'.
Ocurre sin embargo que a resultas de las alegaciones efectuadas en el trámite de información pública se procedió al estudio de la liberación del peaje de la autopista AP-2 en el tramo de Alfajarín-Pina de Ebro, resultando que el Estudio Informativo definitivamente aprobado no comprende el itinerario inicial, esto es, Alfajarín-Fraga, sino otro más reducido: Pina de Ebro-Fraga. Así pues, del Estudio Informativo aprobado definitivamente ha quedado excluido el itinerario/tramo entre Alfajarín y Pina de Ebro. Sobre estas actuaciones alza queja la representación procesal de Autopistas Concesionaria Española, SAU.
Tras pormenorizada exposición de los antecedentes plantea en primer término que la tramitación del Estudio Informativo incurre en numerosas irregularidades, como son, entre otras, incumplimiento de las prescripciones de la Orden de Estudio y ausencia de trámite de información pública del Estudio Informativo aprobado definitivamente.
Señala que la Orden de Estudio, aprobada por Resolución del Director General de Carreteras de 26 de enero de 2005, acordó la redacción del Estudio Informativo correspondiente a 'Carretera N-II. Tramo Alfajarín-Fraga', mientras que el proyecto aprobado viene referido tan solo al 'Tramo Pina de Ebro-Fraga'. Además, las decisiones adoptadas sobre la continuación de la tramitación del proyecto no están precedidas de una decisión formal y motivada y no se ha sometido a trámite de información pública el Estudio Informativo definitivamente aprobado.
Expone que la Administración, tras reconsiderar el proyecto inicial -Alfajarín-Fraga-, opta por ejecutar un tramo distinto -Pina de Ebro-Fraga- mediante un Documento Complementario que no abarca la totalidad del proyecto inicial, sin que haya dictado resolución alguna por la que acuerde esta modificación, vulnerándose así el artículo 54 de la Ley 30/1992 -motivación.
Por otra parte, alega que se ha vulnerado el artículo 10.4 de la Ley 25/1988 y la Nota de Servicio 2/2012, pues caso de que el estudio inicialmente sometido a información pública sufra alguna modificación, como aquí sucede, tendrá que redactarse un nuevo estudio que deberá ser sometido de nuevo a trámite de información pública y no ha sido así. Consecuencia de este proceder, es la vulneración del artículo 62.2.e) de la Ley 30/1992 o, en su caso, del artículo 63.1 de la misma Ley .
Señala seguidamente que el trazado sometido a declaración de impacto no coincide con el trazado objeto de información pública, como indica el Subdirector General de Evaluación Ambiental en su solicitud de información adicional; que la actualización del estudio de tráfico es insuficiente; que según se extrae de la Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente de 18 de diciembre de 2013, por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental, desde un punto de vista medioambiental es más viable la utilización de la AP-2 en lugar de la construcción de un nuevo tramo y que la alternativa consistente en el aprovechamiento de la AP-2 ha sido excluida del estudio informativo sin explicación alguna.
La Abogacía del Estado, por su parte, opone, tras indicar que la razón fundamental de la queja de la actora es la posible repercusión negativa en sus intereses de la ejecución de las obras de la Autovía A-2 entre Pina de Ebro y Fraga, que ningún quebranto se ocasionará a la interesada puesto que cuando terminen las obras ya habrá concluido la concesión y que la información suministrada por la Administración en la tramitación del expediente complejo por demás ha sido más que extensa, no pudiendo hablarse de indefensión o demora.
Añade que la Orden de Estudio no exigía duplicar la carretera N-II sino el estudio de su posible duplicación, no siendo necesaria por lo tanto nueva orden de estudio para el tramo Pina de Ebro-Fraga; y si se redactó un Documento Complementario que incluía solo los datos referentes al tramo Pina de Ebro-Fraga, ello fue debido a que al 'presentar el documento ante el Ministerio de Medio Ambiente para obtener la Declaración de Impacto Ambiental, no resultaba coherente facilitar los datos del Estudio Informativo para el tramo Alfajarín-Pina de Ebro si lo que se solicitaba, en su afección al medio ambiente, se circunscribía al tramo Pina de Ebro-Fraga'.
En este contexto es de interés traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2012 , conforme a la cual '...del contenido del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento General de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento, se desprende que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera o línea ferroviaria, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministro de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas...'.
