Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000078/2019
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00707/2019
Demandante:ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN DE LA INDUSTRIA TEXTIL (AITEX)
Procurador:D. JOAQUÍN FANJUL DE ANTONIO
Demandado:MINISTERIO DE ECONOMÍA Y EMPRESA
Codemandado:UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID, UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ
Madrid, a ocho de febrero de dos mil veintiuno.
Vistoel presente recurso contencioso administrativo nº 78/19, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por el Procurador D. Joaquín Fanjul de Antonio, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN DE LA INDUSTRIA TEXTIL (AITEX), contra resolución de fecha 8 de noviembre de 2018, del Secretario de Estado para el Avance Digital, de Reintegro parcial tras certificación, en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.
Se han personado como codemandados, la Universidad Politécnica de Madrid, representada por el Procurador D. Felipe Segundo Juanas Blancoy la Universidad Politécnica de Valencia, representada por la Procuradora Dª. Cristina Matud Juristo.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. Ana Isabel Gómez García, Magistrada de la Sección.
Antecedentes
PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN DE LA INDUSTRIA TEXTIL (AITEX), contra resolución de fecha 8 de noviembre de 2018, del Secretario de Estado para el Avance Digital de Reintegro parcial tras certificación.
SEGUNDO:Pr esentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los trámites legales pertinentes, se dicte sentencia por la que, 'con expresa imposición de costas a la Administración demandada, estime el presente recurso contencioso-administrativo y acuerde la anulación de la resolución del Secretario de Estado para el Avance Digital de Reintegro parcial tras certificación fechada el 8 de noviembre de 2018 y notificada el día 22, por caducidad de la misma.'
TERCERO:Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia desestimando el recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.
CUARTO:La representación de la Universidad Politécnica de Madrid presentó escrito de contestación a la demanda, en el que expone que sus intereses coinciden con los de la entidad recurrente, por lo que sus alegaciones serían coincidentes con las de la actora, lo que es inadmisible en esta jurisdicción, según reiterada jurisprudencia. En el mismo escrito, presentado el 11/09/2019, pretende formular demanda y solicita acumulación de recursos, sin acreditar haber interpuesto recurso alguno en tiempo y forma.
QUINTO:La representación de la Universidad Politécnica de Valencia contestó a la demanda, oponiéndose a ella, alegando su falta de legitimación pasiva y solicita 'se dicte sentencia estimando la FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA de la Universitat Politècnica de València, sin expresa condena en costas a esta parte.'
SEXTO:Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento, se practicó la que de la propuesta fue declarada pertinente, con el resultado que obra en la causa y, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 3 de febrero del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.
Fundamentos
PRIMERO:Se dirige el presente recurso contra la resolución de fecha 8 de noviembre de 2018, del Secretario de Estado para el Avance Digital de Reintegro parcial tras certificación.
Se acuerda en el 'Resuelve':
«PRIMERO.-Establecer los importes a devolver de principal que la agrupación beneficiaria ha recibido en exceso:
SUBVENCIÓN PRÉSTAMO
Importe de reintegro de principal
167.574,27
406.770,84
Importe a devolver de principal
166.953,14
359.595,62
SEGUNDO.-Re clamar a cada beneficiario el importe a devolver de principal correspondiente a sus incumplimientos:
ENTIDAD NIF SUBVENCIÓN PRÉSTAMO
ESTAMBRIL, S,A, ... 69.816,96 145.452,00
INFORMATION & IMAGE MANAGEMENT SYSTEMS. S A 86.058,82 198.933,07
TELEFÓNICA INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO SAU 2.642,41 6.504,40
TREELOGIC, TELEMÁTICA Y LÓGICA RACIONAL PARA LA EMPRESA EUROPEA SL 3.482,46 8.706,15
UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIA 4.952,49 0,00
Sin perjuicio de que todos los beneficiarios quedan obligados solidariamente, de acuerdo con el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones .
TERCERO.-Es tablecer los intereses de demora calculados desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha en la que se ha acordado la procedencia del reintegro, esto es, hasta la fecha de firma de esta resolución, o en caso de procedimiento concursal pendiente de resolverse, hasta la fecha en la que se haya acordado la Declaración del concurso, según liquidación que se acompaña y de conformidad a los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley 38/2003 y al artículo 90 del Real Decreto 887/2006.
