Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 744/2018 de 17 de Marzo de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000744/2018

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04414/2018

Demandante:DOMUS PACIS CASAL DE LA PAU

Procurador:Dª. ROCÍO BLANCO MARTÍNEZ

Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ

Madrid, a diecisiete de marzo de dos mil veintiuno.

VISTO por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo nº 744/2018promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª. Rocío Blanco Martínez, en nombre y representación de DOMUS PACIS CASAL DE LA PAU, contra resolución del Secretario de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, que desestima recurso de reposición frente a resolución de 5 de septiembre de 2017, que declara incumplimiento parcial y consecuente reintegro, respecto de subvención otorgada con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 2014.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Frente a la resolución indicada, el recurrente interpuso recurso contencioso administrativo y reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos. Termina suplicando a la Sala se dicte sentencia dejando sin efecto el acto impugnado y en consecuencia se anule la resolución.

SEGUNDO.-Emplazado el Abogado del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.-Se practicó la prueba solicitada y admitida por la Sala, las partes presentaron por su orden escrito de conclusiones y se señaló mediante providencia el día 24 de febrero de 2021 para deliberación, votación y fallo del presente recurso, fecha en la que tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales.

Ha sido Magistrado Ponente D. Fernando Luis Ruiz Piñeiro, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Se dirige el presente recurso contra la resolución de incumplimiento parcial en la justificación y reintegro parcial, de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, de 5 de septiembre de 2017, por importe de 100.578,07 euros, de los cuales 9.630,47 euros corresponden a intereses.

Se consigna en la resolución que la ayuda concedida deriva de la convocatoria de ayudas y subvenciones para la realización de programas con cargo a la asignación tributaria del IRPF 2014, resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad de 14 de abril de 2014. La concreta ayuda que nos ocupa se concede por Resolución de fecha 10 de diciembre de 2014, concediendo a la recurrente una subvención por importe de 145.084 euros para la realización de dos programas: 'Inserción sociolaboral de personas reclusas, exreclusas y sometidas a medidas alternativas: integración social de internos en el medio abierto y liberados condicionales'y 'Atención sanitaria y rehabilitación de internos enfermos de sida y otras enfermedades'.

Tras el inicio del correspondiente procedimiento de control, la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, detecta defectos y errores de imputación que dan lugar a un saldo indebidamente justificado de 90.987,60 euros.

Iniciado el procedimiento de reintegro, tras las alegaciones de la parte, se dicta resolución 5 de septiembre de 2017, acordando el reintegro parcial por importe de 90.987,60 euros, más 9.630,47 euros de intereses de demora.

Interpuesto recurso de reposición, se desestima mediante resolución de 23 de mayo de 2018.

La citada resolución, señala:

"La entidad recurrente comienza analizando los contratos laborales cuyos gastos han sido imputados a la subvención considerando, en síntesis, que la vinculación de los trabajadores con contrato indefinido a los programas subvencionados queda acreditada por la identificación de fines existente entre los programas y los propios de la entidad recurrente, así como por las funciones desarrolladas por los citados trabajadores. Sobre este último aspecto, se trata de vincular la prestación laboral de los trabajadores con los programas subvencionados mediante la aportación de los contratos de duración determinada (contratos iniciales) que se suscribieron por la entidad con aquéllos antes de que adquirieran la condición de indefinidos.

Igualmente, se sostiene respecto de una de las trabajadoras que, pese a que fuera contratada con funciones administrativas, realiza las funciones que, dentro de su competencia profesional le sean delegadas y por la identificación de fines anteriormente señalada entre los programas subvencionados y los propios de la entidad, estamos ante un gasto imputable a la partida de personal y no a la de gastos de gestión y administración.

Pues bien, sin perjuicio de lo establecido en el régimen de justificación aplicable a la convocatoria y que seguidamente se analizará, no es posible compartir el criterio expuesto por la entidad recurrente, toda vez que hace supuesto de la cuestión controvertida, esto es, la vinculación de los concretos trabajadores a los programas subvencionados, introduciendo un elemento de inseguridad evidente en el control de fondos públicos (por todas, Sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de noviembre de 2014, recurso 127/2013).

El manual de instrucciones de justificación aplicable a la convocatoria establece que la imputación al programa, en el supuesto de contratos indefinidos cuyo objeto no conste o no coincida con la imputación efectuada o la localidad geográfica, deberá ser comunicado en el momento de iniciarse la ejecución del mismo o en todo caso, dentro de los treinta días siguientes, pues en caso contrario no se aceptará el citado gasto.

El referido manual de instrucciones de justificación se incorpora a las bases de la convocatoria y su valor vinculante ya ha sido declarado en diversas sentencias de la Audiencia Nacional (por todas, SSAN de 30 de diciembre de 2003, 20 de diciembre de 2006, 8 de abril de 2009, recursos 612/2002, 431/2005 y 50/2008, respectivamente), por lo que no cabe admitir que el beneficiario pretenda justificar los referidos gastos al margen de las previsiones recogidas en el artículo 18 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad y que ha sido expresamente aceptado por la entidad recurrente a través de la firma del Convenio-Programa suscrito el 10 de diciembre de 2014 (....)

