Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 659/2009 de 12 de Noviembre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid a 12 de Noviembre de 2.012.

Vistoel presente recurso contencioso administrativonº 659/09interpuesto ante estaSala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional, por el Letrado de los Servicios Jurídicos delAYUNTAMIENTO DE EL CUERVO(Sevilla), contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 28 de julio de 2009, sobre aprobación del Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo: 'Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz. Tramo: Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la Frontera (Cádiz)', en el que la ADMINISTRACIÓN demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.

Han actuado comocodemandados: elAYUNTAMIENTO DE LAS CABEZAS DE SAN JUAN(Sevilla), representado por el Letrado D. José Joaquín Rodríguez Pagés; laCOMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000 DE LEBRIJA, representada por el Procurador D. Manuel Infantes Sánchez; laUNIÓN DE AGRICULTORES Y GANADEROS DE SEVILLA (UAGA-COAG. SEVILLA), representada por la Procuradora Dª Teresa López Rosés; laPLATAFORMA DE CIUDADANOS DE EL CUERVO DE SEVILLA A FAVOR DE LA ALTERNATIVA '3ª', representados por la Procuradora Dª Teresa López Rosés; D. Gumersindo y D. Juan , representados por el Procurador D. Jorge Deleito García;LA CAMPIÑA DE LEBRIJA, S. COOP. AND, representada por la Procuradora Dª. Cayetana Zulueta Luchsinger;ASOCIACIÓN DE PEQUEÑOS Y MEDIANOS EMPRESARIOS DE LEBRIJA, representados por la Procuradora Dª Teresa López Rosés; elAYUNTAMIENTO DE LEBRIJA, representado por la Procuradora Dª Teresa López Rosés;UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, representado por el Procurador D. Federico José Olivares de Santiago; laJUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada Dª. Tatiana Ayllón Vidal de Torrres

Ha sidoPonentela Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GOMEZ GARCIA, Magistrada de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal del Ayuntamiento de El Cuervo, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Planificación e Infraestructuras, por delegación del Ministro de Fomento, de fecha 28 de julio de 2009, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo de clave EI.1-E-161 'Conversión en autovía de la N-IV. Tramo: Los Palacios- Jerez de la Frontera', seleccionando como alternativa a desarrollar en los sucesivos proyectos de construcción la denominada 'alternativa 3a'.

La cuantía del recurso se ha fijado como indeterminada.

SEGUNDO:Presentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia en la que, estimando el recurso, se anule, por arbitraria, la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de fecha 28 de julio de 2009, dictando otra en su lugar en la que se seleccionen la alternativa 1b como la más adecuada para desarrollar en los sucesivos proyectos de construcción de la autovía. Subsidiariamente, se anule por arbitraria la resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente, Rural y Marino de 26 de junio de 2009, en la que se señala la alternativa 3a como la medioambientalmente más favorable.

TERCERO:Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia desestimando el recurso; con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO:Los codemandados se opusieron al recurso, en los términos expuestos en los respectivos escritos de contestación a la demanda.

QUINTO:Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento se practicó la que de la propuesta fue declarada pertinente, con el resultado que obra en la causa y, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 7 de noviembre del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO:Se impugna en el presente recurso la resolución de la Secretaria de Estado de Planificación e Infraestructuras, por delegación del Ministro de Fomento, de fecha 28 de julio de 2009, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo de clave EI.1-E-161 'Conversión en autovía de la N-IV. Tramo: Los Palacios- Jerez de la Frontera', seleccionando como alternativa a desarrollar en los sucesivos proyectos de construcción la denominada 'alternativa 3a'.

La resolución impugnada tiene como antecedentes fácticos, a tener en cuenta para la resolución del presente recurso, obrantes en el expediente administrativo, los siguientes:

1.- En resolución dictada por el Subdirector General de Planificación, por delegación del Director General de Carreteras, de fecha 24 de noviembre de 2004, se autorizó la Orden de estudio informativo de la autovía de la N-IV entre Dos Hermanas y Jerez de la Frontera. Posteriormente, con fecha 17 de noviembre de 2005, se realizó una consulta sobre la necesidad del procedimiento de evaluación de impacto ambiental del tramo inicial entre Dos Hermanas y Los Palacios (pp.kk. 558'500 al 566'500).