CUARTO.-Ac tualizar los cuadros de amortización de los préstamos.
(...)»
Son antecedentes fácticos de la resolución impugnada los siguientes:
- Por resolución de 23 de diciembre de 2010, dictada al amparo de la Orden ITC/712/2010, fue concedida la ayuda consistente en subvención por importe de 965.548,32 €, y préstamo por importe de 1.800.098,03 €.
- El importe total de la subvención fue pagado de manera anticipada al coordinador del proyecto SAI WRELESS, S.L.U., el 18 de enero de 2011, para que éste lo distribuyera a los diferentes participantes, en el importe que les correspondía de acuerdo con lo establecido en la resolución de concesión.
- El préstamo fue concedido a devolver en 15 anualidades, siendo las 3 primeras de carencia y con vencimiento de la primera cuota de amortización el 30 de junio de 2014, fue pagado de manera anticipada al coordinador del proyecto el día 17 de enero de 2011, para que éste lo distribuyera a los diferentes participantes en el importe que les correspondía de acuerdo con lo establecido en la resolución de concesión.
- Con fecha 8 de junio de 2016 se realizó la comprobación de la justificación técnico-económica del proyecto, poniéndose de manifiesto desviaciones respecto al importe a justificar y la distribución por beneficiario de las desviaciones. (Respecto de la recurrente -G03182870- no se apreciaba ninguna desviación).
- Consecuentemente, se acordó el inicio de procedimiento de reintegro y apertura del correspondiente trámite de audiencia el 14 de noviembre de 2017.
- Mediante auto de fecha 14 de marzo de 2017 se ha acordado la conclusión del concurso por insuficiencia de bienes y la extinción de la persona jurídica SAI WIRELESS, S.L.U'.
- Mediante auto de fecha 24 de mayo de 2018 se ha acordado la conclusión del concurso por insuficiencia de bienes y la extinción de la persona jurídica ESTAMBRIL, S.A.
- Mediante auto de fecha 5 de diciembre de 2017 se ha acordado la liquidación concursal de la entidad INFORMATION & IMAGE MANAGEMENT SYSTEMS, S.A'.
- Mediante auto de fecha 26 de junio de 2018 la entidad TREELOGIC, TELEMÁTICA Y LÓGICA RACIONAL PARA LA EMPRESA EUROPEA SL ha sido declarada en concurso de acreedores.
- Mediante auto de fecha 1 de septiembre de 2017 se ha acordado la liquidación concursal de la entidad SAREIN SISTEMAS S.L.
- Habiéndose presentado alegaciones, una vez vistas, se informa que han sido analizadas por el órgano encargado del seguimiento de las ayudas en el 'Informe de valoración de alegaciones al trámite de audiencia de expediente de reintegro'. Concluyéndose en dicho informe: '... que se desestiman las alegaciones, ya que los beneficiarios no alegan a la causa de reintegro y no aportan nuevos elementos que no hayan sido ya valorados durante las actuaciones de comprobación ni desvirtúan el resultado de la misma'.
En el Informe de valoración de las alegaciones se analizan las presentadas por AITEX, indicando que el líder del proyecto LifeWear no existe en la actualidad, motivo por el cual esta asociación presenta alegaciones. Alegaba, en síntesis, la falta de competencia del Subdirector General de S.G. de Fomento de la Sociedad de la Información para dictar la resolución por la que se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro, por lo que se ha de reputar nula de pleno Derecho; el carácter mancomunado de la responsabilidad asumida por los partícipes del proyecto, a resultas del acuerdo de cooperación suscrito, y la consiguiente procedencia de exigir el reintegro de la subvención, en su caso, a los partícipes que originaron la causa que lo motivó; la asunción de la deuda derivada del préstamo por parte de la coordinadora y la existencia de un procedimiento judicial en el que se dirime si la desagregación del préstamo por participante acordada por la Administración resulta ajustada a Derecho.
Se da respuesta a dichas alegaciones, exponiendo que la posible incompetencia de la Subdirección General de Fomento de la Sociedad de la Información para acordar el inicio del procedimiento alegada por el beneficiario, de existir tal incompetencia, no supone la nulidad de pleno derecho al tratarse de una incompetencia meramente jerárquica susceptible de convalidación de conformidad con el artículo 52.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, lo que se hace en el acto que se dicta. Y que los beneficiarios no alegan a la causa de reintegro sino al expediente administrativo de desagregación de reintegro, ya resuelto el 13 de diciembre de 2016.
