Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 652/2009 de 20 de Febrero de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veinte de febrero de dos mil trece.

VISTOSpor la Sección Octavade la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo nº 652/2009, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña Beatriz Álvarez Velasco, en nombre y representación del Ayuntamiento de Utrera (Sevilla), contra la Resolución del Secretario de Estado de Planificación e Infraestructuras de 28 de julio de 2009, sobre expediente de información pública y estudio informativo.

Ha sido parte la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado; don Luis Miguel , doña Coro , don Pedro Miguel , doña Enma y doña Felisa , representados por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal; el Ayuntamiento de Lebrija (Sevilla), representado por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa López Rosés; el Ayuntamiento de Las Cabezas de San Juan (Sevilla); la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 , representada por el Procurador de los Tribunales don Manuel Infantes Sánchez; la Unión de Agricultores y Ganaderos de Sevilla (UAGA-COAG SEVILLA), representada por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa López Rosés; la Plataforma de Ciudadanos de El Cuervo de Sevilla a favor de la Alternativa 3A de la Autovía Los Palacios-Jerez, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa López Rosés; la Asociación de Pequeños y Medianos Empresarios de Lebrija, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa López Rosés; la Unión General de Trabajadores, representada por el Procurador de los Tribunales don Federico José Olivares de Santiago y la Junta de Andalucía, representada por la Letrada doña María del Amor Albert Muñoz.

Antecedentes

PRIMERO.-Por Resolución de la Secretaría de Estado de Planificación e Infraestructuras de 28 de julio de 2009, por delegación del Ministro de Fomento, se aprobó el Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo de clave EI.1-E- 161, 'Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz. Tramo: Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la frontera (Cádiz)'.

Frente a dicha resolución la representación procesal del Ayuntamiento de Utrera interpuso recurso contencioso administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

Tras exégesis de los hechos en dicha demanda formula las siguientes alegaciones: a) la decisión adoptada por el Ministerio de Fomento carece de motivación y justificación, siendo totalmente arbitraria pues la alternativa seleccionada resulta ser la peor valorada en el análisis multicriterio realizado por la Dirección General de Carreteras; b) el acto impugnado es arbitrario, dada su falta de lógica y la inexistencia de argumentos técnicos que avalen la recomendación de la alternativa 3a como la más favorable.

Termina solicitando a la Sala que dice sentencia por la que, 'estimando el recurso, anule, por arbitraria, la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 28 de julio de 2009, por la que se aprueba definitivamente el Estudio Informativo del Tramo Los Palacios-Jerez de la Frontera de la Autovía A-4, seleccionando como alternativa a desarrollar la 3a, dictando otra en su lugar por la que se dicte resolución por la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento seleccionando como más favorable la alternativa 1b, ya que la misma resulta la mejor tanto en el análisis multicriterio elaborado en el Estudio Informativo como en los informes técnicos contenidos en el expediente administrativo; subsidiariamente, en el supuesto de que pueda ser considerado, se estima también viable la consideración de la alternativa 1a en el tramo comprendido entre Los Palacios Norte y El Torbiscal y la 1b en el resto del tramo'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara desestimatoria del recurso y confirmatoria de la resolución recurrida.

En Trámite de contestación a la demanda la Unión General de Trabajadores; don Luis Miguel , doña Coro , don Pedro Miguel , doña Enma y doña Felisa ; el Ayuntamiento de Las Cabezas de San Juan; la Asociación de Pequeños y Medianos Empresarios de Lebrija; la Plataforma de Ciudadanos de El Cuervo de Sevilla a favor de la Alternativa 3A de la Autovía Los Palacios-Jerez; el Ayuntamiento de Lebrija; la Unión de Agricultores y Ganaderos de Sevilla; la Junta de Andalucía y la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 interesaron una sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO.-Habiéndose recibido el recurso a prueba se practicó pericial interesada por la parte recurrente y documental solicitada por el Ayuntamiento de Lebrija, el Ayuntamiento de Las Cabezas de San Juan, la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 , la Unión de Agricultores y Ganaderos de Sevilla, la Plataforma de Ciudadanos de El Cuervo de Sevilla a favor de la Alternativa 3A de la Autovía Los Palacios-Jerez, la Asociación de Pequeños y Medianos Empresarios de Lebrija, la Unión General de Trabajadores y la Junta de Andalucía, en los extremos admitidos por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

CUARTO.-Practicadas las pruebas se dio traslado a las partes para la presentación de conclusiones sucintas acerca de los hechos alegados, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos en que apoyaron sus pretensiones.

QUINTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 13 de febrero de 2013.

SEXTO.-La cuantía de este recurso es indeterminada.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don JUAN CARLOS FERNANDEZ DE AGUIRRE FERNANDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la Resolución de la Secretaría de Estado de Planificación e Infraestructuras de 28 de julio de 2009, por delegación del Ministro de Fomento, por la que se aprueba el Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo de clave EI.1-E- 161, 'Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz. Tramo: Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la frontera (Cádiz)'.

SEGUNDO.-La Resolución del Ministerio de Fomento de 28 de julio de 2009 ya ha sido objeto de enjuiciamiento por esta Sala en sentencia de 12 de noviembre de 2012 , dictada con ocasión del recurso contencioso-administrativo deducido por el Ayuntamiento de El Cuervo (Sevilla), de modo que por unidad de criterio a dicha sentencia nos referiremos en lo que sea menester. Hecha esta precisión, de las actuaciones practicadas y de estos autos se deducen como más relevantes las siguientes consideraciones fácticas:

1. Por Resolución de la Dirección General de Carreteras de 24 de noviembre de 2004 se autorizó la Orden de Estudio Informativo para la conversión en autovía de la N-IV. Tramo: Dos Hermanas-Jerez de la Frontera.

2. Por Resolución de la Dirección General de Carreteras de 16 de febrero de 2006 se rectifica la Orden de Estudio Informativo, pasando a denominarse 'Conversión en Autovía de la N-IV. Tramo: Los Palacios-Jerez de la Frontera'.

3. Por Resolución de la Dirección General de Carreteras de 29 de noviembre de 2007 se aprueba provisionalmente y se somete a información pública el estudio informativo y el estudio de impacto ambiental. Se recomendaba como alternativa más favorable la denominada 1b en el estudio, consistente en una autovía de nuevo trazado de 63,628 km con 8 enlaces y un presupuesto base de licitación de 296,523 MEUR.

4. Con fecha 7 de julio de 2008 la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental emite informe en el que se analizan las alegaciones presentadas y se indica, como antecedentes, que en un principio se compusieron y estudiaron un total de diez alternativas de trazado, seleccionando como mejores para su estudio posterior cuatro de ellas, las alternativas 1a, 1b, 3a y 3b, y que en la fase B se han estudiado las cuatro alternativas, que han sido comparadas mediante técnicas multicriterio, contemplando los aspectos básicos funcionales, ambientales, económicos y territoriales.

Se han definido una serie de indicadores representativos de la bondad de cada alternativa, obteniéndose una valoración para cada alternativa y una matriz de valoración global, a partir de las cuales y mediante las técnicas multicriterio se ordenan las alternativas estableciendo la prioridad entre ellas. En dicha fase se ha realizado también un estudio de impacto ambiental, sometido a los trámites pertinentes de información pública y Declaración de Impacto Ambiental. En el informe se da respuesta a cada una de las 51 alegaciones presentada y se propone una serie de consideraciones a tener en cuenta en la aprobación definitiva del Estudio Informativo y en la redacción del Proyecto de Construcción, entre ellas que 'aunque desde un punto de vista técnico resulta preferible la opción 1b, las diferencias son pequeñas y considerando otros aspectos de índole socioeconómica o sociopolítica pudiera resultar también aceptable la alternativa 3b o 3a'.

5. Con fecha 18 de diciembre de 2008 el Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental emite informe en el que, tras una serie de consideraciones referidas a la intensidad del tráfico, las vías y los asentamientos humanos, teniendo en cuenta aspectos de índole socioeconómico y sociopolítico, estima que la solución preferible es la constituida por: a) 1a en el tramo entre Los Palacios Norte y El Torbiscal; b) 3a en el tramo entre El Torbiscal y el Cuervo y c) entre El Cuervo y Jerez de la Frontera la de duplicación de la actual N-IV.

6. En el BOE de 4 de agosto de 2009 se publica la Resolución de 26 de junio de 2009, de la Secretaría de Estado para Cambio Climático, por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto Autovía del sur A-4 de Madrid a Cádiz, tramo Los Palacios, Sevilla-Jerez de la Frontera, Cádiz. Esta Resolución es favorable a la realización del proyecto Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz, tramo Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la Frontera (Cádiz), siempre y cuando se autorice en la alternativa 3a y en las condiciones señaladas en el Documento.