2.- En resolución de la Secretaría General para la Prevención y el Cambio Climático, de 23 de enero de 2006, se acordó no someter a evaluación de impacto ambiental la duplicación de la N-IV entre los pp.kk. 558'500 al 566'500, tramo: Dos Hermanas- Los Palacios.

En dicha resolución se razona que el proyecto de duplicación de la N-IV, en el tramo referido, tiene por objeto satisfacer la demanda actual de tráfico, muy superior a su capacidad actual, por lo que se estima urgente la ampliación de la misma. Se hace referencia al Informe de la Dirección General de Prevención y Calidad Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, en el que se expone que el proyecto no afecta a ningún espacio propuesto como LIC, y estima que no debe someterse a procedimiento de evaluación de impacto ambiental; se analizan las características del proyecto, el hecho de que su ejecución no supone un incremento de la contaminación ni del riesgo de accidentes, sino que mejora las condiciones de la vía, que se sitúa principalmente sobre el trazado actual de la N-IV, sin producir un cambio en el uso del suelo, y que el impacto potencial se produciría básicamente durante la fase de las obras, que se transformará en un impacto positivo en la fase de explotación al mejorar las condiciones del tráfico en el tramo objeto de actuación; se prevé que las acciones con posible impacto durante la fase de obras serían contempladas en un plan de restauración ambiental. Concluyendo que no se considera necesario someter al procedimiento de valoración ambiental el referido proyecto en el tramo indicado.

3.- En resolución dictada por el Subdirector General de Planificación, por delegación del Director General de Carreteras, de fecha 17 de febrero de 2006, teniendo en cuenta la anterior resolución, se considera necesario rectificar el tramo del estudio informativo, suprimiendo el tramo inicial Dos Hermanas-Los Palacios, para que sea objeto de un proyecto de construcción, se acuerda que el estudio informativo 'Conversión en Autovía de la N-IV. Tramo: Dos Hermanas-Jerez la Frontera', pase a denominarse 'Conversión en Autovía de la N-IV. Tramo: Los Palacios-Jerez de la Frontera'.

Se solicitó Informe de Evaluación de Impacto Ambiental, que se tramitó por el procedimiento regulado en RD 1131/1988.

4.- En resolución del Subdirector General de Planificación, por delegación del Director General de Carreteras, de fecha 29 de noviembre de 2007, se aprueba provisionalmente y se somete a información pública el estudio informativo y el estudio de impacto ambiental: 'Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz. Tramo: Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la Frontera (Cádiz)'. Se recomendaba como alternativa más favorable la denominada 1b en el estudio, consistente en una autovía de nuevo trazado de 63,628 km con 8 enlaces y un presupuesto base de licitación de 296,523 MEUR.

5.- Abierto y realizado en trámite de información pública, se evacuó Informe de las alegaciones por la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental, de fecha 7 de julio de 2008, en el que se analizan todas las alegaciones presentadas, se indica, como antecedentes, que en principio se compusieron y estudiaron un total de diez alternativas de trazado, seleccionando como mejores para su estudio posterior cuatro de ellas, las alternativas 1a, 1b, 3a y 3b; en la fase B se han estudiado las cuatro alternativas, que han sido comparadas mediante técnicas multicriterio, contemplando los aspectos básicos funcionales, ambientales, económicos y territoriales. Para cada aspecto se han definido una serie de indicadores representativos de la bondad de cada alternativa frente a cada aspecto, de la que se obtiene una valoración para cada alternativa y una matriz de valoración global, a partir de las cuales y mediante las técnicas multicriterio se ordenan las alternativas estableciendo la prioridad entre ellas. En dicha fase se ha realizado también un estudio de impacto ambiental, sometido a los trámites pertinentes de información pública y Declaración de Impacto Ambiental.

