Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 62/2019 de 06 de Noviembre de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000062/2019

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00243/2019

Apelante:VÍAS Y CONSTRUCCIONES, S.A.

ProcuradorDª. ELENA MARTÍN GARCÍA

Apelado:ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS, ADIF-AV

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

SENTENCIA EN APELACION

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a seis de noviembre de dos mil veinte.

Vistos los autos del recurso de apelación 62/2019que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora de los Tribunales Dª. Elena Martín García, en nombre y representación de Vías y Construcciones, S.A., contra sentencia dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 4 en el procedimiento ordinario 50/2017, el día 20 de marzo de 2019.

Ha sido parte recurrida, oponiéndose al recurso, la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, ADIF-AV, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 4 ha conocido del recurso instado por el referido recurrente, contra la Resolución de fecha 27 de julio de 2017 de ADIF-AV. La resolución impugnada acuerda ' declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho previsto en el artículo 217 de la LGT , para la anulación de las liquidaciones tributarias indicadas en el encabezamiento de esta resolución, por el concepto de Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras, sin entrar a conocer sobre el fondo del asunto, por no basarse en ninguna de las causas de nulidad del apartado 1 de dicho artículo y carecer manifiestamente de fundamento, según dispone el apartado 3 del mismo'.

En fecha 20 de marzo de 2019, el citado Juzgado dicta sentencia de inadmisión parcial y desestimatoria del recurso con imposición de costas a la parte recurrente.

SEGUNDO.-La parte actora en la instancia, ha interpuso recurso de apelación contra dicha Sentencia, instando la estimación del mismo y que se estime el recurso contencioso administrativo interpuesto, en los términos solicitados en la demanda. La parte demandada en la instancia se ha opuesto al referido recurso.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, ante la que se han personado las partes, se señaló mediante providencia el día 4 de noviembre de 2020 para deliberación, votación y fallo del presente recurso de apelación.

En la tramitación de la apelación se han seguido los trámites establecidos en la Ley.

Ha sido ponente el Magistrado D. Fernando Luis Ruiz Piñeiro, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La parte recurrente solicitó la devolución de las liquidaciones emitidas durante los años 2010 a 2015, por importe de 3.937.546,18 euros, en concepto de Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras. El motivo de solicitar la revisión de actos nulos de plen0o derecho, se centra en que dichas liquidaciones han sido dictadas prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido y en que se han dictado por órgano manifiestamente incompetente.

La sentencia impugnada señala, entre otros extremos:

"Sobre el fondo de la cuestión controvertido, se invoca por la parte demandante dos motivos de nulidad.

Sobre el motivo de nulidad previsto en el artículo 217.1b) de la LGT, se ha pronunciado la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en la Sentencia de fecha 15 de febrero de 2019, dictada en el recurso de apelación núm. 51/2018, en los siguientes términos que se pasan a reproducir, para rechazar dicho motivo.

En efecto, en el fundamento de derecho segundo, la Sala ha razonado lo siguiente:

'En el caso examinado por la sentencia objeto de recurso, se alegaba la concurrencia de los apartados b) y c) referidos. El acto administrativo inadmite a trámite la solicitud al entender que las liquidaciones objeto de examen, ya abonadas años atrás sin discrepancia alguna, no son actos de contenido imposible ni existe o se patentiza falta de competencia de ADIF para el dictado de las liquidaciones.

Partimos del dato no controvertido de que las liquidaciones objeto de impugnación, han seguido el procedimiento seguido al efecto, se notificaron al obligado tributario, se le indicó la posibilidad de recurrirlas en su momento y, lejos de hacerlo, las paga sin oponer impedimento alguno. Solo transcurridos varios años, se plantea los motivos de nulidad que se han reflejado.