SEGUNDO:En la demanda de este recurso, la parte actora impugna la anterior resolución, alegando que entre la fecha de iniciación del procedimiento (14 de noviembre de 2017) y la de notificación de la misma (22 de noviembre, con fecha de salida del Ministerio del día 19) ha transcurrido un periodo temporal superior a los doce meses, pues incluso considerando que el interesado pudo haberse dado por notificado el mismo día de salida de la resolución del Ministerio, este sería el día 19, transcurrido doce meses y cinco días desde el de inicio del procedimiento. De manera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.4 de la Ley General de Subvenciones, se ha producido la caducidad del procedimiento, careciendo por todo ello de efecto jurídico y siendo nula de pleno derecho la resolución de reintegro, al haber sido notificada cuando el procedimiento ya se encontraba caducado; ello sin perjuicio de la posibilidad de la Administración de iniciar un nuevo procedimiento de reintegro, y sin que quepa considerar interrumpida la prescripción.
Cita el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que establece el plazo máximo de 12 meses para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro, transcurrido el cual sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.
Y cita sentencias del Tribunal Supremo al respecto ( STS 10/01/17 y 19/03/18).
TERCERO:El Abogado del Estado se opone al recurso en su escrito de contestación a la demanda.
Alega falta de legitimación activa de la recurrente, ya que la resolución recurrida no acuerda el reintegro parcial de la ayuda respecto a esta asociación, en la medida en que no existe ningún incumplimiento que le sea imputable; y la Administración ya acordó la desagregación por participante de las cuotas de préstamo vencidas y no vencidas, su exigencia a cada partícipe y la anulación del procedimiento recaudatorio respecto al coordinador. Por tanto, la resolución jurídica recurrida carece de efectos para la recurrente (ya que no se le reclama cantidad alguna y la responsabilidad solidaria se impone ex lege), de manera que no se puede entender que la recurrente tenga un interés particular en la resolución, ni que pueda intervenir en defensa de los intereses del resto de recurrentes.
En cuanto a la caducidad, reitera que, dado que la resolución administrativa de reintegro no perjudica en modo alguno a la recurrente, cualquier alegación que formule para discutir su conformidad a derecho carece manifiestamente de sentido y debería desestimarse. Que, efectivamente, el procedimiento finalizó el 22 de noviembre de 2018, fecha de notificación de la resolución de 8 de noviembre, pero discrepa de la fecha de inicio del expediente, pues la fecha de notificación del acuerdo de apertura del trámite de audiencia es el 27 de noviembre de 2017; que la que recibe inicialmente la certificación final y la resolución de inicio (y terminación) del procedimiento de reintegro es la entidad coordinadora y que en tanto no se notifica el trámite de audiencia a la recurrente no se puede entender que el procedimiento de reintegro se ha iniciado para ella, lo cual debe determinar que, en este caso, se tenga por dies a quo del plazo de caducidad previsto en el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el de dicha notificación.
La codemandada, UNIVERSITAT POLITÈCNICA DE VALÈNCIA, invoca la excepción de falta de legitimación pasiva, justificando su personación en la necesidad de ser conocedores del acto administrativo concreto frente al que se había interpuesto recurso; comprobando que el acto que recurre la parte actora no les afecta.
La codemandada, UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID, tras manifestar que sus intereses son coincidentes con los de la recurrente, formaliza demanda, instando la anulación de la resolución impugnada, y solicitando la acumulación de los recursos interpuestos por AITEX y la UPM.
CUARTO:En su escrito de conclusiones defiende la recurrente su legitimación activa, alegando que AITEX formaba parte del expediente de reintegro parcial de ayuda tras certificación y le fue notificada la resolución, con indicación de los recursos que podía interponer contra ella; que en la resolución se indica que todos los beneficiarios quedan obligados solidariamente, de acuerdo con el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones; que AITEX puede llegar a ostentar algún tipo de responsabilidad e incluso llegar a asumir parcialmente los importes objeto de reintegro, independientemente de que dicha responsabilidad sea contractual o ex lege, por lo que tiene un interés legítimo. Y reitera sus argumentos sobre la caducidad.
El Abogado del Estado y las codemandadas ratifican sus posiciones y argumentos de los escritos de contestación a la demanda.