Del Informe de contestación de alegaciones, emitido por el Ingeniero Director del Estudio -Conclusiones-, interesa destacar los siguientes extremos:
'Con carácter general los Ayuntamientos más próximos al tramo de la carretera N-II comprendido entre las localidades de Alfajarín y Villafranca de Ebro se han posicionado a favor de la liberalización de la autopista de peaje AP-2 en ese tramo, desechando cualquiera de las opciones recomendadas en el Estudio Informativo. En este mismo sentido también se ha manifestado la Dirección General de Carreteras del Gobierno de Aragón, el Sindicato de Riegos de Nuez de Ebro y numerosos particulares de los municipios afectados;
'Como constatación del rechazo social que ha supuesto la propuesta por la afección a la huerta, se ha incluido como apéndice las principales noticias publicadas en prensa durante dicho periodo y los meses posteriores -Apéndice 4-, donde manifiestan su reivindicación a la liberalización del peaje de la AP-2, al menos durante la ejecución de las obras, y en cualquier caso que éstas discurran por un trazado diferente al recomendado en el estudio;
'A la vista de las alegaciones presentadas, se ha optado por solicitar dejar en suspenso la Declaración de Impacto Ambiental en el subtramo Alfajarín- Pina de Ebro, ya que se está estudiando la alternativa de liberalización del peaje de la autopista AP-2 para este tramo;
'Para ello se ha redactado un Documento Complementario que actualiza la Fase B del Estudio Informativo de diciembre de 2007, donde se excluye de estudio el tramo comprendido entre Alfajarín y Pina de Ebro y se realiza una nueva conexión inicial con la autopista AP-2 a la altura de esta última localidad, quedando como tramo objeto de tramitación ambiental el comprendido entre las localidades de Pina de Ebro y Fraga;
'... cabe destacar la alegación presentada por Autopistas Concesionaria Española que propone la retroacción de las actuaciones incluidas en el Estudio para incorporar la alternativa consistente en enlazar la A-2 con la AP-2 existente, manifestando su voluntad de iniciar las conversaciones oportunas para alcanzar un acuerdo en este sentido. Esta propuesta se tendrá en consideración dado que está en estudio la liberalización del tramo de la autopista comprendido entre Alfajarín y Pina de Ebro.
En este contexto se indica en el Informe del Ingeniero Director del Estudio de 14 de febrero de 2014, referente al Documento Complementario, que éste 'desarrollaba un trazado de conexión entre la autopista de peaje AP-2 y la autovía A-2 en el subtramo Pina de Ebro-Fraga, denominado `Conexión inicial de la AP-2Â. Con esta solución se desestima la ejecución de un nuevo tramo de autovía entre Alfajarín y Pina de Ebro, que se convertirá en autovía con la liberación del peaje de la autopista AP-2 en dicho tramo. A partir de Pina de Ebro y hasta Fraga, se conservarán las alternativas del Estudio Informativo sometidas a información pública en el año 2007'.
Siendo esto así, las actuaciones descritas en el estudio informativo definitivamente aprobado, referentes a la duplicación de la calzada de la carretera convencional, se contraen al itinerario Pina de Ebro-Fraga con exclusión del itinerario Alfajarín-Pina de Ebro, lo que no supone, conforme se indica el Informe del Ingeniero Director del Estudio, la exclusión de las actuaciones sometidas a información pública. Y así, en el Documento Complementario -Memoria y anejos- ya se indica que 'En la Fase B del Estudio Informativo, realizada en diciembre de 2007, anteriormente al presente Documento Complementario, se desarrollaron las alternativas seleccionadas en la anterior Fase A... no se desechó ninguna alternativa en la Fase A. Todas fueron objeto de estudio en Fase B', señalándose seguidamente que lo que se había eliminado era 'la Conexión inicial con la Autovía A-2 y la variante de Villafranca -localidad situada entre Alfajarín y Pina de Ebro-, incluyéndose en su lugar la Conexión inicial con la AP-2 a la altura de Pina de Ebro'.
La Sala estima en este contexto que la recurrente ha tenido pleno conocimiento de las actuaciones proyectadas y sus variaciones, sin que en verdad de las mismas se extraiga que le hayan podido ocasionar perjuicio alguno, pues el Estudio, salvo la eliminación del itinerario que se ha indicado, no ha sufrido en lo esencial variación alguna en lo que a las alternativas estudiadas y propuestas se refiere.