7. Por Resolución de la Secretaría de Estado de Planificación e Infraestructuras de 28 de julio de 2009, por delegación del Ministro de Fomento, se aprobó el Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo de clave EI.1-E- 161, 'Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz. Tramo: Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la frontera (Cádiz)'.

TERCERO.-Comencemos por señalar que la Sala obvia la transcripción literal de la normativa aplicable a la materia que nos ocupa, bien conocida de las partes personadas como evidencian los escritos de demanda y contestación. Bastará, por tanto, con traer a colación los artículos 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y 25 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, que prevén la información pública por un periodo de treinta días hábiles, señalando que las personas que lo deseen podrán formular observaciones, que deberán versar sobre circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la línea, sobre la concepción global de su trazado y sobre la evaluación del impacto ambiental.

También bastará con reseñar que el estudio informativo consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso -ex artículo 7.1.c) Ley 25/1988 -, y constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán el objeto del estudio y las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado, la definición en líneas generales de todas las opciones de trazado estudiadas, el estudio de impacto ambiental, en su caso, el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y la selección de la opción más recomendable.

Por lo demás, los artículos 7 de la Ley de Carreteras y 22 y 28 del Reglamento perfilan las circunstancias atinentes al proyecto de trazado.

Como ya hemos avanzado la representación procesal del Ayuntamiento de Utrera basa su recurso fundamentalmente en dos cuestiones: la decisión adoptada por el Ministerio de Fomento es inmotivada, injustificada y arbitraria, pues la alternativa seleccionada -3a- resulta ser la peor valorada en el análisis multicriterio realizado por la Dirección General de Carreteras, en primer término, el acto impugnado es arbitrario, dada su falta de lógica y la inexistencia de argumentos técnicos que avalen la recomendación de la alternativa 3a como la más favorable en lugar de la alternativa 1b, en segundo lugar.

A estos efectos alega que el cambio de criterio -de la alternativa 1b a la alternativa 3a- obedece a consideraciones de índole sociopolítica y socioeconómica, cuando lo cierto es que con base a criterios estrictamente técnicos y en base a un análisis multicriterio, la opción más adecuada desde un punto de vista ambiental, arqueológico, funcional, económico y territorial es la alternativa 1b. De hecho, dice, la mayoría de los municipios del Bajo Guadalquivir, asociaciones y particulares apoyaron la alternativa 1b frente a una minoría de municipios que apoyaron por la alternativa 3a.

Por otra parte señala que la inexistencia de argumentos técnicos que avalen la alternativa 3a como la más favorable, convierten en arbitraria la decisión de la Administración, debiéndose comprobar por los tribunales el acierto de la misma o si por el contrario se trata de un acto carente de justificación objetiva.

La Sala no puede compartir el planteamiento de la parte recurrente, pues como se ha expuesto en reiteradas ocasiones a la Administración corresponde decidir sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos de las grandes infraestructuras. Finalidad, justificación y contenido que tienen un sentido político, técnico y de oportunidad, lo que no quiere decir que su actuación, en relación con estos extremos, no pueda ser descalificada mediante la aplicación de las técnicas del control de los hechos determinantes, elementos reglados del acto e interdicción de la arbitrariedad ( STS de 14 de julio de 1997 ).

La Sala estima que la alternativa finalmente seleccionada por la Administración, teniendo en cuenta las actuaciones practicadas y los informes evacuados, en particular de la Dirección General de Carreteras, se fundamentan en criterios razonables y razonados. En nuestro caso la Administración ha cumplido con la tramitación legalmente prevista, ya que los aspectos sustanciales o relevantes de la infraestructura a ejecutar han sido sometidos a una información pública en la que ha podido tomar parte la parte recurrente, optándose por una alternativa que no puede considerarse arbitraria o irrazonable, habiéndose conformado la voluntad administrativa desde unos presupuestos que no han sido desvirtuados de contrario. El que el interés de la parte recurrente no sea prevalente y el que las alegaciones y propuestas no hayan sido acogidas, no supone que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de seleccionar la opción más recomendable.

CUARTO.-Por otra parte la Resolución impugnada no se aparta de las consideraciones recogidas en la Resolución de la Secretaría de Estado para Cambio Climático de 26 de junio de 2009, por la que se formula declaración de impacto ambiental. La Secretaría de Estado de Cambio Climático, órgano ambiental, dicta su declaración tras examen y valoración de la información aportada y la alegaciones presentadas, resumir el proceso de evaluación, analizar las alternativas propuestas y los principales impactos de la elegida y estableciendo en fin condiciones de protección ambiental específicas. En suma, la Resolución es favorable a la realización del proyecto Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz, tramo Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la Frontera (Cádiz), 'siempre y cuando se autorice en la alternativa 3a y en las condiciones señaladas, que se han deducido del proceso de evaluación, quedará adecuadamente protegido el medio ambiente y los recursos naturales.'