QUINTO:Pl anteado el recurso en los términos expuestos, hemos de comenzar por resolver la excepción de falta de legitimación activa de la recurrente opuesta por el Abogado del Estado.
No puede acogerse tal excepción, puesto que si bien, efectivamente, en la resolución de reintegro no se establece que la recurrente deba reintegrar cantidad alguna, es lo cierto que se indica que todos los beneficiarios quedan obligados solidariamente, de acuerdo con el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, por tanto, es evidente el legítimo interés de la recurrente en la anulación de la resolución recurrida, en los términos del artículo 19.1 a) LJCA. Interés que se ve reafirmado en las actuaciones obrantes en el expediente administrativo, en el que consta resolución de fecha 23/01/2019 de 'inicio de procedimiento de reintegro por responsabilidad solidaria', en el que se imputa a la recurrente responsabilidad por importe de 46.810'22 €.
En relación con la falta de legitimación pasiva que invoca la representación procesal de la UNIVERSITAT POLITÈCNICA DE VALÈNCIA, efectivamente, ninguna pretensión dirige la actora frente a esa entidad. Sin embargo, su condición de codemandada se debe a su decisión de personarse en este procedimiento, tras el emplazamiento por la Administración demandada. Ninguna obligación, necesidad o interés tenía de personarse y, una vez formalizada esa personación y tomado conocimiento de las actuaciones, pudo apartarse del procedimiento.
En cuanto a la peculiar posición procesal de la codemandada UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID, que coincide con la recurrente en la pretensión anulatoria de la resolución, obliga a recordar que, como ya hemos dicho en sentencias de 22 de marzo de 2010 y 6 de abril de 2010, la concurrencia de pretensiones anulatorias por parte de demandante y codemandados constituye un supuesto de desviación procesal, pues en nuestro ordenamiento no se encuentra prevista la posibilidad de concurrir en calidad de codemandante o coactor y sí sólo de codemandado. Y ello con independencia de la posibilidad, por parte de aquellos que pudieran tener interés legítimo en la impugnación de un acto o disposición, de formular sus propios recursos, cosa que no ha sucedido con la representación de la UPM, que aquí concurre como codemandada.
Se impone, por tanto, no tomar en consideración las pretensiones deducidas por la referida entidad codemandada, en cuanto viene a reforzar la posición y pretensiones de la recurrente.
En este sentido se ha pronunciado la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2006, en la que se cita además una profusa doctrina jurisprudencial anterior:
«El art. 21.1.b) de la Ley de la Jurisdicción vigente considera parte demandada a 'las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante'. En consecuencia, nadie que no se halle en esa posición puede comparecer en el proceso como parte demandada o codemandada como ha ocurrido en este caso. [...] la Sala aceptó su personación y le tuvo por parte demandada, si bien al contestar la demanda se aparta de esa posición y solicita la anulación del Real Decreto, convirtiéndose de ese modo en parte recurrente y no demandada. Ese cambio de posición procesal es contrario a la Ley, de modo que si bien la Sala no puede inadmitir el proceso en relación con quien no es demandante en el mismo, si puede desconocer la posición de la demandada que no postula el rechazo del recurso, sino que por el contrario pretende su estimación. En este sentido de proscripción del cambio de postura procesal en el recurso citamos lo declarado por la Sección Primera de esta Sala en Auto de veintidós de enero de dos mil uno [...]. En el fundamento de Derecho tercero de la resolución citada, expusimos lo que sigue: 'El recurso de queja no puede prosperar, ya que aun cuando la figura del coadyuvante ha desaparecido con la nueva Ley Jurisdiccional y la legitimación para el ejercicio de acciones frente a la Administración se regule de forma que englobe a los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos, sin embargo, ello no implica la posibilidad de que dichos interesados puedan personarse en un recurso interpuesto por otro interesado fuera del supuesto contemplado en el apartado 21.1.b) de la Ley [...]. Por tanto, en lo único que ha cambiado la regulación actual es en la desaparición de la figura del coadyuvante, entendiendo que todo el que se persone en el recurso como titular de un derecho subjetivo o interés legítimo para sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o conducta de la Administración, actúa como codemandado, pero si con la Ley Jurisdiccional de 1956 no se acogía la figura del coadyuvante del demandante, con la actual tampoco se permite la posibilidad de personarse como tercero interesado con pretensiones contrarias al acto recurrido y en apoyo de las tesis del demandante. En este sentido se ha pronunciado esta Sala en Autos de 16 de julio de 1996 , 31 de enero de 1997 y 18 de mayo de 1998 recaídos en los recursos núms. 845/94 , 100/95 y 2751/96 , y en la Sentencia de 25 de febrero de 1999 recaída en el recurso núm. 478/93 , cuya doctrina, aun cuando referida a la figura del coadyuvante del demandante, puede ser trasladada a la nueva regulación conforme se ha visto más arriba,según la cual: 'Por mucha amplitud que constitucionalmente se haya reconocido al concepto de interesado, es lo cierto que en la vigente legislación reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa - art. 30 L.J.C.A .