Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 901/2017 de 03 de Julio de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000901/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:05308/2017

Demandante:Centro de Recursos para Asociaciones y Ayuntamientos (CREA)

Procurador:Dª. VERÓNICA GARCÍA SIMAL

Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a tres de julio de dos mil diecinueve.

VISTO por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo nº901/2017promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª. Verónica García Simal, en nombre y representación deCentro de Recursos para Asociaciones y Ayuntamientos (CREA), contra resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, de 28 de junio de 2017, que desestima recurso de reposición frente a resolución de reintegro total de subvención de fecha 7 de febrero de 2017, del Delegado del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Frente a la resolución indicada, el recurrente interpuso recurso contencioso administrativo y reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos. Termina suplicando a la Sala se dicte sentencia dejando sin efecto el acto impugnado y se determine la admisión de la documentación aportada y la justificación íntegra de la subvención concedida, dejando sin efecto el procedimiento de reintegro o, subsidiariamente, determine la cantidad a reintegrar en 1.278,05 euros.

SEGUNDO.-Emplazado el Abogado del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.-Se practicó la prueba solicitada y admitida por la Sala, las partes presentaron por su orden escrito de conclusiones y las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, la cual tuvo lugar el día 26 de junio de 2019.

CUARTO.-La cuantía de este recurso es 10.458,39 euros.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. MagistradoD. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Son elementos que deben tenerse en consideración, conforme refleja la resolución impugnada, los siguientes

1.- Por resolución de 13 de julio de 2015 se convocan ayudas con cargo al fondo de bienes decomisados por el tráfico ilícito de drogas y otros delitos relacionados. Por resolución de 29 de octubre de 2015 se concede a la recurrente una subvención por importe de 10.000 euros, para el desarrollo del programa 'Red-Focal-Red de formación de cargos públicos de ámbito local en materia de lucha contra la drogodependencia'.

2.- En fecha 2 de noviembre de 2016 se notifica a la solicitante que debe presentar la justificación de la subvención en el plazo de 15 días. La recurrente manifiesta, en fecha 16 de noviembre, que ha enviado la documentación por vía electrónica y que se les ha informado que la misma no puede abrirse. La Delegación del Gobierno manifiesta que no hay registro electrónico en el sentido afirmado por la parte.

3.- El 24 de noviembre se acuerda iniciar expediente de reintegro, que se notifica el 21 de diciembre. El 12 de enero la recurrente presenta alegaciones, acompañando documentación justificativa consistente en memoria técnica y diversos justificantes de gastos (no relacionados ni diligenciados) y sin informe del auditor. El 3 de febrero se presenta más documentación, pero sin aportar el informe del auditor.

4.- El 7 de febrero de 2017, se dicta resolución de reintegro total, más los intereses correspondientes. La solicitante presenta recurso de reposición y se resuelve el mismo por resolución de 28 de junio de 2017, objeto del presente recurso contencioso administrativo.

Se recoge en esta última resolución, entre otros extremos, lo siguiente:

p>p>Antes del 30 de septiembre de 2016, la entidad beneficiaria deberá presentar la siguiente Documentación.... relación por cada concepto de gasto autorizado, numerada y ordenada, clasificando los gastos con identificación del acreedor del documento, fecha de emisión, detalle explicativo del gasto, importe total del justificante e importe imputado a la subvención. Los documentos justificativos originales, en el orden y con la numeración que aparezcan en las relaciones remitidas, deberán conservarse por la entidad, durante al menos cuatro años, a disposición de los órganos de control que los soliciten. En cada uno de los justificantes. la entidad deberá estampillar la indicación: 'Imputado a la subvención de la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, Resolución.. , en la cantidad de euros.

(...) Un informe de revisión de la cuenta justificativa emitido por un auditor en activo.

Estos requisitos de justificación se detallan y concretan en la Guía para ONG's que solicitan ayuda económica a la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, en su apartado 4.5:'DOCUMENTACIÓN A PRESENTAR EN LA JUSTIFICACIÓN DE LA SUBVENCIÓN'.Entre otros, se exige el informe del auditor y la relación de gastos ordenada, numerada y clasificada.

Por su parte, el artículo 74 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones, regula la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor. La referencia a la justificación simplificada realizada por el recurrente en su recurso no corresponde a este artículo 74 , sino al 75 de la citada normativa, que no es de aplicación al no remitirse al mismo las bases de la convocatoria. En lo que respecta al artículo 74, sí referenciado por las bases, indica que:'Las bases reguladoras de la subvención podrán prever una reducción de la información a incorporar en la memoria económica a que se refiere el apartado 2 del artículo 72 de este Reglamento'.Por tanto habrá que estar a las bases reguladoras de la convocatoria, sin que la aplicación del artículo 74 supongaper seuna reducción de la información justificativa a aportar por el perceptor de una subvención (...)