Se da respuesta en el informe a cada una de las 51 alegaciones presentadas, y se propone una serie de consideraciones a tener en cuenta en la aprobación definitiva del Estudio Informativo y en la redacción del Proyecto de Construcción, entre las cuales se dice que 'aunque desde un punto de vista técnico resulta preferible la opción 1b, las diferencias son pequeñas y considerando otros aspectos de índole socioeconómica o sociopolítica pudiera resultar también aceptable la alternativa 3b o 3a'.

6.- En resolución del 26 de junio de 2009, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, se formuló la declaración de impacto ambiental del proyecto. En dicha resolución se concluye que'a la vista de la Propuesta de Resolución de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, formula declaración de impacto ambiental favorable a la realización del proyecto Autovía del Sur A-4 de Madrid a Cádiz, tramo Los Palacios (Sevilla)-Jerez de la Frontera (Cádiz) concluyendo que siempre y cuando se autorice en la alternativa 3a y en las condiciones anteriormente señaladas, que se han deducido del proceso de evaluación, quedará adecuadamente protegido el medio ambiente y los recursos naturales.'

SEGUNDO:En la demanda de este recurso invoca la parte actora, como motivos de impugnación, la infracción del artículo 25.1 del RGC , entendiendo que no se elige la opción más recomendable, y la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad, establecido en el artículo 9.3 CE .

En apoyo de tales motivos se desarrollan una serie de consideraciones, que tienen como hilo conductor la denuncia de intereses políticos, fundamentalmente el de favorecer a los municipios gobernados por el mismo partido político que en ese momento estaba en el Gobierno de la nación y en el de la Junta de Andalucía.

Tal denuncia de arbitrariedad se hace extensiva a la Declaración de Impacto Ambiental, cuya nulidad también se postula, con carácter subsidiario.

TERCERO:El Estudio Informativo, regulado en el artículo 7.1.c ) y 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , como estudio preceptivo y previo a la construcción de una carretera, consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso ( art. 7.1º c) Ley 25/1988, de 29 de julio ).

Dicho estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

a) El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

b) La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

c) El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

d) El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

e) La selección de la opción más recomendable ( art. 25.1º RD 1814/1994 , que aprueba el Reglamento de Carreteras).

En el artículo 10, en su apartado 1, se indica:

'1. Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Fomento deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada.

En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.'

El apartado 4 de este mismo precepto dispone:

'Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Fomento.

El plazo para resolver y notificar la aprobación definitiva del expediente de información pública así como del estudio informativo será de seis meses a contar desde la correspondiente publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Declaración de Impacto Ambiental, si ésta fuese necesaria, o desde la terminación del período de Información Pública, o de la prórroga a que hace referencia el apartado 1 de este artículo, si ésta fuese posterior.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Fomento.'

Como se señala en Sentencia de 16/02/09, esta propia Sala y Sección viene aclarando (St. 29 de abril de 2008 , entre otras) que, como claramente se deduce del citado precepto, se recogen en él dos procedimientos diferentes en relación con la participación de las Corporaciones Locales. El primero, contemplado en el apartado 1, se emplea cuando se trata de construir carreteras no previstas en el planeamiento urbanístico vigente de determinados núcleos de población a los que afecte. En estos casos las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas deben informarlo desde esa perspectiva (la de sus respectivos planeamientos), debiendo decidir, en caso de controversia, el Consejo de Ministros.

El segundo procedimiento, más general en la medida en que no sólo participan las Administraciones Públicas, se prevé en el apartado 4, y es un trámite de información pública que tiene por finalidad que los afectados por el proyecto de una nueva carretera hagan observaciones sobre dos puntos concretos: sobre la justificación del interés general de la nueva infraestructura y sobre la concepción global de su trazado. La tramitación se lleva a cabo en la forma prevista en la Ley 30/1992 y en el artículo 34 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras.

Pues bien, en el presente caso el procedimiento seguido y el traslado para alegaciones fue el regulado en al art. 10.4 de la Ley de Carreteras , como se desprende del expediente, en el que se han recibido alegaciones de organismos de la Administración Central, Autonómica y Provincial, diversos Ayuntamientos, asociaciones y particulares.