- la figura del coadyuvante solamente está prevista en nuestro ordenamiento en defensa de la Administración que actúa como demandada o como demandante en el proceso de lesividad. De ahí que no quepa admitir la intervención (...) en el concepto que solicita de coadyuvante del demandante, ya que de accederse a lo que ahora pretende, además de lo dicho, se desconocería el régimen de plazos para recurrir', ( auto de 16 de julio de 1996 ) 'ni puede reconocérsele otra actividad procesal que la enderezada a defender la legalidad de los actos impugnados en el proceso ni, en consecuencia, legitimación para interponer recurso de casación contra una sentencia desestimatoria de las pretensiones ejercitadas contra aquellos'. ( Sentencia de 27 de febrero de 1999 )».
SEXTO:En relación con la alegación de caducidad del expediente de reintegro, hemos de recordar que el Tribunal Supremo ha establecido que la caducidad, además de forma anormal de terminación del procedimiento, implica lo que se ha venido a denominar 'desaparición jurídica' del procedimiento, con la salvedad de que las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento conservan su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro administrado. Pero la caducidad del procedimiento no afecta al derecho sustantivo que en él se trata de hacer valer y que podrá ejercitarse en un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción. Y es que la caducidad no produce, por sí sola, la prescripción de los derechos de la Administración en este caso, la concedente de la subvención, aunque las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpen el cómputo del plazo de prescripción como expresamente establece la ley 38/2003 en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.
La cuestión se analiza en STS 19 de marzo de 2018, en los siguientes términos:
«TERCERO.- Sobre la caducidad de los procedimientos de reintegro de subvenciones y sus efectos.
La controversia gira en torno a la correcta interpretación de la previsión contenida en el art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en cuya virtud:
'4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida laprescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.
Así, la sentencia de instancia, tras constatar que el procedimiento de reintegro había superado el plazo máximo de un año, declara caducado el procedimiento y anula la resolución de fondo que ordenaba el reintegro de la subvención. Frente a ello, el Abogado del Estado sostiene que en aplicación del art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones y de la interpretación que de este precepto realizó la STS de 30 de julio de 2013 , el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro y la consiguiente caducidad del mismo no determina la nulidad de la resolución administrativa que le puso fin.
A tal efecto, procede recordar que la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ) afirmaba que:
'[...], la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre) y luego el propio Reglamento de Incentivos regionales ya citado han cambiado substancialmente el régimen de la caducidad, de forma que el que superase el referido plazo de doce meses no significa la nulidad de la resolución de incumplimiento. En efecto, el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones , en términos luego repetidos por el 45.4 del Reglamento de incentivos regionales, estipula que en los procedimientos de reintegro, transcurrido el plazo de doce meses para resolver sin que se haya notificado la resolución expresa 'se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'. Esto es, que los efectos de la caducidad se restringen a que el plazo de doce meses no computará como interrupción para la prescripción, pero las actuaciones continuarán 'hasta su terminación', sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución que ponga fin al procedimiento de reintegro'.
Esta interpretación sostiene, en definitiva, que el transcurso del plazo legalmente marcado y la caducidad del procedimiento no impiden su continuación y que se dicte una resolución de fondo válida en dicho procedimiento sin necesidad de reiniciar otro distinto.
Consideramos que esta interpretación debe ser reexaminada en la medida en que el precepto así entendido conduce a una interpretación ilógica e intrínsecamente contradictoria, que ha generado numerosas dudas y consagra una práctica en la que la Administración incumple el plazo máximo de duración de los procedimientos de reintegro sin declarar la caducidad de los mismos, tal y como era su obligación, obligando a los afectados a ejercitar acciones destinadas a obtener la declaración de caducidad y a cuestionar la validez de la resolución dictada en el procedimiento caducado.