Pero, la falta de competencia de ADIF no es una cuestión que de forma patente, clara o evidente pueda determinarse. Así lo acredita el hecho de la propia argumentación que se despliega en el acto impugnado y en la contestación a la demanda, lo que pugna con la previsión de artículo 217 citado, pues las liquidaciones no han sido dictadas por 'órgano manifiestamente incompetente'. Es más, puede deducirse precisamente lo contrario, conforme estamos señalando.

Sobre la concurrencia del apartado e) del artículo 217.1 de la LGT, la misma debe ser rechazada.

El referido artículo 217.1 e) recoge tres supuestos:

1º) Cuando se prescinde total y absolutamente del procedimiento: se trata de un supuesto reservado, para aquellas vulneraciones de la legalidad con un mayor componente antijurídico, debiendo ser la omisión 'clara, manifiesta y ostensible' ( Sentencias de 30 de abril de 1965 , 22 de abril de 1967 , 19 de octubre de 1971 , 15 de octubre de 1997 y 30 de abril de 1998 ) y no pudiéndose calificar como supuesto de nulidad de pleno en caso de omisión de un mero trámite (por todas la Sentencia de esta Sección de 24 de febrero de 2004, dictada en el recurso de casación 7791/2008 ), salvo que el mismo sea esencial.

2º) Cuando se utiliza un procedimiento distinto del establecido en la Ley.

Realmente, se asimila a la ausencia de procedimiento y así se reconoce en la Sentencia de esta Sección de 26 de julio de 2005 (recurso de casación 5046/2000), pero también puede ocurrir que en el que se siga se cumplan los trámites esenciales del omitido, no dando lugar a la nulidad de pleno derecho.

3º) Cuando se prescinde de un trámite esencial: un ejemplo típico de este tipo de nulidad de pleno derecho es la imposición de sanciones de plano.

En aplicación de dicho criterio la STS de 7 de diciembre de 2012 (Rec.1966/2011) sanciona con nulidad de pleno derecho la omisión del trámite de audiencia una liquidación del impuesto de sucesiones practicada sin requerimiento previo, sin audiencia y sin motivación, pero la SSTS de 28 de junio de 2012 (Rec.6556/2009), 11 de octubre de 2012 ( Rec.2492/2010), de 13 de mayo de 2010 ( Rec.613/2010), sin ánimo de exhaustividad, califican de vicio de mera anulabilidad la omisión del trámite de audiencia que no causa indefensión.

En el supuesto que examinamos no cabe admitir ni la omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido ni hay omisión de trámite esencial alguno. Se ha seguido el procedimiento previsto en el Decreto 137/1960. Practicada la liquidación, se notificó a la interesada, quién aceptó la liquidación, efectuó el pago y no interpuso recurso alguno. En este caso, la parte demandante discrepa de las liquidaciones giradas, pero ello en modo alguno es constitutivo de la ausencia de procedimiento que daría lugar a la nulidad de pleno derecho".

SEGUNDO.-Hemos resuelto ya varios recursos de apelación -como inmediatamente reflejaremos-, interpuestos con motivo de las sentencias dictadas por diversos Juzgados Centrales, ante distintas reclamaciones de diversos contratistas, instando la revisión de oficio y declaración de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones giradas por ADIF y abonadas en su momento, en concepto de Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de obras. En todos los supuestos, la parte realizó el abono de las liquidaciones correspondientes, sin haber impugnado la misma por el procedimiento previsto al efecto. Una vez abonadas las liquidaciones y siendo ésta firmes, tras el transcurso de un periodo de tiempo más o menos extenso, se insta la nulidad que nos ocupa. En todos los supuestos el ADIF ha dictado resoluciones inadmitiendo a trámite la solicitud.

