Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 673/2010 de 11 de Junio de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a once de junio de dos mil doce.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativonº 673/10, que ante estaSala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional, ha promovido el ProcuradorD. ARGIMIRO VÁZQUEZ GUILLÉN, en nombre y representación de'UVERSKULD, S.L.', frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Letrado del Estado, contra resolución del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de fecha 4 de julio de 2010, (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho), siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr.D. JOSE ALBERTO FERNANDEZ RODERA.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso-administrativo, mediante escrito presentado el 29 de julio de 2010, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por Diligencia de 4 de octubre de 2010, y con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 12 de septiembre de 2011, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos.

TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 20 de diciembre 2011, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso.

CUARTO.-Por Providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 6 de junio de 2012, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de recurso en las presente actuaciones resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de fecha 4 de junio de 2010, en la que se desestimó recurso de reposición deducido por la entidad 'UVERSKULD, S.L.' contra la de 2 de septiembre de 2008, en la que se acordó el reintegro del préstamo vivo pendiente de devolución por importe de 428.333,26 euros, más los intereses de demora.

Los hechos que dan pie al acuerdo de reintegro se recogen en los Antecedentes de Hecho 1º a 8º del acto administrativo:

'PRIMERO.- De conformidad con la ORDEN PRE/690/2005, de 18 de marzo de 2005, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica (2004-2007), en la parte dedicada al fomento de la investigación técnica y la Resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 24 de febrero de 2006 por la que se convocó la concesión de las ayudas del referido programa, el Director General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información dictó Resolución de fecha 4 de diciembre de 2006 por la que se concedió a la empresa UVERSKULD, un préstamo reembolsable sin intereses por importe de 900.891,00€ para la realización del proyecto denominado: 'CEV-PYME'.

Las condiciones técnico-económicas constan en el anexo I de la resolución, señalando que el importe global de los conceptos financiables para la anualidad 2006, según el presupuesto presentado, asciende a la cantidad de 1.201.188,00€.

SEGUNDO. - A petición del solicitante, la ayuda fue abonada con anterioridad a la justificación del proyecto.

TERCERO.- De conformidad con lo establecido en la Resolución de concesión, el beneficiario presentó la justificación de la realización del mencionado proyecto dentro del plazo fijado, procediendo el órgano gestor a su verificación económico-técnica. Tras dicha verificación, y como el beneficiario no había justificado la totalidad del proyecto, se inició expediente de reintegro, por importe de 472.557,74€, quedando reducido el préstamo en un 52,45%, por lo que el préstamo vivo pendiente de devolución es de 428.333,26€.

CUARTO.- Con fecha 14 de junio de 2007, la entidad DEUTSCHE BANK informa al Ministerio que, con efectos desde el día 31 de mayo de 2007, deja sin efecto el certificado de asunción de deuda (garantía del préstamo) constituido a favor de UVERSKULD, por incumplimiento por dicha mercantil de lo dispuesto en el citado documento, que establece entre, otras cláusulas, que: 'El abono del importe correspondiente al capital préstamo a favor de la empresa beneficiaria se abonará irrevocablemente a través de la cuenta reconocida en el Tesoro que figura abierta a su nombre en la entidad de crédito bajo el número de CCC (código cuenta cliente): 0019-0020-99-4010184276 o bien, a través de la cuenta que expresa y formalmente pueda comunicar en su caso la entidad de crédito con el conforme de la empresa beneficiaría, al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio a los efectos de sustituir la anterior, en tanto no se haya realizado el abono del préstamo.'

En este caso, la empresa beneficiaria no había dado de alta dicha cuenta en el Tesoro Público por lo que el importe del préstamo concedido se ingresó por la Administración en la cuenta que, en esos momentos, se encontraba dada de alta en el Tesoro, a nombre de dicha empresa. Se trata de la cuenta 0200572830, correspondiente a la Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona.

QUINTO.- Con fecha 11 de febrero de 2008, UVERSKULD es requerida por la Administración para que presente resguardo de constitución de garantía por el importe del préstamo vivo pendiente de devolución.

SEXTO.- Con fecha 4 de abril de 2008, UVERSKULD solicita una ampliación del plazo para la presentación de dicha garantía, así como una ampliación del plazo de amortización del préstamo, solicitudes, ambas, que fueron contestadas favorablemente por la Administración, con objeto de facilitar al beneficiario la consecución de dicha garantía.

SÉPTIMO.- Con fecha 3 de junio de 2008, y dado que el beneficiario no había aportado las garantías legales exigidas, se inicia, con el informe favorable de la Abogacía del Estado, expediente de reintegro por importe del préstamo vivo pendiente de devolución, lo que supone 428.333,26€, más los intereses de demora correspondientes.