Estas dudas también han impregnado la actuación de este Tribunal Supremo que en sentencias posteriores se ha apartado de esta doctrina, aunque no la ha rectificado de forma expresa. En ellas se ha afirmado que la declaración de caducidad de un procedimiento anulaba la resolución de fondo dictada en el mismo permitiendo iniciar uno nuevo, sin perjuicio de que las actuaciones realizadas en el procedimiento caducado no servían para interrumpir la prescripción. Así, en la STS de 21 de diciembre de 2015 (rec. 2520/2013 ) se decía que:
'[...] de conformidad con el artículo 42.4 de la Ley 38/2003 , antes citado, la caducidad del procedimiento por el transcurso de plazo de 12 meses para resolver sin haberse notificado la resolución, produce la caducidad del procedimiento, con el efecto de que no se podrá considerar interrumpida la prescripción 'por las actuaciones realizadas hasta la finalización de dicho plazo', pero esa declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento de reintegro, en tanto no haya prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro por el transcurso del plazo de 4 años establecido en el artículo 39.1 de la Ley 38/2003 .'
Es más, en la STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) dictada en un recurso de unificación de doctrina, se abordaba la interpretación del art. 39.3 b) de la Ley 38/2003 en el que se dispone que el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro se interrumpirá «b) por la interposición de recursos de cualquier clase [...] así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario [...] en el curso de dichos recursos». En dicha sentencia se afirmaba que:
'[...] parece claro que tal precepto debe entenderse referido a la interposición de recursos en que el beneficiario asuma el conocimiento de la resolución administrativa a efectos de discutir su legitimidad jurídica, pero no a aquéllos que el interesado debe necesariamente interponer para lograr que los Tribunales hagan lo que la Administración debió hacer por sí misma, que es declarar la caducidad del procedimiento en que se ha dictado la resolución administrativa impugnada. Otra solución conduciría a resultados ilógicos, cargando al interesado los resultados de una inactividad administrativa y dejando a voluntad de la Administración la operatividad o inutilidad de la figura de la caducidad, pues sería beneficioso para ella no declararla nunca a la espera de una reacción del interesado que interrumpa la prescripción.
Es por ello que la tesis de las sentencias que se citan como contradichas responde a una lógica jurídica indiscutible: la reclamación o recursos para lograr la declaración de caducidad no son sino una prolongación del mismo procedimiento que se declara caducado, que desaparece embebida en él. El procedimiento declarado caducado se hace inexistente y en él se incluye la reclamación o recurso que lo ha declarado tal.'
Estos pronunciamientos, aunque de forma tangencial, ponen de manifiesto que la declaración de caducidad anula la resolución administrativa recaída en dicho procedimiento y obliga a la Administración a iniciar uno nuevo y que las actuaciones realizadas en el primero no sirven para interrumpir el cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar el reintegro, plazo que solo se interrumpe cuando se reinicia otro procedimiento. Ahora bien, estos pronunciamientos no abordan, al menos con la claridad necesaria, la interpretación que ha de darse al artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones ni acometen o plantean la modificación de la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ).
Corresponde, por tanto, reconsiderar la interpretación del art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y alcanzar una conclusión distinta a la expresada en la STS de 30 de julio de 2013 , por las razones que pasamos a exponer:
1º) El precepto comentado comienza por fijar un plazo máximo de 12 meses para resolver y notificar la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de reintegro, y al incumplimiento de dicho plazo le anuda una consecuencia jurídica: la caducidad del procedimiento. Pese a ello, inmediatamente después sostiene «sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo».
En una primera aproximación al precepto debe afirmarse que no tiene sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, cuyo incumplimiento genera la caducidad del mismo, si la Administración puede continuar con su tramitación sin tener que iniciar uno nuevo. Es más, si la Administración puede dictar una resolución de fondo en un procedimiento caducado y esta es válida, tal y como afirma la sentencia la STS de 30 de julio de 2013 , carece de sentido añadir que las actuaciones realizadas «hasta la finalización del citado plazo» no interrumpen la prescripción, pues ya no es necesario reiniciar uno nuevo. Bastaría, caso de ser esta la interpretación correcta, con afirmar que las resoluciones de reintegro tienen que dictarse y notificarse en el plazo de prescripción de la acción para reclamar el reintegro, sin fijar plazo alguno de duración del procedimiento, pero no ha sido esta la previsión ni la voluntad del legislador que ha querido limitar el plazo máximo de duración del procedimiento y acordar la caducidad del procedimiento que incumpla dicho plazo.
