Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 87/2011 de 09 de Octubre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a nueve de octubre de dos mil doce.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativonº 87/2011, seguido por los trámites del procedimiento ordinario, que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la ProcuradoraDª SILVIA ALBITE ESPINOSAactuando en representación procesal de laFEDERACIÓN NACIONAL EMPRESARIAL DE TRANSPORTE EN AUTOBÚS (FENEBUS), contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), representada y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO en impugnación de la resolución que se dirá. La cuantía del presente procedimiento ha sido establecida en la suma de 285.630,23 €.

Antecedentes

PRIMERO.Por la representación procesal de la FEDERACIÓN NACIONAL EMPRESARIAL DE TRANSPORTE EN AUTOBÚS (FENEBUS) se formuló recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado el 17 de enero de 2011. Por diligencia de ordenación del 21 de julio de 2011 se tuvo por interpuesto el recurso y se procedió a reclamar el expediente administrativo por la Administración recurrida.

SEGUNDO.La parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2011. En ella, tras la afirmación de los hechos y la alegación de los fundamentos de derecho que estimó pertinentes término suplicando que se declare la prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro de la subvención concedida y que es objeto de recurso, y subsidiariamente, entrando en el fondo del asunto, que se reconozca el derecho a la devolución de las cantidades indebidamente reintegradas.

TERCERO.El Abogado del Estado contestó la demanda, mediante escrito presentado el 30 de enero de 2012, en el cual terminó solicitando de la Sala la desestimación del presente recurso y la confirmación de la resolución impugnada, con expresa condena en costas a la parte actora.

CUARTO. Por Auto de fecha 7 de febrero de 2012 se acordó recibir el pleito a prueba, tras lo cual fueron practicados aquellos medios de acreditación que, siendo solicitados por las partes, fueron admitidos por el Tribunal en razón de su pertinencia y utilidad para la causa.

QUINTO.Seguidamente se dio traslado para la formulación de escrito de conclusiones sucintas y procedió a señalarse para votación y fallo de este recurso el día 26 de septiembre de 2012. En tal fecha se deliberó y votó, con el resultado que se dirá. En el presente procedimiento han sido observadas las oportunas prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la realización de un contraste de legalidad para con la resolución de la Secretaría de Estado de Transportes del Ministerio de Fomento de fecha 2 de noviembre de 2010, dictada por Delegación del Ministro, que procedió desestimar el recurso de reposición formulado en su momento por FENEBÚS contra anterior resolución de la Dirección General de Transporte Terrestre de 14 de enero de 2010, asimismo emitida por delegación del titular del Departamento, por la que se acordó el reintegro de determinadas cantidades, percibidas en concepto del subvención, más sus intereses legales.

SEGUNDO. Son antecedentes de necesaria constancia para la más ajustada resolución de la litis los que siguen:

1º.- Con fecha 20 de julio de 2004 le fue concedida a la Federación Nacional Empresarial de Transporte en Autobús una subvención por importe de 437.622,00 € para la realización de determinados cursos de formación. Ésta fue abonada el 20 de octubre de 2004.

2º.- En fecha 12 de julio de 2005 la adjudicataria de la subvención presentó la documentación correspondiente.

3º. La fecha límite para la presentación de aquella documentación justificativa era la de 31 de julio de 2005.

4º.- El 4 de octubre de 2007 le fue remitido a FENEBÚS un acuerdo del Director de la Oficina Nacional de Auditoría en la que se le comunicaba el inicio de actuaciones de control financiero. La recurrente indica que este acuerdo le fue notificado el 9 de octubre de 2007.

El expediente de subvención fue trasladado a la Intervención General de la Administración del Estado para la realización de aquel control financiero.

5º.- En fecha 19 de septiembre de 2008 la Oficina Nacional de Auditoría dictó un acuerdo de ampliación del plazo del procedimiento de control financiero por doce meses más. La recurrente afirma que recibió notificación de este acuerdo el 24 septiembre 2008.