Esta Sala ha tenido ocasión de examinar el supuesto que nos ocupa, en el recurso de apelación 51/2018, dictándose sentencia que confirma la resolución de ADIF, como referiremos posteriormente. También se ha examinado el mismo supuesto que ahora nos ocupa en las apelaciones 84/2018, resuelta mediante sentencia de 16 de mayo de 2019; apelación 20/2019, resuelta mediante sentencia de 24 de mayo de 2019, desestimando el recurso y confirmando la actuación administrativa; la apelación 5/2019, resuelta mediante sentencia de 19 de junio de 2019, también desestimando el recurso y confirmando la actuación administrativa; y la apelación 24/2019, resuelta mediante sentencia de 11 de octubre de 2019. En definitiva, son varios Juzgados Centrales los que confirman la inadmisión a trámite de solicitudes similares a la actual y varias sentencias de esta Sala las que confirman las dictadas por los Juzgados, de las que hemos citado sólo algunas de las más recientes.

Pues bien, la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos tributarios se recoge en el artículo 217 LGT:

"1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico- administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:

a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Que tengan un contenido imposible.

d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. El procedimiento para declarar la nulidad a que se refiere este artículo podrá iniciarse:

a) Por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico.

b) A instancia del interesado.

3. Se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, cuando el acto no sea firme en vía administrativa o la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del apartado 1 de este artículo o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales".

TERCERO.-En el caso examinado por la sentencia objeto de recurso, la parte efectúa reclamación respecto de liquidaciones que derivan de certificaciones emitidas durante la ejecución del contrato de obra 'Proyecto de Construcción de Plataforma de Nuevo Acceso Ferroviario de Levante, Tramo Albacete-Variante de Alpera, Fase II', y contrato de 'Plataforma de la Línea de Alta Velocidad Madrid Galicia, Olmedo-Medina-Zamora-Puebla de Sanabria-Lubia-Ourense, Tramo Ponte Ambia-Taboadela'. Se trata de 77 liquidaciones, entre los años 2010 a 2015, por el referido importe de 3.937.546,18 euros.

Contra las citadas liquidaciones, la parte actora presenta en julio de 2016 escrito solicitando el inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho. ADIF resuelve las citadas reclamaciones mediante la resolución de 27 de julio de 2017, inadmitiendo a trámite las mismas.

Partimos del dato no controvertido de que las liquidaciones objeto de impugnación (todas ellas), han seguido el procedimiento previsto al efecto, se notificaron al obligado tributario, se le indicó la posibilidad de recurrirlas en su momento y, lejos de hacerlo, las paga sin oponer impedimento alguno. Solo transcurrido un tiempo (en algunos casos, varios años), se plantean los motivos de nulidad que sustentan la solicitud formulada.

Se alegaba la concurrencia de los apartados b) y e) trascritos anteriormente. El acto administrativo inadmite a trámite la solicitud al entender que las liquidaciones objeto de examen, ya abonadas años atrás sin discrepancia alguna, no son actos en los que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, ni existe o se patentiza falta de competencia de ADIF para el dictado de las liquidaciones.

Ya ha señalado esta Sala (Apelación 51/18 y las demás que hemos citado):

"que la falta de competencia de ADIF 'no es una cuestión que de forma patente, clara o evidente pueda determinarse. Así lo acredita el hecho de la propia argumentación que se despliega en el acto impugnado y en la contestación a la demanda, lo que pugna con la previsión de artículo 217 citado, pues las liquidaciones no han sido dictadas por órgano 'manifiestamente' incompetente. Es más, puede deducirse precisamente lo contrario, conforme estamos señalando'. La incompetencia ha de ser material o territorial y, en todo caso, manifiesta sin que sea necesario un prolijo esfuerzo dialéctico (como en este caso) la comprobación de dicha incompetencia. De hecho, son múltiples los recursos vistos por esta Sala sobre liquidaciones de ADIF, tras la impugnación en vía económico administrativa.

Afirma la resolución impugnada y esta Sala suscribe, 'a lo sumo, estamos ante una discrepancia jurídica y no ante una falta de competencia 'manifiesta, esto es, que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido', que no requiera esfuerzo interpretativo o argumental para ser detectada. Así pues, la pretendida falta de competencia de ADIF o ADIF-Alta Velocidad de ninguna manera podría calificarse como manifiesta en el sentido establecido por el Alto Tribunal, lo que de nuevo lleva a dictaminar que la recurrente trata de calificar como causa de nulidad de pleno derecho lo que a lo sumo sería una discrepancia jurídica'.