Por lo que se refiere al gasto correspondiente a la partida de ''mantenimiento y actividades',la discrepancia deriva de la calificación de las obras realizadas por la entidad en el inmueble de su propiedad.

El manual de instrucciones de justificación aplicable a la convocatoria distingue claramente entre los gastos de inversión (con las partidas de adquisición de inmuebles; obras y equipamiento, respectivamente) y los gastos corrientes (partidas de personal; mantenimiento y actividades; dietas y gastos de viaje).

Dentro de los gastos corrientes, la partida de mantenimiento y actividades permite la imputación de gastos que se refieren a la reparación y conservación de los elementos del inmovilizado, considerándose como tales las obras de reparación simple, es decir, aquellas que se llevan a cabo para enmendar un menoscabo producido en un bien inmueble por causas fortuitas o accidentales, siempre que no afecten a su estructura, y las obras de conservación y mantenimiento, es decir, aquellas que tienen por objeto enmendar un menoscabo producido en un bien inmueble por su uso natural.

Por lo que se refiere a los gastos de inversión, la partida de obras (no incluida en la subvención otorgada) recoge expresamente 'las obras de reforma', es decir, aquellas que suponen una ampliación, mejora, modernización, adaptación, adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya existente. Igualmente, se considera que el gasto realizado supone una mejora en la construcción y, por tanto, constituye un gasto imputable a la partida de obras cuando se produce un aumento de la vida útil de la construcción.

Tanto la resolución recurrida como el informe de fecha 13 de octubre de 2017 emitido por el órgano gestor de la subvención tras examinar las alegaciones formuladas por la entidad recurrente, llegan a la conclusión de que los gastos objeto de controversia -entre otros, sellado de fisuras y grietas con mortero y la colocación de una malla de fibra de vidrio en las grietas más pronunciadas para evitar futuras fisuras-, no pueden ser reconducidos a un gasto de mantenimiento que resulte preciso para la ejecución del programa al que se imputan los mismos, y que, dada su finalidad, debe vincularse a la vida útil de la construcción".

SEGUNDO.-Esta Sala ha reiterado que 'la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado el gasto', (recurso 749/2018, SAN de 29 de junio de 2020 y recurso 251/2018, SAN de 8 de julio de 2020). Así puede afirmarse respecto de la mayoría de los 10 contratos objeto de examen, pues no se 'ha efectuado la obligatoria comunicación en el plazo establecido en relación con la vinculación del trabajador al programa subvencionado'. Tampoco se aporta en la mayoría de los casos el contrato inicial, ni figura el objeto de la contratación. A estos efectos la resolución que acuerda el reintegro se remite al apartado 4.1.1. del Manual de Instrucciones de Justificación, remisión que nosotros también efectuamos.

En definitiva, los cambios en la contratación deben comunicarse al inicio del programa o dentro de los 30 días siguientes, lo que no se ha hecho en nuestro caso; debe vincularse la contratación al concreto programa que es objeto de subvención; se trata de acreditar que el gasto efectuado en contratación, lo ha sido al específico programa, por el concepto adecuado y, en su caso, en la localidad geográfica subvencionada, siendo el caso que ficha acreditación no se ha producido correctamente por parte de la recurrente.

En contra de lo anterior, no es suficiente, como pretende la recurrente, que la coincidencia de los fines de la entidad con los programas objeto de subvención, denotan que los trabajadores se han dedicado a dichos fines pues, tal y como indica la Abogacía del Estado, ello introduciría un elemento de inseguridad evidente en el control de fondos públicos, lo que no puede admitirse.

Tal y como hemos indicado en las citadas sentencias, hemos de partir del marco normativo de aplicación, que viene integrado, además de por las normas generales de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, de bases reguladoras y la Resolución de convocatoria, de 14 de abril de 2014. Pues bien, la recurrente participó en la convocatoria y aceptó la subvención, aceptando las bases y condiciones de la misma, así como las cláusulas del Convenio suscrito, entre ellas la de justificación de los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida, de conformidad con el manual de instrucciones elaborado, a tal efecto, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia.

Cabe comenzar por mencionar el artículo 30 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, que dispone, entre otras prescripciones, que la justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora. Que los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente; la acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario; reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones. Y añade que el incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley.

El citado Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, disponía en su artículo 12 que:

'La persona titular de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad suscribirá con cada uno de los representantes de las organizaciones beneficiarias, el oportuno convenio-programa, en el que necesariamente constarán las obligaciones que contraen las partes, con la oportuna adecuación, en su caso, de los programas a la cuantía de la subvención concedida, las modalidades de cumplimiento de los programas, el plazo de ejecución de los mismos, la forma de pago de la subvención concedida, el plazo y la forma de justificación del gasto. En lo que respecta al plazo de ejecución de las obligaciones contraídas, se procurará que su inicio y finalización coincidan con el año natural.

En el convenio-programa se establecerán, igualmente, las condiciones que, en su caso, habrán de cumplirse en relación con la suscripción de nuevos contratos de personal laboral. (...)'