6º.- La Intervención General de la Administración del Estado emitió informe de control financiero el 22 de septiembre de 2009. En dicho informe se puso de manifiesto el supuesto incumplimiento de determinadas normas reguladoras de las subvenciones así como de los compromisos asumidos con motivo de la concesión de las mismas.

Por ello en dicho acuerdo se señaló la necesidad de iniciar un expediente de reintegro por importe de 218.195, 21 €.

No consta que este acuerdo le fuera notificado a la ahora actora.

7º.- En fecha 19 de octubre de 2009 la Dirección General de Transportes Terrestres acordó iniciar expediente de reintegro por el aludido importe.

Este acuerdo tiene registro de salida de 30 de octubre. Según la actora le fue notificado el 2 de noviembre de 2009.

8º.- El 19 de noviembre de 2009 FENEBÚS formuló escrito de alegaciones en oposición al inicio de expediente de reintegro.

9º.- El 22 de diciembre de 2009 FENEBÚS manifestó su voluntad de retirar su anterior escrito de alegaciones y su intención de reintegrar el importe solicitado.

10º.- Tras el cálculo de los intereses, el 4 de enero de 2010 se realizó el abono del reintegro solicitado.

11º.- En fecha 14 de enero de 2010, el Director General de Transportes Terrestres, por delegación del Ministro de Fomento, dictó una resolución en el procedimiento de reintegro, exigiendo la siempre citada cantidad de 218.195, 21 €, que se correspondía con la subvención recibida y con otros 67.435,02 € en concepto de intereses de demora. Sin embargo, como las cantidades ya habían sido reintegradas se acordaba el archivo del expediente.

12º.- FENEBÚS, presentó, en fecha 26 de febrero de 2010, un recurso de reposición, que fue finalmente desestimado por resolución de 2 de noviembre de 2010 de la Secretaría de Estado de Transportes, por delegación del Ministro.

Ésta, junto con su anterior de 14 de enero de 2010 (de reintegro) y los reproches de legalidad deducidos contra ambas conforman el objeto del presente litigio.

TERCERO.La parte recurrente, en su demanda, expresa como motivos de impugnación de las resoluciones recurridas, los que siguen:

1º.- Prescripción del derecho de la Administración para liquidar o reconocer el reintegro de las subvenciones, en razón de que habría transcurrido más de cuatro años desde el 31 de julio de 2005 (fecha límite para la justificación de los costes y por tanto 'dies a quo' del cómputo), hasta el día 2 de noviembre de 2011. Dada la remisión que en este apartado se realiza al hecho quinto de la propia demanda, entendemos que en realidad la parte actora se refiere, como 'dies ad quem', al 2 de noviembre de 2009 (no de 2011), que fue el momento en el que se le comunicó el acuerdo de inicio de expediente de reintegro.

Matiza por otra parte la misma recurrente, en abono de sus tesis de prescripción del derecho a iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención, que el procedimiento de control financiero tramitado durante aquel lapso de tiempo no podía servir para interrumpir la prescripción en razón de encontrarse éste mismo caducado.

Esta caducidad derivaría de que su inicio se produjo el 9 de octubre de 2007 (momento en que se recibió del acuerdo de inicio del procedimiento por la entidad subvencionada) hasta el 2 noviembre 2009 (momento en el que se le comunicó el acuerdo de inicio de expediente de reintegro) y de que el período máximo de duración de esta clase de procedimientos es el de un año (aunque en nuestro caso se ampliase por otro más).

2º.- Infracción del artículo 51 de la Ley General de Subvenciones , por transcurso de un plazo superior a un mes entre el informede la Intervención General de la Administración del Estado y el acuerdo de inicio del expediente de reintegro.

3º.- Improcedencia del reintegro en atención a la realización efectiva de las actividades subvencionadas y dada la documentación presentada.

CUARTO.-La primera cuestión cuya toma en consideración procede, expuesta en primer término en el escrito de demandada de la actora y cuya acogida hace innecesario -más bien impide- el análisis de las demás, es la referente a la prescripción del derecho de la Administración a liquidar el reintegro por posible superación de los cuatro años previstos como límite en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones .

Para arribar a una conclusión sobre esta concreta cuestión resulta imprescindible, a su vez, resolver sobre la concurrencia de caducidad del procedimiento de control financiero tramitado, pues, para el caso de que tal procedimiento -interlocutorio- se encontrase en efecto caducado, no habría producido el efecto de suspensión de la prescripción; de suerte que ésta habría sido en efecto ganada.

Recuérdese que las fechas -más arriba expuestas- cuya toma en consideración ahora procede son, como 'dies a quo' para la prescrición el 31 de julio de 2005 -fecha límite para la entrega de la documentación justificativa- y como 'dies ad quem' el 2 de noviembre de 2009 (fecha de la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento de reintegro).

En definitiva, si tomamos en consideración el plazo máximo de cuatro años y lo proyectamos sobre ambos hitos temporales, en efecto habría prescrito el derecho de la Administración a la realización del reintegro de las cantidades entregadas por efectivo transcurso de un lapso temporal superior al previsto en el art. 39 de la Ley General de Subvenciones .

La cuestión determinante, entonces, pasa a ser la supuesta caducidad del procedimiento de control financiero, pues, como hemos dicho, si tal procedimiento hubiese caducado, al perder capacidad de interrupción de la prescripción, ésta se habría ganado en efecto. Por el contrario, si el procedimiento de control financiero no hubiese caducado, su capacidad interruptiva de la prescripción permanecería incólume, de modo que no habría lugar a declarar la prescripción.

Es oportuno recordar -ceñidos ya al procedimiento de control financiero en nuestro caso- que éste se inició ('dies a quo') el 4 de octubre de 2007, fecha en la que el acuerdo de inicio de este expediente le fue notificado a la empresa. Así se dispone además en el art. 49.2 de la Ley General de Subvenciones , sin que exista debate alguno entre las partes a este respecto.

Durante el curso del procedimiento se produjo una ampliación de plazos de resolución -de un año, por otro más- por acuerdo de 19 de septiembre de 2008. La recurrente se opone también a la legalidad de esta ampliación de plazos pues estima que no concurren los presupuestos legales habilitantes para ello. Sin embargo no será preciso entrar a resolver esta alegación, como se verá.

A la postre la cuestión, bien precisa, se circunscribe a si el procedimiento de control financiero finaliza con la emisión del informe correspondiente o si, como la recurrente afirma, ya que se trata de un procedimiento de intervención, susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, sería de aplicación el articulo 44.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común ; de suerte que el momento final de necesaria consideración a efectos de la caducidad no sería el de la emisión del informe de control financiero sino aquél en el que tal informe se notifica al interesado. Y en caso de que este informe no fuera notificado (como en nuestro supuesto ocurre) la fecha relevante pasaría a ser aquélla en la que se le notifica la incoación del subsiguiente procedimiento de reintegro a la empresa.

El art. 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dispone:

« En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos [...] En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92».

Y sin embargo el art. 49.6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , dispone que:

«Las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras, finalizarán con la emisión de los correspondientes informes comprensivos de los hechos puestos de manifiesto y de las conclusiones que de ellos se deriven».

De los preceptos transcritos se obtiene que la regla general del art. 44 (en su proposición primera) de la Ley 30/1992 es que la fecha que se ha de tomar en consideración, a efectos de la caducidad, es la de la notificación de la resolución al interesado. Por el contrario el art. 49.6 de la Ley de Subvenciones parece privar de valor a semejante notificación y, de hecho, ni tan siquiera parece requerir que ésta se produzca, pasando a adquirir significación tan sólo la fecha del informe de control financiero.

Pues bien, la Sala estima que procede la aplicación al caso de la regla general de caducidad de los procedimientos incoados de oficio susceptibles de perjudicar a los interesados prevista en el art. 44.2 de la Ley 30/1992 , ya que estimamos incuestionable que éste, de control financiero previsto en el artículo 49 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , es un procedimiento calificable como 'de intervención' y como susceptible de producir gravamen a los interesados.