Por ello, el contenido propio del acto impugnado es precisamente la conciliación entre el interés general de carácter nacional y otros intereses, también generales pero de ámbito local o regional, concretados en la construcción de carreteras. El control de la elección producida, entre las distintas alternativas viables, en favor de aquella que mejor satisfaga el equilibrio de intereses, es de lo que ahora se trata, si bien con la natural primacía, en caso de colisión, de los nacionales sobre los de ámbito territorial inferior.

CUARTO:Las alegaciones formuladas por la parte recurrente, en apoyo de su pretensión anulatoria, vienen a incidir en una única cuestión, cual es la indebida opción por la alternativa seleccionada, la 3a en lugar de la 1b (inicialmente recomendada como alternativa más favorable), entendiendo que tanto la resolución impugnada como la declaración de impacto ambiental, incurren en arbitrariedad, contraviniendo el artículo 25 del RGC y el artículo 9.3 CE , que proscribe la arbitrariedad.

Por lo que respecta a la alternativa finalmente elegida, como ya hemos dicho, la Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones, entre otras en sentencia de fecha 30 de marzo de 2009 , en la que se dice:

«Esta Sala, en reiteradas ocasiones, ha significado que las locuciones 'opción más recomendable' o 'solución aprobada' (en el caso atendido 'alternativa a desarrollar') constituyen un concepto jurídico indeterminado, como ya señaló en lassentencias de 23 de abril de 1999y13 de marzo de 2002, entre otras, 'el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SSTS de 12 de diciembre de 1979,24 abril,10 julio,10 de junioy8 noviembre 1993,21 mayoy20 diciembre 1994y19 diciembre 1995)'.

Y continúa la referida sentencia: 'Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable' [artículo 25.1.e) del Reglamento].

'Que de esta forma y a los efectos del ya citadoartículo 27.2.d) del Reglamento(artículo 25.1.e) del nuevo Reglamento), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo 'más recomendable', permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamentodebe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia'.

Así a efectos de determinar la 'opción más recomendable' los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán consideradas por la Administración, si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que las mismas integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.

No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio 'ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad' (por todasSentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1.999), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos ('impacto ambiental', 'opción más recomendable', 'solución óptima', 'alternativa óptima',...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico.

En primer término, mal se puede sostener una desviación de poder, en virtud de una serie de consideraciones sobre el efecto social y económico de la alternativa escogida, así como su incidencia medioambiental, acompañadas de la afirmación de que la mayoría de la población disiente de la decisión adoptada, lo que a todas luces nada acredita sobre una utilización torticera de la legalidad con una finalidad distinta a la que el ordenamiento contempla, lo que es decir que de las actuaciones no se infiere un ejercicio de las potestades administrativas para fines distintos a las fijadas en el ordenamiento jurídico, lo que, como expresa elTribunal Supremo (por todas, sentencia de 15 de enero de 1999), no puede fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar la concurrencia de hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable, lo que a todas luces en el supuesto ponderado no se produce, en el que consta que los poderes públicos, como bien apunta el demandado y así se desprende del expediente, ha adoptado su decisión tras un detallado análisis técnico al efecto y, como ya se apuntó en ordinal precedente, tras la pertinente Declaración de Impacto Ambiental.

En definitiva, se ha acomodado a Derecho la tramitación y ulterior decisión, afrontando de forma coherente y precisa las alegaciones planteadas, produciéndose una resolución adecuada al efecto, sin que el criterio que la alienta haya sido desvirtuado e empañado por la actora, que nada ha acreditado sobre la incorrección de la alternativa combatida, y sin que pueda inferirse arbitrariedad alguna, pues ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en la solución técnica adoptada, por lo que la Sala es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido.»

En este sentido resulta de notable relevancia las recientes sentencias del Tribunal Supremo, de 20/04/11 , 02/02/12 , 26/01/12 y 28/09/12 , entre otras. En ellas se viene a precisar el concepto y naturaleza de la denominada 'opción más recomendable', en el siguiente sentido:

«Esta Sala estima que, ya se tratase de un concepto jurídico indeterminado o de una facultad discrecional de la Administración, los términos que usa elart. 25.1.e) del Reglamento de la Ley de Carreterasde 'opción más recomendable' en la elección de las varias posibles para el Estudio Informativo, dotan a su decisión de una cierta presunción en favor de su juicio, que debemos entender realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos, de modo que únicamente podrán ser considerados contrarios al ordenamiento jurídico cuando se demostrare que han incurrido en error o la arbitrariedad.