Se trata en el caso de una infraestructura compleja, comenzada en el año 2005, sometida a información pública y evaluación ambiental, habiendo solicitado, y obtenido, el Órgano ambiental la información y documentación exigidas a la Administración, toda vez que la declaración de impacto se ciñe al subtramo Pina de Ebro-Fraga con exclusión del tramo/itinerario primitivo Alfajarín- Pina de Ebro. Constan, así, en el documento ambiental los siguientes extremos:
- 'Con fecha 15 de junio de 2009 la entonces DGC y EA solicitó a la Dirección General de Carreteras el envío del expediente completo del subtramo Pina de Ebro-Fraga, incluyendo el expediente de información pública y el estudio de impacto ambiental del subtramo objeto de resolución. Además, se solicita que, en cumplimiento de los apartados 9.3 y 9.5 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, se pida informe a los siguientes organismos, que habían sido consultados en la fase de consultas previas pero no en el trámite de información pública: Dirección General de Medio Natural y Política Forestal del MARM (antigua Dirección General para la Biodiversidad); Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (INAGA); Dirección General de Patrimonio Cultural del Departamento de Educación, Cultura y Deporte del Gobierno de Aragón; Dirección General de Carreteras del Gobierno de Aragón y Subdelegación del Gobierno en Zaragoza;
- 'Con fecha 5 de octubre de 2009 se recibe el expediente de información pública, que incluye un estudio de impacto ambiental específico para el subtramo Pina de Ebro- Fraga, objeto de la presente declaración de impacto ambiental, en el que se diseña un trazado de conexión entre el citado subtramo y la autopista de peaje AP-2, denominado `Conexión inicial con la AP-2Â, de 4296 m de longitud. El trazado seleccionado por el promotor en este documento es el siguiente: Conexión inicial con la AP-2 +Tramo I-1+Tramo I-2B+Tramo I-3+Tramo I-4B+ Variante de Bujaraloz Sur+Tramo II+Variante de Peñalba Norte+Tramo III-1+Tramo III-2C;
- 'Con fecha 29 de abril de 2010 la DGC y EA solicitó al promotor información complementaria relativa a la afección del proyecto sobre la Red Natura 2000 y a la propuesta de medidas preventivas, correctoras y/o complementarias, recibiéndose dicha documentación el 24 de enero de 2011;
- 'Con fechas 4 de febrero y 25 de marzo de 2011 se solicita informe sobre el citado documento complementario al INAGA y a la entonces Dirección General de Medio Natural y Política Forestal del MARM;
- 'Ambos organismos emiten sendos informes de respuesta que se reciben, respectivamente, con fechas 16 de mayo de 2011 y 14 de junio de 2011;
- 'Con fecha 22 de julio de 2013 se recibe una adenda al documento complementario remitido el 24 de enero de 2011. En dicho documento se concretan las medidas específicas que se proponen en relación con el impacto sobre la fauna y sobre los espacios pertenecientes a la Red Natura 2000. Por otro lado, en cuanto al tramo de Conexión inicial con la AP-2 el promotor indica que, teniendo en cuenta la Orden FOM/3317/2010, de 17 de diciembre, por la que se aprueba la Instrucción sobre las medidas específicas para la mejora de la eficiencia en la ejecución de las obras públicas de infraestructuras, considera funcionalmente suficiente la conexión existente, solicitando se emita la declaración de impacto ambiental del resto del trazado.
El Documento, finalmente, a la vista de la propuesta de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, 'formula declaración de impacto ambiental favorable a la realización del proyecto Autovía del Nordeste A-2, conversión en autovía del tramo Alfajarín-Fraga, subtramo Pina de Ebro-Fraga (Zaragoza y Huesca), al concluirse que siempre y cuando se autorice en la alternativa descrita en la presente resolución -Tramo I-1+Tramo I-2B+ Tramo I-3+Tramo I-4B+Variante de Bujaraloz Sur+Tramo II+Variante de Peñalba Norte+Tramo III-1+Tramo III-2C'.