Desde luego la referida Tasa, contemplada en el artículo 4.b) del Decreto 137/1960, ha sido confirmada por la Ley 25/1988, de 13 de julio, de prestaciones patrimoniales de carácter público. Por ello nos encontramos ante una Tasa prevista por norma de rango legal, liquidada por quien tiene legalmente la competencia para aprobar el proyecto del que deriva la misma, firme al no haber sido recurrida y pagada por el sujeto pasivo, sin oponer reparo alguno en su momento.

Tal y como señala la resolución objeto de recurso, 'la tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras corresponde al Estado, que es éste quien la prevé oportunamente en sus Presupuestos Generales y que ADIF, como 'sucesor' de esas dependencias locales, la gestiona, pero no la hace suya. El obligado tributario ingresa directamente la tasa en una cuenta restringida del Tesoro Público.... A mayor abundamiento, doctrina y jurisprudencia conciben el defecto del artículo 217.e) invocado por la recurrente como, citando la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2000, una infracción 'clara, manifiesta y ostensible', es decir, como los casos de ausencia total del trámite o en los que se sigue procedimiento distinto, sin que sea suficiente la mera falta de algún trámite, por importante que sea, lo cual podría llevar, en su caso, a la anulabilidad, pero no a la nulidad de pleno derecho.... el defecto imputable ha de ser claro, rotundo, notorio y diferente de una mera interpretación jurídica y que en su apreciación siempre debe usarse un criterio restrictivo a fin de evitar que cualquier infracción o duda legal pueda ser presentada, e incluso empleada a modo de ardid o truco, como causa de nulidad de pleno derecho'. A juicio de la Sala, poco más cabe añadir.

También afirma la sentencia recurrida, y esta Sala suscribe, que no se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, pues 'se siguió el previsto por la norma, se respetaron todos y cada uno de los trámites, se dio al recurrente la posibilidad de recurrir, aceptó las liquidaciones, las pagó, no planteó ningún recurso ordinario dentro de plazo, por lo que como muy bien indica la Administración, no se puede vestir una discrepancia jurídica como una nulidad de pleno derecho'".

CUARTO.-En cuanto a la inadmisibilidad parcial del recurso, no suscribimos la tesis de la sentencia recurrida, en cuanto inadmite la demanda respecto de las alegaciones que se centran en 'vulneración del principio de equivalencia, inexistencia de memoria económico financiera, imposibilidad de fiscalizar el importe de la Tasa no sobrepasa el coste del servicio prestado por Adif Alta Velocidad'. Pues entiende esta Sala que dichas circunstancias no suponen una alteración del debate suscitado, pues los motivos se mantienen, letras b) y e) del artículo 217 LGT, defendiendo la nulidad que se pretende con nuevos argumentos.

No obstante ello, el resultado es el mismo, pues la desestimación del recurso nos parece clara. Resaltamos que en el escrito de interposición del presente recurso de apelación, no se contiene una específica petición respecto de la inadmisibilidad del procedimiento contencioso administrativo, por lo que carece de relevancia práctica la declarada inadmisibilidad parcial en la sentencia recurrida.

Procede, en definitiva, confirmar la sentencia recurrida.

QUINTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad que otorga al tribunal el artículo 139.4 LJCA, se cifra en un máximo de 1.000 euros, el importe de las costas.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

Desestimarel recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Elena Martín García, en nombre y representación de Vías y Construcciones, S.A., contra sentencia dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 4 en el procedimiento ordinario 50/2017, el día 20 de marzo de 2019, la cual confirmamos por ser ajustada a derecho, imponiendo las costas a la parte recurrente, en los términos expuestos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.