[...] Finalmente, es verdad que la Sentencia impugnada comienza hablando sobre la existencia de una única solución adecuada para aplicar el concepto jurídico indeterminado de cuál pudiera ser la opción más recomendable y acaba por justificar la legalidad de la decisión administrativa impugnada en su carácter motivado, razonable y no arbitrario. Sin embargo, no por eso comete la Sala de instancia ninguna infracción de legalidad. En efecto, como hemos dicho ya en varias ocasiones, es difícil circunscribir un concepto jurídico indeterminado de manera taxativa a una única solución adecuada, por mucho que así se haya sostenido en resoluciones judiciales previas de la Sala de instancia o, también, en la literatura académica. Cuando la Administración ha de adoptar una resolución en la que debe tener en cuenta una multiplicidad de factores de gran complejidad, como es el caso, resulta imposible concebir que se pueda determinar una única solución. En el caso de autos, en el que se trata de una decisión sobre un trayecto ferroviario en el que se involucran factores económicos de distinto orden, poblacionales, medioambientales y otros, la Administración puede llegar legítimamente a diversas soluciones posibles entre las que habrá de decidir de manera razonable y justificada, pero con una inevitable discrecionalidad. Pues no de otra manera puede calificarse la necesidad de adoptar una decisión entre varias posibles y todas ellas económica y técnicamente razonables y defendibles, para lo que la Administración habrá de ponderar qué aspecto es más conveniente tomar más en consideración en el caso concreto, aspecto que puede variar según el momento en que se adopte. Así, en un momento de crisis económica podrá tener más en cuenta la escasez de recursos y en otro momento podrá ser la mayor rapidez del trayecto a escoger. Son decisiones complejas en las que resulta inviable afirmar que sólo existe una única solución, cuando la decisión comienza por convenir qué elementos se toman en consideración y en qué medida cada uno, y cuando cada una de tales fases de la decisión es discutible y sobre ellas puede haber posiciones técnicas, económicas y políticas divergentes, todas ellas defendibles.

Pues bien, siendo esta una de tales decisiones, esta Sala entiende, tal y como hemos decidido en otras ocasiones, que acierta la Sala de instancia cuando a pesar de sostener la doctrina de que como concepto jurídico indeterminado la 'opción más recomendable' requiere una única solución, resuelve en los términos en que lo hace, constatando que la resolución impugnada es razonable y está suficientemente motivada. Frente a dicha decisión de la Sala juzgadora la Administración recurrente se esfuerza en razonar porque se debía haber adoptado una distinta solución en varios aspectos. Pero en ningún caso acredita la Comunidad de Murcia que las soluciones adoptadas por la Administración del Estado sean arbitrarias, irrazonables o manifiestamente equivocadas desde un punto de vista técnico o económico, sino que sus propuestas constituyen divergencias técnicas que no pueden conducir a la declaración de ilegalidad de la decisión administrativa discutida en la instancia. Debe pues desestimarse también en este aspecto el motivo.».

Pues bien, en el presente caso, no cuenta la Sala con otros medios de prueba que los documentos que integran el expediente administrativo, pues el Ayuntamiento recurrente solicitó la práctica de prueba pericial, que fue admitida por la Sala, pero no llegó a practicarse por no haber formalizado la provisión de fondos requerida por el perito designado.

Como hemos dicho, en la resolución del Subdirector General de Planificación, dictada por delegación del Director General de Carreteras, de fecha 29 de noviembre de 2007, se aprobó provisionalmente y se sometió a información pública el estudio informativo y el estudio de impacto ambiental de la obra de referencia, recomendando como alternativa más favorable la denominada 1b.