En el artículo 18, en relación a la justificación de los gastos, se establecía:

'1. De acuerdo con lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, las entidades u organizaciones subvencionadas quedan obligadas a justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, de conformidad con el manual de instrucciones de justificación dictado, a tal efecto, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia.

2. Con carácter general, la justificación adoptará la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto en los términos previstos en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones .

La cuenta justificativa contendrá la siguiente información:

a) Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos, según el modelo recogido en el manual de instrucciones de justificación dictado por la persona titular de la Dirección General Servicios para la Familia y la Infancia.

b) Una memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, que contendrá los documentos recogidos en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , salvo los documentos acreditativos del gasto, cuya aportación deberá realizarse a requerimiento de la persona titular de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia cuando se inicie el procedimiento de revisión de la cuenta.

3. Las entidades y organizaciones beneficiarias de subvenciones podrán optar, a su elección, por realizar la justificación, bien a través de la cuenta justificativa regulada en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , o bien a través de la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor regulada en el artículo 74 del mismo texto legal . En este último caso, el beneficiario no está obligado a aportar justificantes de gasto en la rendición de la cuenta, sin perjuicio de las actuaciones de comprobación y control que pueda realizar la Intervención General de la Administración del Estado y el Tribunal de Cuentas en el ejercicio de sus competencias. (...)

4. En su caso, la documentación acreditativa de los gastos efectuados con cargo a la subvención se presentará por cada uno de los programas subvencionados, debiendo ir acompañada de una relación de justificantes por cada Comunidad Autónoma y cada concepto de gasto que se hayan autorizado, conforme al desglose presupuestario establecido en el convenio-programa, es decir, diferenciando los gastos corrientes de los gastos de inversión y de los gastos de gestión y administración. (...)

5. La justificación deberá presentarse, en el plazo previsto en el convenio-programa, ante la persona titular de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, sin perjuicio del control financiero que pueda realizar la Intervención General de la Administración del Estado.

Si vencido el plazo de justificación, la entidad no hubiese presentado los correspondientes documentos, se le requerirá para que en el plazo improrrogable de quince días sean aportados, comunicándole que la falta de presentación de la justificación en dicho plazo llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones . (...)'

Pues bien, en nuestro caso, Domus Pacis Casal de la Pau, ' queda obligada a justificar los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida, de conformidad con el manual de instrucciones elaborado, a tal efecto, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia', tal y como se preveía en los Convenios suscritos dentro del mismo programa de IRPF 2014. En dichos convenios también se disponía: 'En el caso de incumplimiento total o parcial de las condiciones establecidas' en el presente convenio-programa y/o de las señaladas en el artículo 20 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio , la entidad deberá reintegrar las cantidades percibidas y, en su caso, los ingresos generados por los programas e intereses devengados por la subvención, junto con el interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención'.

La Resolución de 14 de abril de 2014, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se convocan subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en su disposición décima establece que, 'de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Real Decreto de bases, las entidades podrán optar, a su elección, por realizar la justificación a través de la cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, regulada en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , o bien a través de la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor, regulada en el artículo 74 del mismo texto legal . El plazo de presentación de la justificación es el 29 de febrero de 2016, si es por la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, y el 31 de marzo de 2016, si la opción se ejercitara por la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor'. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria y tiene carácter vinculante.

En todo caso, nos remitimos a los razonamientos de la resolución que acuerda el reintegro parcial y la que desestima el recurso de reposición.

TERCERO.-Resta por examinar lo relativo a la partida de actividades y Mantenimiento, en lo que la resolución que acuerda el reintegro resalta que estamos ante la necesidad de justificación de 'obligaciones formales y materiales', donde no caben mejoras en la construcción 'y, por tanto, constituye un gasto imputable a la partida de Obras cuando se produce, entre otros beneficios, el aumento de la vida útil de la construcción'.

Ya hemos reflejado lo que afirma la resolución que desestima el recurso de reposición, a cuyo razonamiento nos remitimos, siendo claro que las obras que se intentan imputar a la subvención, no caben en el concepto de 'Actividades y Mantenimiento', A estos efectos se resalta que las referidas obras incluyen reparación de fachada, rascado y saneado, sellado de fisuras y grietas con mortero, colocación de malla de fibra de vidrio en las grietas más pronunciadas o recuperación de volúmenes a partir de moldes fabricados con anterioridad, mientras que en el patio se han efectuado también trabajos de rascado y saneado, así como sellado de fisuras y grietas con mortero.

Se considera, en definitiva, que son trabajos de mejora del inmueble, pue aumentan su vida útil y cuya imputación estaría en el concepto de gastos de inversión, que no es objeto de subvención.

CUARTO.-En virtud de las previsiones del artículo 139 LRJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª. Rocío Blanco Martínez, en nombre y representación de DOMUS PACIS CASAL DE LA PAU, contra resolución del Secretario de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, que desestima recurso de reposición frente a resolución de 5 de septiembre de 2017, que declara incumplimiento parcial y consecuente reintegro, por su conformidad a derecho, imponiendo las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés kmmcasacional objetivo que presenta.