De acuerdo con la doctrina jurisprudencial consolidada, quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquellos.... Las obligaciones asumidas por el beneficiario de una subvención pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Convocatoria.... entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la citada Resolución de Convocatoria.

El recurrente aporta junto con el recurso el informe del auditor, requisito éste exigido por las bases de la convocatoria, como se ha expuesto en el Fundamento de Derecho SEGUNDO de la presente resolución. Esta documentación no puede ser tenida en cuenta para la anulación de la resolución impugnada, ya que ha sido presentada de forma claramente extemporánea, al no presentarse en el plazo de justificación de la subvención.

Las bases reguladoras, en su artículo 15 apartado 2 indican que:'Antes del 30 de septiembre de 2016, la entidad beneficiaria deberá presentar...'.Por tanto y, en cumplimiento de las mismas la documentación justificativa debiera haberse presentado antes de la mencionada fecha. El 2 de noviembre de 2016, se notificó a dicha entidad que debía presentar la justificación de la subvención concedida en el plazo improrrogable de 15 días.

Finalmente, con fecha 24 de noviembre de 2016, se dicta el Acuerdo de Inicio del Expediente de Reintegro, que finaliza con la resolución recurrida de 7 de febrero de 2017.

Durante todo este período la entidad recurrente no presentó en forma la cuenta justificativa, y el informe del auditor se adjunta al presente recurso, que fue presentado con fecha 16 de marzo de 2017. Por lo tanto, se trata de unadilación de más de cinco mesesen el cumplimiento de las obligaciones de justificación, que no puede interpretarse como'ligero retraso'en los términos de la jurisprudencia anteriormente citada. A mayor abundamiento, en la propia Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2016 se refieren los hechos del siguiente modo:'Es un hecho no discutido que la documentación justificativa de la inversión correspondiente al año 2010 se había presentado en plazo. En cuanto a la inversión del año 2011, y siendo así que el plazo para su justificación vencía el 30 de noviembre de 2011, antes de esa fecha fue aportada la documentación justificativa de la inversión por valor de 50.151,53 €, de manera que el retraso en la aportación documental se produjo únicamente respecto de un importe adicional de inversión de 57.062,20. Y no fue un retraso dilatado, pues la documentación correspondiente a esta segunda cantidad -a la que se contrae la controversia- se presentó el 30 de diciembre del mismo año, según señala la propia sentencia recurrida'".

SEGUNDO.-Como hemos señalado reiteradamente, la subvención tiene carácter modal, por todas SAN de 19 de diciembre de 2014, recurso 61/2013 y de 23 de noviembre de 2018, recurso 111/2017 :

p>p>...según una consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de julio de 2007 (RC 3119/1993 ) 'el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento, y en este aspecto la sentencia de instancia razona adecuadamente, una consecuencia propia del funcionamiento de la relación jurídico administrativa en que la subvención consiste, y con el carácter de una donación modal con un carácter finalístico, lógicamente, el incumplimiento de las condiciones impuestas determina la necesidad de su devolución; pero de ninguna forma puede sostenerse que la devolución de la subvención concedida por el incumplimiento de esa carga, -de las condiciones impuestas y aceptadas-, pueda considerarse inserta en el ámbito del derecho sancionador, que es el argumento ahora utilizado para pretender la casación de la sentencia, como también lo había sido en la instancia y que fue correctamente rechazado por la sentencia de instancia'.

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

O como se resalta en la STS de 25 de abril de 2007 :

'Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'.

Y, como hemos dicho en la sentencia de fecha 5 de marzo de 2014, recurso 3689/2012 ... Como razona la STS de 16 de septiembre de 2012 (Rec. 7242/1997 ) 'las cantidades que se otorgaron al beneficiario estaban vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'. En esta línea el art. 14.1.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) establece como obligación del beneficiario 'cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones".

En similar sentido, poniendo de relieve la importancia de las obligaciones, no sólo materiales, sino también formales, podemos citar la STS de 25 de octubre de 2017, recurso 1868/2015 .