En el trámite de Información Pública se presentaron numerosos escritos de alegaciones por parte de organismos e instituciones, asociaciones, grupos políticos, sindicatos y particulares, todas las cuales fueron examinadas e informadas. Siendo de destacar que si bien algunas de dichas alegaciones se mostraron favorables a la alternativa 1b, fueron numerosas las alegaciones contrarias a la misma y a favor de las alternativas 3a y 3b, entre ellas las de la Dirección General de Carreteras de la COPT de la Junta de Andalucía, varios ayuntamientos, grupos ecologistas, diversos grupos políticos, sindicatos, asociaciones empresariales, ciudadanos particulares, etc.

En el Informe a las alegaciones se valoran y se responde a cada una de las alegaciones, redactando el Ingeniero director del estudio una serie de propuestas a tener en cuenta en la aprobación definitiva del Estudio Informativo y en la redacción del Proyecto de Construcción, considerando preferible la opción 1b desde el punto de vista técnico, pero precisando que las diferencias son pequeñas y que otros aspectos de índole socioeconómica o sociopolítica determinan como aceptable la alternativa 3b o 3a.

Con posterioridad, el Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental dirige escrito a la Subdirección General de Planificación, en el que precisa que, teniendo en cuenta el Informe de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, la obligada ponderación de la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones, la solución preferible, teniendo en cuenta aspectos de índole socioeconómica sociopolítica, está constituida por:

-1 a, en el tramo entre Los Palacios Norte y El Torbiscal;

-3 a, en el tramo entre El Torbiscal y El Cuervo;

-entre El Cuervo y Jerez de la Frontera, la de duplicación del actual N-IV.

QUINTO:El procedimiento del apartado 4 del art. 10, es un trámite de información pública que tiene por finalidad que los afectados por el proyecto de una nueva carretera hagan observaciones sobre dos puntos concretos: sobre la justificación del interés general de la nuevainfraestructura y sobre la concepción global de su trazado. La tramitación se lleva a cabo en la forma prevista en la Ley 30/1992 y en el artículo 34 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras.

El art. 34 del RGC establece normas generales y comunes:

'1. Con independencia de la información oficial a que se refiere elart. 9 de la Ley de Carreteras, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado (artículo 10.4, párrafo primero).

2. Este mismo trámite servirá también, en su caso, para la información pública del estudio de impacto ambiental, en cumplimiento y a los efectos, de la legislación aplicable.

3. El tipo de estudio objeto de dicho trámite será el estudio informativo.

9. La Dirección General de Carreteras, en el plazo de dos meses a partir de la expiración del plazo concedido para la información pública, emitirá un informe único en el que se considerarán todos los escritos presentados durante ésta y propondrá la resolución del expediente.'

Es por ello que las prescripciones del art. 86.3 y del art. 89 de la Ley 30/1992 han de ponerse en relación con la específica finalidad y objeto del trámite de información pública en los estudios de carreteras, conforme a su normativa.

Dispone el art. 86.3:'(...) La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.'

El derecho a obtener respuesta razonada a las alegaciones no implica, lógicamente, que éstas hayan de ser acogidas en sentido favorable.

Como ya se ha dicho en ocasiones anteriores, a la Administración corresponde decidir sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos de las grandes infraestructuras. Finalidad, justificación y contenido que tienen un sentido político, técnico y de oportunidad, lo que no quiere decir que su actuación, en relación con estos extremos, no pueda ser descalificada mediante la aplicación de las técnicas del control de los hechos determinantes, elementos reglados del acto e interdicción de la arbitrariedad ( STS de 14 de julio de 1997 ).

En el presente caso, la corporación local recurrente cuestiona la actuación administrativa, que califica de arbitraria, con base en criterios valorativos distintos de los contemplados por la Administración como más relevante, pero no acredita que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de aprobar el Estudio Informativo ni que haya incumplido los trámites establecidos.

Por el contrario, la resolución impugnada está motivada en los Informes obrantes en el expediente, en los que se tienen en cuenta las alegaciones presentadas y se valoran los distintos criterios contemplados, haciendo una razonada ponderación de los intereses públicos afectados, otorgando especial relevancia a las alegaciones y consideraciones de la Administración autonómica implicada, concretamente a la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, a la que corresponde la defensa de un interés público más amplio y relevante que el que afecta a un ayuntamiento. En todo caso, los informes y criterios que justifican la resolución que se combate en este recurso no han quedado desvirtuados por prueba en contrario.