En este contexto cabe plantearse sobre la utilidad de anular la totalidad de las actuaciones practicadas o la necesidad de elaborar un nuevo estudio informativo, pues aun admitiendo la bondad de este último extremo, los defectos de forma que se invocan no ocasionan indefensión a la parte ni puede considerarse que una nueva tramitación pudiera arrojar un resultado distinto. El estudio informativo aprobado no contempla la totalidad del itinerario inicial, pero el tramo/itinerario aprobado sigue siendo el mismo que el inicialmente estudiado. Buena prueba de ello es que la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, tras requerir información y subsanaciones a la Dirección General de Carreteras, recibe el 5 de octubre de 2009 el expediente de información pública con el trazado seleccionado por el promotor, y si bien incluye un estudio de impacto ambiental específico para el subtramo Pina de Ebro-Fraga, en el que se diseña un trazado de conexión entre dicho subtramo y la autopista de peaje A-2 -Conexión inicial con la AP-2, posteriormente queda excluido de evaluación ambiental al considerarse, por el momento, que no es preciso realizar la 'Conexión inicial con la AP-2' por resultar funcionalmente suficiente la conexión actualmente existente.
En el informe de la Subdirección General de Estudios y Proyectos de 12 de agosto de 2015, en respuesta a la solicitud de ampliación de expediente, ya se indica que 'Nunca se ha puesto en duda la necesidad de ejecutar la conexión inicial con la AP-2 con categoría de autopista, pues técnicamente no es de recibo unir un tramo de autopista Alfajarín-Pina con otro de autovía Pina-Fraga mediante una conexión de carretera de calzada única con una intersección en `T (como lo es la actual conexión de la AP-2 con la N-II en Pina de Ebro). Únicamente se ha planteado dejar la conexión actual en Pina, como solución provisional, mientras se vayan ejecutando los proyectos y las obras de autovía entre Pina y Fraga, ya que Medio Ambiente ha exigido un estudio ambiental específico para la conexión inicial con la AP-2 tipo autopista, si el Ministerio de Fomento quiere ejecutarla. Si sólo se valora la situación actual de conexión en Pina como provisional, no puede haber estudios que `consideren que resulta funcionalmente suficiente la conexión existente de una forma definitiva'.
Alega la actora que desde el inicio de la redacción del Estudio Informativo se tuvo en cuenta por la Administración la posibilidad de utilizar o aprovechar la AP-2 para canalizar el tráfico de la autovía A-2 en el tramo cuestionado, habiéndose descartado esta posibilidad sin razonamiento o motivación alguna.
La Sala, sin embargo, estima que el que la parte actora o determinadas instituciones, y la propia Secretaría de Medio Ambiente, estimen que resulte más viable la utilización de la AP-2 en lugar de la autovía proyectada, nada obsta, ni se incurre en infracción alguna, para que se lleve a término la infraestructura proyectada en los términos acordados.
La Sala debe poner de manifiesto a este respecto que ya en el Informe sobre la aprobación provisional del estudio informativo -20 de diciembre de 2007- se indicó que 'En la Fase A del Estudio Informativo se eliminó la alternativa de la autopista de peaje, basándose en la orden de estudio, que establecía la conversión en autovía del tramo Alfajarín-Fraga, en la existencia de una autovía en el tramo siguiente Fraga-Lleida y la necesidad de dotar de accesibilidad a todo el territorio, lo que exige la construcción de numerosas enlaces incompatibles con la explotación mediante peaje', por más que la actora califique estas razones de vagas e imprecisas.
Es menester puntualizar también, en orden al interrogante planteado por la actora consistente en que 'no existe información en todo el expediente administrativo que permita comprender cuáles son los motivos para que la Administración, al tiempo, acuerde continuar la tramitación del EI solo para el tramo de Pina de Ebro-Fraga', que en el Informe del Ingeniero Director del Estudio -10 de febrero de 2014-, se indica en relación con el desarrollo en el Documento Complementario de un trazado de conexión entre la autopista AP-2 y la autovía A-2 en el subtramo Pina de Ebro-Fraga -'Conexión inicial de la AP-2-, que con 'esta solución se desestima la ejecución de un nuevo tramo de autovía entre Alfajarín y Pina de Ebro, que se convertirá en autovía con la liberación del peaje de la autopista AP-2 en dicho tramo'; y recordemos que la concesión finaliza en 2021. Por lo demás, es cierto, como la parte alega, que la Orden de Estudio no impide la utilización de la AP-2, pero tampoco la impone.
En suma, pues, como esta Sala ha declarado en reiteradas ocasiones, 'a la Administración corresponde decidir sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos de las grandes infraestructuras, finalidad, justificación y contenido que tienen un sentido político, técnico y de oportunidad, lo que no quiere decir que su actuación, en relación con estos extremos, no pueda ser descalificada mediante la aplicación de las técnicas del control de los hechos determinantes, elementos reglados del acto e interdicción de la arbitrariedad'.