Sobre el incumplimiento de las obligaciones formales, derivadas de la concesión de la subvención, esta Sala ha señalado (SAN 29 marzo 2019, recurso 470/2017, Sección 3 ª):

p>p>En relación a procedimientos de reintegro de subvenciones por incumplimiento del plazo para justificar el gasto el Tribunal Supremo ha declarado ( STS de 2 de marzo de 2008, recurso 2618/2005 ) que los que obtengan fondos públicos por vía de subvención deben respetar las obligaciones, formales y materiales, a cuyo cumplimiento se subordina la subvención. Entre estas obligaciones formales se encuentra la de justificar que ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: 1) ha de hacerse en tiempo y forma; 2) ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio. Precisa en lo que aquí interesa dicha sentencia que 'La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación'.

Por tanto, con carácter general, la justificación del gasto debe hacerse en el plazo establecido en la resolución de la concesión..... Ahora bien, hay que tener en cuenta que tanto la legislación como la jurisprudencia establecen la posibilidad de presentar documentación adicional en momentos posteriores: 1) Durante el periodo de comprobación está establecido, conforme al artículo 71.2 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones (aprobado por Real Decreto 887/2006) que cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección; 2) En el trámite de alegaciones al acuerdo de incoación del expediente de reintegro, conforme a lo previsto en el artículo 84.2 de la Ley 30/92 , que establece la posibilidad de alegar y presentar los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes; 3) En relación a la posibilidad de acompañar determinada documentación al recurso de reposición existe reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 20 de abril de 2017 , recurso de casación para la unificación de doctrina) si bien referida al ámbito del derecho tributario que ha establecido la posibilidad de presentar documentación adicional en vía de recurso, una vez superada la fase de gestión o liquidación tributaria.

No consta a esta Sala que el Tribunal Supremo se haya pronunciado sobre la posibilidad de presentación de documentación justificativa del gasto de una subvención en el trámite de audiencia de un procedimiento de reintegro o en el recurso de reposición contra la resolución de reintegro,... Vista la legislación y la jurisprudencia, se considera que en los casos referidos a falta de justificación del gasto de una subvención, la conclusión a la que se llega es que la presentación de documentación en trámite de audiencia tras el acuerdo de incoación de expediente de reintegro, o en el escrito de interposición del recurso de reposición contra la resolución que acuerda el reintegro, quedaría limitada a presentar documentación que acredite que no se ha podido presentar la misma durante el periodo de justificación por causa imputable a la Administración o a presentar documentación respecto a un gasto del que se haya presentado cierta documentación justificativa en plazo".

Se constituye, en definitiva, como un elemento esencial a cumplir por el beneficiario, la justificación en tiempo y forma del destino de la subvención. En el caso que nos ocupa, la parte no ha cumplido con los requisitos formales que se han plasmado anteriormente, hasta el punto de que sólo en el recurso de reposición aporta la auditoría requerida. Continúa, en todo caso, sin cumplir otros requisitos formales que se le han puesto de manifiesto.

De hecho, la resolución que resuelve el recurso de reposición, conforme hemos reflejado anteriormente, señala que 'durante todo este periodo la entidad recurrente no presentó en forma la cuenta justificativa', aparte de que tampoco había presentado el informe del auditor. En estos términos, la Sala considera que no puede aceptarse la tesis de la recurrente, pues el incumplimiento es palmario, sostenido en el tiempo y no solventado totalmente al presente momento. No estamos, en definitiva, ante un 'ligero retraso', sino ante un incumplimiento de las condiciones de la subvención, tanto desde el punto de vista temporal como formal.

Los preceptos que se citan en la resolución ya citada, artículo 30.2 y 37.c) de la ley y artículo 15 de la resolución de 13 de julio de 2015, no parecen de dudosa interpretación en cuanto a las obligaciones de justificación, así como el contenido de la memoria económica e informe de auditoría. La parte continúa -en el presente recurso- sin justificar los motivos del abultado retraso en el cumplimiento de sus obligaciones.

El carácter modal de la subvención, a que hemos hecho referencia anteriormente, y la importancia del cumplimiento de las obligaciones que asume el beneficiario desde el momento de la solicitud de la subvención, aconsejan mantener un criterio estricto -aunque casuístico- en la exigencia de la justificación.

Consideramos, en conclusión, que la decisión recurrida es conforme a derecho, por lo que procede el reintegro total de la subvención y la desestimación del recurso.

TERCERO.-En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 LRLCA, procede imponer las costas a la parte recurrente.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.- Desestimarel recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora de los TribunalesDª. Verónica García Simal, en nombre y representación deCentro de Recursos para Asociaciones y Ayuntamientos (CREA), contra resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, de 28 de junio de 2017, que desestima recurso de reposición frente a resolución de reintegro total de subvención de fecha 7 de febrero de 2017, del Delegado del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, por su conformidad a Derecho.

SEGUNDO.-Imponer las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.