Realizado el trámite de audiencia, se eleva la propuesta de resolución de reintegro a la firma del Director General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información.

OCTAVO.- Con fecha 2 de septiembre de 2008, el citado Director General dictó resolución de reintegro del préstamo por importe de 428.333,26€, más los intereses de demora 46.799,39€, lo que hace un total de 475.132,65€.

La resolución se fundamenta en el incumplimiento delartículo 91.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el cual establece que el beneficiario deberá cumplir todos y cada uno de los objetivos, actividades y proyectos, adoptar los comportamientos que fundamentaron la concesión de la subvención y cumplir los compromisos asumidos con motivo de la misma. En otro caso, procederá el reintegro total o parcial, atendiendo a los criterios establecidos en las Bases Reguladoras de la subvención.'

En síntesis, del importe de la ayuda originaria una parte se ha reintegrado y el resto es al que se contrae la 'litis' (428.333,26 euros de principal y 46.799,39 euros de intereses), que se reclama por incumplimiento de constitución de garantía previsto en la Orden 690/2005 (apartado 23) y Resolución de 24 de febrero de 2006. En concreto, el procedimiento de reintegro se inicia como consecuencia de escrito de la entidad bancaria DEUTSCHE BANK dirigido al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo informando que deja sin efecto el aval correspondiente, por incumplimiento de los requisitos impuestos al avalista (no ingreso de la ayuda en una cuenta corriente de la entidad).

La demanda se basa en que no ha existido incumplimiento alguno, en la responsabilidad de la Administración del Deutsche Bank por la cancelación del aval, y en que, en definitiva, la entidad ahora recurrente actuó con buena fe.

SEGUNDO.-Como subrayábamos en nuestra Sentencia de 1 de febrero de 2012, recaída en el Recurso 1103/2010 , tiene expresado la Jurisprudencia (por todas, Sentencia de 17 de octubre de 1997 ) que la subvención se configura tradicionalmente como una de las medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar ciertas actividades hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. El establecimiento de las subvenciones se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración ( Sentencia de 3 de marzo de 1993 ), pero una vez que la subvención ha sido anunciada y regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la regla, y el reparto concreto escapa del puro voluntarismo de la Administración, o, en otras palabras y más concretamente, el otorgamiento de la subvención ha de estar determinado por el cumplimiento de todas las condiciones exigidas por la normativa correspondiente. Y es que en estos supuestos estamos ante el ejercicio de potestades por la Administración que surgen directamente del ordenamiento jurídico, que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que coloca a la Administración en situación de supremacía jurídica, y, por otro lado, el marco legal que protege especialmente al interés público -sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados- permite llamar a las personas físicas o jurídicas, a través de la actividad administrativa de fomento, para procurar el progreso y el bienestar social ( Sentencia de 16 de junio de 1998 ), lo que comporta una discrecionalidad en el otorgamiento ligada no sólo a la norma concreta sino también a consideraciones vinculadas al interés general a que debe propender la acción de los poderes públicos, y ulteriormente complementada por la necesidad de fiscalizar el correcto cumplimiento de las condiciones previamente establecidas.

Abunda en esa orientación la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2008 , en la que, con cita de precedentes resoluciones, se advierte:

'Resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (CfrSSTS 20 de junio,12 de julioy10 de octubre de 1997,12 de eneroy5 de octubre de 1998,15 de abril de 2002«ad exemplum»).

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en lasentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste».'

TERCERO.-Asimismo conviene recordar que el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , dispone:

'1.Se entiende por subvención, a los efectos de esta Ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a)Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b)Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c)Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

CUARTO.-Partiendo de esos régimen jurídico y tratamiento jurisprudencial, y para mejor abordar el fondo del asunto, resulta oportuno reseñar los siguientes extremos, a la vista del expediente administrativo:

a)Al folio 184 obra escrito dirigió por Deutsche Bank a la Administración, en fecha 13 de junio de 2007, de este tenor:

'Ref. Nuestra garantía nº 206010239, de 25.09.06, en relación con la ayuda a Uverskuld, S.L. (Programa Nacional de Tecnologías de Servicios de la Sociedad de la Información: Nº identificación expediente: FIT - 350100-2006-246; Título del Proyecto: CEV-PYME)

Muy Sres. nuestros,

Nos referimos a nuestra garantía arriba indicada (en adelante, la 'Garantía'), así como a nuestra carta de fecha 14 de mayo de 2007 que les remitimos por burofax en relación con la misma.