En nuestro caso la Administración ha dado cumplimento a los aspectos sustanciales o relevantes de la infraestructura a ejecutar, sometidos a una información pública en la que ha podido tomar parte la parte recurrente, optándose por una alternativa que no puede considerarse arbitraria o irrazonable. El que el interés de la parte recurrente no sea prevalente y el que las alegaciones y propuestas no hayan sido acogidas, no supone que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de seleccionar la opción más recomendable.
En esta línea de razonamiento el Informe del Ingeniero Director del Estudio de 10 de febrero de 2014, recogiendo las actuaciones precedentes, propone la aprobación la Alternativa seleccionada tras describir pormenorizadamente las alternativas analizadas, tramo por tramo y variantes, a la vista de los valores económicos, funcionales, territoriales, medioambientales y presupuestarios examinados, así como el resultado del proceso de información pública.
Por otra parte, la Declaración de Impacto Ambiental constituye un informe sobre la incidencia ambiental del proyecto, que precisa, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizarlo, y en caso afirmativo, las condiciones en que debe realizarse. Las alegaciones que respecto a dicho informe se hagan por los interesados no son vinculantes para la Administración, lo que no supone que ésta pueda prescindir de ellas, antes bien, deben ser tomadas en consideración atendiendo a los intereses en conflicto, pero para que las alegaciones puedan alcanzar éxito, es preciso acreditar que la actuación de la Administración se ha apartado de los cánones que disciplinan su correcta actuación. Como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2008 , 'La cualificación de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental -en este caso la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático-, al emitir su juicio técnico, consecuencia de la utilización de criterios técnicos y jurídicos, exige para cuestionarlo, desde el punto de vista sustantivo, hacerlo desde tales criterios técnicos y jurídicos que permitan valorar su contenido'.
Conforme con cuanto antecede la alegación propuesta no puede prosperar.
Tras invocar diversas sentencias de los tribunales, alega que el estudio de que se trata abarca un tramo de longitud superior al aprobado, utiliza datos y valores -IMD- obsoletos, carece de rigor en las investigaciones indirectas y de proyección de los datos correspondientes al estudio, no está actualizado y omite información -datos socioeconómicos, planteamientos urbanísticos, entre otros-. En los Antecedentes de Hecho del escrito de demanda desarrolla estos extremos.
Señala seguidamente que el Estudio Informativo es inválido porque el Estudio de Tráfico en que se sustenta no es tal, en realidad, ya que el único estudio existente data de 2007, sin que el contenido en un epígrafe del Documento Complementario en 2009, pueda ser calificado de Estudio de Tráfico dado lo limitado de su contenido. Tampoco existe un análisis actual de tráfico, las fuentes de que se nutre son antiguas, los trabajos de campo datan de 2006, no contiene investigaciones directas rigurosas, existe ausencia total de información territorial y los datos se encuentran desfasados, sin que por otra parte incluya un Estudio de Rentabilidad que analice la eficiencia de la infraestructura en cuestión.
Estima finalmente que el Estudio impugnado adolece de falta de justificación tanto técnica como económica, pues no efectúa un examen concienzudo de su incidencia social ni de las consecuencias que sobre la concesionaria puedan recaer y vulnera el requisito de la opción más recomendable, pues al descartar el uso de la AP-2 opta por la menos recomendable.
La Abogacía del Estado aboga por la corrección del estudio de tráfico realizado y señala que la no actualización o perfeccionamiento, en este caso, no originaría perjuicio alguno a la recurrente dado que la concesión finaliza en agosto de 2021 y la infraestructura no estaría finalizada antes de esa fecha.