Por el contrario, también a juicio de la Sala, del tenor del art. 49.6 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , no se puede obtener que el fruto de tal procedimiento de control (el informe) no tenga que comunicarse a los interesados, por tratarse, acaso, de un puro procedimiento interno de comprobación. Y es que, aunque esas facetas de procedimiento interno de comprobación sean parcialmente ciertas, también lo es que en su resultado ostentan evidente interés los sujetos a procedimiento en cada caso.

Incluso, según dijimos más arriba, el art. 49.2 de la Ley establece que dicho procedimiento se inicia mediante su notificación a los beneficiarios; notificación en la que (porque obviamente albergan interés en ello) se les indicará «la naturaleza y alcance de las actuaciones a desarrollar».

En definitiva, si los beneficiarios de la subvención ostentan interés en conocer el inicio de las actuaciones, no existe razón jurídica para concluir que no lo tengan en su conclusión. Cuando además de tal conclusión derivará después, en su caso, la apertura de un procedimiento de reintegro.

En una analogía relativa lo propio sucede en el ámbito de la inspección de los tributos. Un ámbito en el que, como en el presente, se produce una intervención intercurrente de un procedimiento de comprobación e investigación en el marco de una relación jurídica más amplia, sujeta a prescripción. Pues bien, el art. 150 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , indica que las actuaciones del procedimiento de inspección deberán concluir en el plazo de 12 meses contado desde la fecha de notificación al obligado tributario del inicio del mismo (como en nuestro caso). Y que «se entenderá que las actuaciones finalizan en la fecha en que se notifique o se entienda notificado el acto administrativo resultante de las mismas». Lo propio se establecía (tras su reforma por el Real Decreto 136/2000, de 4 de febrero, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 1/1998, de 26 de febrero), en el art. 31 del ya derogado Real Decreto 939/1986, de 25 de abril , por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos.

La Abogacía del Estado se opone a la aplicación del indicado art. 44 de la Ley 30/1992 sobre la base de la especialidad de la 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones Ley General de Subvenciones, cosa que la haría prevalecer sobre las determinaciones de la primera. A juicio de la Sala, sin embargo, la dinámica de relación entre ambas normas no es de generalidad-especialidad sino que, contrariamente, la Ley 30/1992 alberga «bases de régimen jurídico de las administraciones públicas» que «en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas» ( art. 149.1.18 de la Constitución ). También contiene el procedimiento administrativo común, entendido como un compendio de trámites y de garantías procedimentales insoslayables. En suma, la singular naturaleza de la Ley 30/1992 hace que sus previsiones y garantías no pueden ser privadas de valor con el mero silencio, con respecto a unas y otras, en una concreta norma posterior aunque sea especial.

En definitiva, el de control financiero (aunque es verdad que según los casos) puede tratarse de un procedimiento que concluya en un acto en el que se afecte a los derechos o intereses de las personas físicas o jurídicas de que se trate. En tales casos será también de aplicación el art. 58.1 de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según el cual «se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses».

De todo ello se desprende que, en efecto, en nuestro caso, el procedimiento de control financiero hubiese caducado al transcurrir más de dos años entre su iniciación (4 de octubre de 2007) y el primer momento en el que el interesado conoció de su finalización (2 de noviembre de 2009). Este procedimiento caducado perdió su capacidad para la interrupción de la prescripción, de lo que, en fin, deriva la prescripción del derecho de la Administración al reintegro de las cantidades objeto de subvención por exceso del plazo de cuatro años legalmente previsto.

La estimación del recurso por este primer motivo y por tanto la prescripción del derecho de la Administración al reintegro que aquí se declara impiden el análisis de los demás motivos de impugnación.

QUINTO.-No se aprecia temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de procedente aplicación.

Fallo

PRIMERO.- ESTIMAMOSel recurso contencioso administrativo nº 87/2011, promovido por Dª SILVIA ALBITE ESPINOSA en representación procesal de laFEDERACIÓN NACIONAL EMPRESARIAL DE TRANSPORTE EN AUTOBÚS (FENEBUS), contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), yANULAMOSlas resoluciones impugnadas por prescripción del derecho al reintegro por parte de la Administración.

SEGUNDO.-No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes haciendo la indicación de que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el art. 86.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y de la cual será remitido testimonio a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.