SEXTO:La Declaración de Impacto Ambiental, cuya anulación también se pretende, constituye un informe sobre la incidencia ambiental del proyecto, que precisa, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizarlo y, en caso afirmativo, las condiciones en que debe realizarse.

Las alegaciones que respecto a dicho informe se hagan por los interesados no son vinculantes para la Administración, lo que no supone que ésta pueda prescindir de ellas, antes bien, deben ser tomadas en consideración atendiendo a los intereses en conflicto. Pero para que las alegaciones puedan alcanzar éxito, es preciso acreditar que la actuación de la Administración se ha apartado de los cánones que disciplinan su correcta actuación. A la Administración compete examinar y valorar las diversas propuestas y alegaciones, dar una respuesta coherente y razonada y explicar el porqué de su decisión.

El artículo 7 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, establece que'Los proyectos que hayan de someterse a evaluación de impacto ambiental deberán incluir un estudio de impacto ambiental, cuya amplitud y nivel de detalle se determinará previamente por el órgano ambiental. Dicho estudio contendrá, al menos, los siguientes datos:

a. Descripción general del proyecto y exigencias previsibles en el tiempo, en relación con la utilización del suelo y de otros recursos naturales. Estimación de los tipos y cantidades de residuos vertidos y emisiones de materia o energía resultantes.

b. Una exposición de las principales alternativas estudiadas y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos ambientales.

c. Evaluación de los efectos previsibles directos o indirectos del proyecto sobre la población, la flora, la fauna, el suelo, el aire, el agua, los factores climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido el patrimonio histórico artístico y el arqueológico. Asimismo, se atenderá a la interacción entre todos estos factores.

d. Medidas previstas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales significativos.

e. Programa de vigilancia ambiental.

f. Resumen del estudio y conclusiones en términos fácilmente comprensibles. En su caso, informe sobre las dificultades informativas o técnicas encontradas en la elaboración del mismo.'

La resolución de 26 de junio de 2009, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, por la que se formula la declaración de impacto ambiental del proyecto que nos ocupa, incluye todos los datos establecidos en el anterior precepto, conteniendo la descripción de las distintas alternativas contempladas y la valoración de las mismas. Asimismo, se hace referencia a los aspectos ambientales más relevantes puestos de manifiesto en las contestaciones a las consultas previas, así como al resultado de la información pública. Se indican los criterios tenidos en cuenta para la evaluación de las alternativas contempladas, justificando las ventajas ambientales de la alternativa 3a en relación con las otras tres, añadiendo que esta alternativa vertebra mejor el territorio, al pasar más próxima a dos importantes núcleos de población del corredor, como son Las Cabezas de San Juan y Lebrija, además de El Cuervo, permitiendo canalizar las relaciones de transporte entre ellos y con el exterior. Se describen los principales impactos de la alternativa elegida y se señalan las medidas correctoras de los mismos.

Ningún elemento de prueba aporta la parte recurrente que desvirtúe los criterios técnicos y valorativos tenidos en cuenta en la DIA, fundamentándose su impugnación en consideraciones que no vienen avaladas por un respaldo probatorio que permita apreciar en la actuación de la Administración error manifiesto o una actuación que se aparte de la tutela de los intereses generales y de la objetividad que debe presidir su actuación.

SÉPTIMO:Procede, en consecuencia, la desestimación del presente recurso.

Sin que la Sala, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA , aprecie la concurrencia de méritos que justifiquen la condena en costas.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Quedesestimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal delAYUNTAMIENTO DE EL CUERVO(Sevilla), contra la Resolución del Ministerio de Fomento de fecha 28 de julio de 2009, a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos por su adecuación a Derecho.

Sin hacer condena en costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes haciendo la indicación de que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el art. 86.1 de la LJCA , y de la cual será remitido testimonio a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.