Aporta la actora un informe pericial, ratificado en esta sede, elaborado por don Genaro , Ingeniería Civil y Medio Ambiente. Tras pormenorizado examen de la problemática planteada el perito informante extrae las siguientes conclusiones:
- El Estudio Informativo se fundamenta en un Estudio de Tráfico que analiza un proyecto distinto al aprobado: mientras que el Estudio de Tráfico considera que se liberará la AP-2 en el tramo entre Alfajarín-Pina de Ebro y se convertirá en autovía el tramo entre Pina de Ebro-Fraga, el Estudio Informativo aprobado sólo contempla la conversión en autovía del tramo entre Pina de Ebro y Fraga sin aprobar, en ningún caso, la liberación del tramo entre Alfajarín y Pina;
- El Estudio no contempla la realidad final de la nueva infraestructura, ya que ésta supone un corredor de alta capacidad de largo recorrido, con continuidad a lo largo de todo el eje centro-norte peninsular con Cataluña (A-2), que supone una alternativa en su conjunto a la autopista AP-2 con características similares y libre de peaje, desvirtuando las captaciones de las diferentes vías;
- No se estudian todas las alternativas posibles, pues el Estudio Informativo no tiene en cuenta la posibilidad de utilizar la autopista AP-2 como único corredor de alta capacidad libre de peaje para los usuarios;
- Obsolescencia de los datos de partida: los datos representativos de la movilidad en el ámbito del estudio, utilizados como referencia, no están actualizados y, por tanto, no constituyen una base sólida de partida;
- Ausencia de trabajo de campo adecuado -encuestas de preferencias declaradas en las vías y trabajo específico en la AP-2;
- Ausencia de justificación de los valores de tiempo utilizados: el Estudio auditado adopta unos valores del tiempo de los usuarios procedentes de tablas empíricas que relacionan los costes generalizados del transporte entre alternativas, la elección de los parámetros correspondientes en las mismas se basa en la experiencia del redactor del Estudio de Tráfico, sin justificar convenientemente, en lugar de realizar una campaña de campo orientada a esta finalidad, como es preceptivo para alcanzar los objetivos del estudio;
- El modelo de crecimiento no se justifica y no se atiene a la realidad, pues el modelo que se adopta no es aceptable, pues al no estar basado en ninguna tendencia histórica no puede explicar lo que sucederá a futuro;
- Falta de actualización del estudio y escasa fiabilidad del modelo de tráfico, pues el tráfico del corredor está muy sobrevalorado, especialmente el de la autopista de peaje AP-2, existe poca fiabilidad del modelo de tráfico y la metodología empleada para la modelización no se ajusta a la metodología clásica de 4 etapas, recomendada para estos estudios;
Finalmente, el informe concluye señalando, en lo que respecta al Análisis Coste-Beneficio realizado sobre ambas alternativas, que se muestra una rentabilidad aproximadamente del doble desde el punto de vista de la Administración para el escenario consistente en liberalizar la AP-2 frente al que plantea la construcción de una infraestructura paralela, lo que indica que tanto los sociales como económicos necesarios no justifican la ejecución de la nueva infraestructura al existir una vía infrautilizada como la AP-2.
A instancia de la Abogacía del Estado se han incorporado a las actuaciones sendos informes técnicos elaborados por los Ingenieros de Caminos don Modesto -20 de abril de 2017- y don Valentín -18 de abril de 2017-. Los informantes han ratificado sus informes en esta sede.
De estos informes, que examinan punto por punto la pericia aportada por la recurrente, cabe extraer en lo esencial las siguientes consideraciones:
- La modificación operada en el proyecto, consistente en eliminar el tramo Alfajarín-Pina de Ebro no constituye una modificación sustancial del proyecto, pues la Intensidad Media Diaria resultante de las alternativas examinadas para los tráficos en la AP-2 y la A-2 en dicho tramo es prácticamente idéntica con diferencias aproximadas del 1 %;
- El Estudio de Tráfico de 2007 es el único documento que realiza previsiones de tráfico en la totalidad del corredor: contiene previsiones hasta 2013 y para el período 2013- 2023 de acuerdo con las alternativas planteadas;
- El Estudio de Tráfico considera desde un primer momento dos vías paralelas que compiten entre sí, sin que los cambios introducidos sean sustanciales a efectos del Estudio de Tráfico;
- El desdoblamiento de la N-2 entre Alfajarín y Fraga no contiene incrementos significativos de tráfico;
- La principal conclusión de los datos de tráfico es la especialización de la carretera N-II en vehículos pesados, que absorbía el 75 % de estos vehículos en 2007 y el 54 % en 2015, y el desvío forzoso de los vehículos ligeros hacia la AP-2;
- La problemática suscitada en el corredor es la constatación de la peligrosidad de la N-II, que convierte el tramo Alfajarín-Fraga en uno de los más peligrosos de las carreteras de Aragón, siendo así que uno de los objetivos del Estudio Informativo es reducir la siniestralidad y peligrosidad de la N-2;
- El informe pericial incurre en errores conceptuales y de planteamiento- velocidades;
- Correcta realización de las labores de campo y de la metodología utilizada;
- El desdoblamiento de la carretera convencional conlleva ventajas que no aporta la liberalización del peaje de la AP-2: reducción de la siniestralidad, mayor conectividad con las poblaciones, circunvalación de poblaciones disminuyendo el tráfico en travesías urbanas, entre otros aspectos;
En informe finaliza con un análisis crítico del informe pericial referente al Estudio de Tráfico y al coste-beneficio.