Habiendo transcurrido el día 31 de mayo de 2007 el plazo de quince (15) días a contar desde el recibo de nuestra referida carta por Uverskuld, S.L., sin que por dicha sociedad se hayan realizado ninguna de las actuaciones indicadas en los apartados (i), (ii) y (iii) de la misma, les confirmamos que damos por cancelada nuestra Garantía con efectos a ese día.'

b)En el folio 186 figura requerimiento de garantías de fecha 11 de febrero de 2008, que, en consecuencia, se dirige a 'UVERSKULD, S.L.', otorgando un plazo de 45 días naturales para que presente resguardo de constitución de garantías.

c)Se otorga, en fecha 4 de abril siguiente, ampliación de plazo del requerimiento de garantías, de la mitad del plazo antes reseñado (folio 187).

d)También se concedió, en fecha 11 de abril de 2008, una ampliación de plazos de amortización del préstamo, hasta 14 años, incluidos 3 de carencia (folios 192 a 194).

e)A los folios 201 a 203 consta informe de la Abogacía del Estado del Área de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, justificando la tramitación del pertinente procedimiento de reintegro:

'Recibida solicitud de informe sobre si la falta de presentación de garantías por la empresa UVERSKULD, S.A., debería dar lugar a la tramitación del procedimiento de reintegro tal y como se acordó en el requerimiento de 11 de febrero de este año, o resulta procedente la suspensión temporal de la ejecución del acto, esta Abogacía del Estado informa lo siguiente:

De los antecedentes que se recogen en el oficio de solicitud de informe resulta que la empresa UVERSKULD, S.A., es beneficiaria de una ayuda en forma de crédito reembolsable. El pago de dicha ayuda se realizó previa presentación por parte de la beneficiaria de un certificado bancario (tal y como exigía la convocatoria) por el que DEUTSCHE BANK, S.A.E., asumía de forma irrevocable la devolución del préstamo reembolsable en las condiciones que en dicho certificado se establecían.

La entidad bancaria comunicó que daba por cancelada la garantía prestada ya que la asunción de deuda estaba supeditada al cumplimiento de las condiciones que se especificaban en el mismo y la empresa beneficiaria incumplió una de ellas.

Dado que el préstamo reembolsable pendiente de devolución debe estar garantizado, por parte de la Administración se requirió a la beneficiaria a que en el plazo de 45 días naturales presentara nuevo resguardo de constitución de garantías. Ante este requerimiento la empresa solicitó la suspensión de la ejecución del acto administrativo o la ampliación del plazo de aportación de garantías. Con buen criterio no se tuvo en consideración la petición de suspensión de la ejecutividad del acto, ya que no se había presentado recurso alguno contra éste, y se concedió una ampliación del plazo por duración de la mitad del originariamente otorgado.

A la vista de lo expuesto, lo que resulta procedente es iniciar el procedimiento de reintegro, pues, como hemos visto no cabe, si no existe recurso, suspender la ejecutividad del acto con base en elartículo 111 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en cuanto a una nueva ampliación del plazo, hay que recordar que el artículo 49 de la norma que acabamos de citar establece en su apartado 1 que la Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición del interesado, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero.

Como vemos, la ampliación puede extenderse como máximo hasta la mitad de la duración inicial por lo que no cabe otorgar nuevo plazo. También hay que recordar que los acuerdos sobre ampliación de plazos o su denegación no son susceptibles de recurso (artículo 49.3 de la Ley 30/1 992).

Como al parecer la empresa está en negociaciones avanzadas para obtener un nuevo certificado (aunque tal circunstancia no se acredita en la documentación que acompaña a la solicitud de informe) nada impediría que lo presentara aún expirado el plazo. En efecto, el reintegro no se acuerda automáticamente, sino que es producto de un acto que requiere la tramitación del procedimiento. La presentación del certificado de garantía, fuera del plazo concedido pero antes de la resolución que acuerde el reintegro sería un cumplimiento tardío, pero no un incumplimiento de la obligación de prestar garantía, por lo que podría archivarse el procedimiento de reintegro. Sin embargo, no parece legalmente posible el aplazar la iniciación del procedimiento de reintegro a expensas del buen fin de unas presuntas negociaciones, pues si finalmente éstas fracasan se haría más difícil la recuperación de los fondos públicos concedidos.'

yf)En el folio 144 figura 'Nota muy importante para el cobro de la ayuda (subvención/crédito reembolsable)',cuyo tenor resulta decisivo para resolver el fondo del litigio:

1.-Para proceder a la propuesta de pago de la ayuda:

En caso de que la Sociedad no tenga cuenta bancaria reconocida en la Dirección General del Tesoro y Política Financiera: deberá realizar el trámite de 'SOLICITUD DE ALTA DE DATOS BANCARIOS' en el Servicio Jurídico y en el Servicio de Terceros de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera -para las Sociedades que estén representadas en Madrid-, o ante la Delegación de Hacienda -para las que estén representadas en Provincias- y,

Si cambiase de cuenta y no quisiera seguir manteniendo la anterior: deberá formalizar en dichos Servicios, mediante 'SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DE DATOS BANCARIOS' los datos de la nueva cuenta. Una vez realizado dicho trámite nos deberá facilitar, por fax, el impreso de alta o modificación de dichos datos (nuestro núm. de fax: 913452646).

2.- Si la Sociedad hubiera cambiado de nombre, aunque no hubiese cambiado el N.I.F., rogamos nos envíen FOTOCOPIA SIMPLE DE LAS ESCRITURAS DE CAMBIO DE DENOMINACIÓN junto con escrito en el que se comunique dicha circunstancia.

Así mismo, es necesario que la empresa se persone en el Servicio Jurídico y en el Servicio de Terceros donde esté representada con las nuevas escrituras y el N.I.F. y formalicen una 'SOLICITUD DE MODIFICACION DE DATOS IDENTIFICATIVOS' (B.O.E. núm. 3, de 03.01.96).

Si la Sociedad hubiera cambiado de nombre y de N.I.F., deberá presentarse, así mismo, en el Servicio Jurídico y en el Servicio de Terceros donde esté representada y solicitar 'IMPRESO DE ALTA DE NUEVA EMPRESA', dando de baja, en escrito anexo, a la antigua (adjuntando las nuevas escrituras y el nuevo N.l.F.)

Siempre .que se realice algún cambio en la razón social, es necesario que formalicen, ante la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, el alta de cuenta bancaria con los datos del nuevo nombre de la Entidad.

LA NO CUMPLIMENTACIÓN DE LOS TRÁMITES ANTES INDICADOS PUEDE SUPONERLE LA PÉRDIDA DE LA AYUDA PROPUESTA.'

Esto se incluye en una 'Nota Informativa sobre el modo de justificar las distintas obligaciones, a aportar por parte de las empresas, para el trámite de las ayudas concedidas' (folios 143 a 148), constando su notificación a la entidad interesada el 13 de julio de 2006 (folio 149).

QUINTO.-Sentado lo anterior, forzoso es concluir que el recurso no puede prosperar, habida cuenta de que la sociedad recurrente asumió las obligaciones, cargas o condiciones inherentes a la ayuda en cuestión, de lo que se le dio cabal información, incluso flexibilizando los requisitos de cumplimiento, sin que se diera oportuna respuesta en plazo, dando pie al reintegro que ahora se combate. En definitiva, la Administración ajustó su decisión a los términos a los que se ajustaba la concesión y la entidad requerida, por el contrario, no cumplió con su deber de notificar los datos bancarios modificados, dando lugar a la pérdida de la garantía correspondiente, lo que se produce en el seno, efectivamente, de las relaciones entre avalista y avalado, pero eso no exonera del adecuado cumplimiento de unas condiciones prefijadas y conocidas, por lo que mal puede sostenerse un proceder de buena fe si se incumple alguna de las exigencias a las que se subordinaba la dación de la ayuda, haciendo caso omiso al previo requerimiento que se verificó por la entidad bancaria avalista, sin que a la Administración sea dable trasladar las resultas de la relación bilateral jurídico-privada trabada entre avalista y avalado, procediendo, en consecuencia, desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido.

SEXTO.-De conformidad con el Artículo 139.1º de la Ley Jurisdiccional , no se aprecian méritos que determinen la imposición de una especial condena en costas.

Fallo

En nombre de S.M. EL REY, y en atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:

PRIMERO.-DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo formulado por'UVERSKULD, S.L.', contra resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de fecha 4 de junio de 2010, a que las presentes actuaciones se contraen.

SEGUNDO.- No se hace expreso pronunciamiento sobre las costas devengadas.

Así por esta nuestra Sentencia, que será notificada a las partes personadas haciéndoles indicación de que la misma viene a ser firme y de que no cabe interponer contra ella recurso ordinario alguno, a tenor de lo prevenido en el artículo 86, apartado 2, letra b), y artículos concordantes, todos ellos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y de la cual será remitido testimonio en su momento a la Oficina Pública de origen, a los efectos legales oportunos, junto con el expediente de su razón .