No estará de mas señalar que, como ya declarado esta Sala en anteriores ocasiones (sentencia de 18 de noviembre de 2011 , por todas) la Declaración de Impacto Ambiental constituye un informe sobre la incidencia ambiental del proyecto, que precisa, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizarlo, y en caso afirmativo, las condiciones en que debe realizarse. Las alegaciones que respecto a dicho informe se hagan por los interesados no son vinculantes para la Administración, lo que no supone que ésta pueda prescindir de ellas, antes bien, deben ser tomadas en consideración atendiendo a los intereses en conflicto, pero para que las alegaciones puedan alcanzar éxito, es preciso acreditar que la actuación de la Administración se ha apartado de los cánones que disciplinan su correcta actuación. Como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2008 , 'La cualificación de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental -en este caso la Secretaría de Estado para Cambio Climático-, al emitir su juicio técnico, consecuencia de la utilización de criterios técnicos y jurídicos, exige para cuestionarlo, desde el punto de vista sustantivo, hacerlo desde tales criterios técnicos y jurídicos que permitan valorar su contenido'.

Del examen y valoración del dictamen pericial emitido a instancias de la parte recurrente la Sala no extrae elementos significativos que permitan considerar que la Administración haya incurrido en arbitrariedad, se haya apartado de la finalidad perseguida o haya infringido los preceptos de la Ley de Carreteras y su Reglamento. Así, el informe pericial, aunque critica la inexistencia de un análisis multicriterio actualizado, considera que la metodología empleada es correcta y responde a los objetivos de selección de alternativas; metodología, por otra parte, que permite la modificación e incorporación de nuevos criterios de valoración, todo ello sin olvidar -señala la Sala- que la Resolución impugnada no se aparta de las consideraciones recogidas en la Resolución de la Secretaría de Estado para Cambio Climático de 26 de junio de 2009, por la que se formula declaración de impacto ambiental. Por lo demás, la conclusión última del informe pericial -'no es posible asegurar que, desde el punto de vista técnico, la alternativa finalmente seleccionada sea la mejor ni la más adecuada si realizar un nuevo análisis multicriterio'- resulta sumamente ambigua, entre otras razones porque no es éste el único elemento a tener en cuenta en el Estudio Informativo.

Del análisis ambiental se extrae que la alternativa más viable ambientalmente es la 1a seguida de la 1b, la 3a y la 3b pues es la que menos afecciones tiene sobre la erosividad, edafología, hidrología subterránea, fauna, usos del suelo y planificación territorial. Pero a renglón seguido también se indica que la alternativa 3a es la que menos afecciones tiene en relación con el relieve, la vegetación, espacios protegidos y patrimonio arqueológico y que esta alternativa tiene ventajas ambientales en relación con las restantes, además de que vertebra mejor el territorio al pasar más próxima a dos importantes núcleos de población del corredor como son Las Cabezas de San Juan y Lebrija, además de El Cuervo, permitiendo canalizar las relaciones de transporte entre ellos y con el exterior.

Como ya se dijo en la sentencia de 12 de noviembre de 2012 , '... la resolución impugnada está motivada en los Informes obrantes en el expediente, en los que se tienen en cuenta las alegaciones presentadas y se valoran los distintos criterios contemplados, haciendo una razonada ponderación de los intereses públicos afectados, otorgando especial relevancia a las alegaciones y consideraciones de la Administración autonómica implicada, concretamente a la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, a la que corresponde la defensa de un interés público más amplio y relevante que el que afecta a un ayuntamiento'.

En atención a las consideraciones que preceden el recurso no puede prosperar procediendo su desestimación.

QUINTO.-Sin costas -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Utrera contra la Resolución del Secretario de Estado de Planificación e Infraestructuras de 28 de julio de 2009, por delegación del Ministro de Fomento, por la que se aprueba el Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo de clave EI.1-E-161, 'Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz. Tramo: Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la frontera (Cádiz)'.

SEGUNDO.-Desestimar las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente.

TERCERO.-No procede hacer expresa declaración en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 89 y concordantes LRJCA , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.