El informe elaborado por don Alberto , Director Técnico de Tema Ingeniería, se resumen y analizan los siguientes extremos: a) metodología empleada y resultados obtenidos del Estudio de Tráfico realizado en el ámbito del Estudio Informativo, completado con el Análisis de Coste-beneficio y de Rentabilidad; b) metodología empleada y resultados obtenidos del Estudio de Tráfico realizado en el marco del informe pericial y c) análisis crítico de las conclusiones obtenidas en el informe pericial. El informante concluye señalando que 'no se puede considerar correcto el estudio de referencia a partir de unos datos de movilidad no actualizados, y por lo tanto no se puede asegurar que representen la realidad y no considerar la verdadera naturaleza de las vías en competencia', considerando inexacta la conclusión a que se llega en el informe pericial y que en todo caso debe someterse a múltiples matices.
Tanto los informes aportados como su ratificación posterior evidencian la divergencia de criterio de los informantes sobre múltiples extremos, como son, entre otros, los modelos utilizados -etapas-, comportamiento de los usuarios, evolución de crecimientos, reparto de tráficos, trabajos de campo o las encuestas realizadas y su contenido.
La Sala, en su valoración de los informes, ciertamente complejos, estima más correctas y ponderadas las consideraciones que constan en los elaborados por los Ingenieros de Caminos don Modesto y don Valentín , informes que no eluden las discordancias, inexactitudes y omisiones en que haya podido incurrir la Administración en la tramitación del expediente, de los que se extrae, y esto ya se ha dicho más atrás, que no constituyen vicios de envergadura tal que desemboquen en la anulación o anulabilidad de lo actuado.
De las pruebas practicadas se extrae que la eliminación del tramo Alfajarín-Pina de Ebro no altera sustancialmente el Estudio, ya se ha explicado más atrás el porqué, y sobre este extremo el informante don Alberto es claro y preciso: el Estudio Informativo era y es el mismo, restado el tramo/itinerario de unos 25 km Alfajarín-Pina de Ebro; existe un Estudio de Tráfico con previsiones hasta 2023; el desdoblamiento no contiene incrementos significativos de tráfico; elemento determinante de la infraestructura es la minimización de la siniestralidad, de altas proporciones en la carretera a convencional a desdoblar; no se ofrecen razones de peso que permitan considerar que la metodología empleada por la Administración sea obsoleta, incorrecta o falta de criterio, y especial mención habría que hacer de la divergencia de criterio referente a las encuestas: cómo se hacen y a quién se hacen, no pudiendo la recurrente superponer las consideraciones que hace al respecto a las adoptadas por la Administración, razonadas y razonables.
No estima la Sala que los métodos y criterios empleados por la Administración puedan ser tachados de ineficaces u obsoletos. Ya se explica en el informe de don Alberto qué encuestas se hicieron, en qué condiciones y a qué número de personas. También se hicieron aforos de los que se obtuvieron perfiles que se extrapolaron al tráfico de 2013 en función de la evolución observada -tasas de crecimiento, cálculos de tiempo, tipo de vehículos, peaje, pérdidas resultantes, evolución del tráfico en un futuro-, y todo esto no puede tacharse de futurista o irreal, pues se pretende obtener una visión en función de métodos empíricos. El Estudio de Tráfico se completa con un análisis de coste-beneficio y rentabilidad, tasas de crecimiento y evolución previsible entre otras consideraciones.
Como ya se dijo en la sentencia de esta Sala de 28 de febrero de 2017 , haciéndose eco de la de 20 de julio de 2015 , 'respecto del tráfico y la prueba pericial', que 'será suficiente con que el Estudio de Tráfico realizado por la Administración sea apto para la finalidad pretendida', indicándose también que nuestro Alto Tribunal, en sentencia de 20 de abril de 2015 , sostuvo que 'la concesión de una autopista de peaje no puede ser una traba para que la Administración mejore, amplíe o construya una nueva carretera', sin que la posible merma de flujo de vehículos no constituye un riesgo imprevisible.
Atendidas las razones que anteceden el recurso no puede prosperar.
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su