El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeto a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005 ) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente».
Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 . Y si la Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.
(...)
2º) Es cierto que el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se pueda «continuar las actuaciones hasta su terminación», lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo valida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado.
El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido.
Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» y se añade «En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevoprocedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado». En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida.
3º) Podría argumentarse que existen otros precedentes en nuestro ordenamiento jurídico. Así, en materia tributaria existe algún precepto que aparentemente guarda un cierto paralelismo con el ahora analizado. Se trata de la previsión especial contenida en el art. 150.6 de la LGT para los procedimientos de actuaciones inspectoras, en el que se dispone:
(...)
En definitiva, también en este caso la jurisprudencia viene interpretando que el transcurso del plazo máximo de duración del procedimiento exige la reanudación formal del mismo para que pueda dictarse una resolución valida en el mismo.
4º) Debe finalmente añadirse que la interpretación sostenida por el Abogado del Estado y fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), dejaría sin sentido la previsión final de este mismo precepto cuando añade «y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo». Esta previsión parece querer reproducir lo que con mucha más precisión se afirma en el art. 93.2 de la Ley 30/1992 cuando establece «los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» (y en similares términos se pronuncia el actual artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ).
Tales previsiones tienen sentido si se parte de que la caducidad del procedimiento conlleva el archivo de las actuaciones y el inicio de otro procedimiento con el mismo objeto. De modo que, si bien lo actuado en el procedimiento caducado no sirve para interrumpir la prescripción, una vez reiniciado uno nuevo se interrumpe el plazo de prescripción.
Pero si interpretamos este precepto entendiendo que las actuaciones realizadas antes de transcurrir el plazo de caducidad no sirven para interrumpir la caducidad y las realizadas después sí la interrumpen se incurría en un absoluto contrasentido, pues se primaría que la Administración continuase con el procedimiento caducado y que lo actuado, pese a no haberse reiniciado un nuevo procedimiento, sirviese para interrumpir el plazo de prescripción. Esta interpretación conduce al absurdo, prima el incumplimiento administrativo y priva de cualquier efecto negativo al incumplimiento del plazo para resolver legalmente fijado.
Otra interpretación posible sería entender que la expresión «hasta la finalización del citado plazo» está referida al plazo en el que se dicta la resolución que termina el procedimiento y no al plazo máximo de duración legalmente fijado. En este caso, las actuaciones realizadas durante el curso de todo el procedimiento no servirían para interrumpir la prescripción, pero éste inciso dejaría carente de sentido lógico al conjunto del precepto. Si la Administración puede dictar una resolución de fondo válida en un procedimiento caducado carece de sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, pues el incumplimiento carece de consecuencia alguna, lo único relevante sería el cumplimiento del plazo de prescripción, careciendo de sentido la previsión referida a la duración del procedimiento.
Por todo ello, modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012 ), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado.»
Dispone el artículo 42 LGSubv:
«(...)
4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.
(...)»
Es claro que el inicio del cómputo del plazo de doce meses lo determina la fecha del acuerdo de incoación del expediente de reintegro y la fecha final es la de notificación de la resolución.
De manera que hemos de concluir que en el presente caso se ha producido la caducidad alegada por la recurrente, pues el acuerdo de inicio del expediente es de fecha 14/11/2017 y la notificación de la resolución de 08/11/2018 fue notificada a la entidad recurrente el siguiente día 22/11/2018, habiendo superado el plazo de doce meses.
SÉPTIMO:En atención a lo dispuesto en art. 139.1 LJCA, procede la condena en costas a la Administración demandada.
Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que estimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Joaquín Fanjul de Antonio, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN DE LA INDUSTRIA TEXTIL (AITEX), contra resolución de fecha 8 de noviembre de 2018, del Secretario de Estado para el Avance Digital, de Reintegro parcial tras certificación, a la que la demanda se contrae, la cual anulamos.
Con condena en costas a la Administración demandada.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.
