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Última revisión
21/06/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 92/2016 de 16 de Mayo de 2018
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Tiempo de lectura: 32 min
Orden: Administrativo
Fecha: 16 de Mayo de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ, JUAN CARLOS
Núm. Cendoj: 28079230082018100282
Núm. Ecli: ES:AN:2018:2232
Núm. Roj: SAN 2232:2018
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a dieciseis de mayo de dos mil dieciocho.
Han sido parte la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
Por Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de 10 de noviembre de 2015, dictada por delegación de la Ministra de Fomento, se desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior resolución.
Frente a dichas resoluciones la representación procesal de Autopista Vasco Aragonesa Concesionaria Española, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo.
Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que termina solicitando de la Sala que dice sentencia por la que, 'estimando el recurso: a) declare la nulidad (o, subsidiariamente, la anulabilidad) de la Resolución de 10 de noviembre de 2015, del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento, en virtud de la cual se desestima el recurso interpuesto por AVASA contra la Resolución de 23 de marzo de 2009 por la que, a su vez, se aprueba `el expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo de clave El.1-Z-25 N-232 de Vinaroz a Santander. Conversión en autovía del tramo Figueruelas- Mallén. A-68, y la nulidad del Estudio Informativo aprobado por Resolución de 23 de marzo de 2009, así como esta última resolución; b) subsidiariamente se anulen las resoluciones y el EI impugnados y se ordene a la Administración la retroacción de las actuaciones y la elaboración de un nuevo Estudio Informativo que: aÂ) contenga un estudio de tráfico técnicamente adecuado para cumplir su finalidad legalmente exigida y, con carácter general, un análisis de viabilidad y rentabilidad de la infraestructura planteada frente a otras opciones, incluida la optimización de la AP-68; bÂ) analice la AP-68 como una alternativa real y cÂ) recoja la repercusión que tendrá para la AP- 68 la puesta en servicio de la vía proyectada en caso de que la alternativa seleccionada no sea la utilización de la AP-68'.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado
Fundamentos
1. Por Resolución del Director General de Carreteras de 21 de abril de 2005, se acordó la redacción del Estudio Informativo EI1-Z-25, 'Carretera N-232 de Vinaroz a Santander. Conversión en autovía del tramo Figueruelas-Mallén', ppkk aproximados 269,100 al 296,800, longitud aproximada 30 km. Autovía, constituyendo su objeto 'recopilar y analizar los datos necesarios para definir, con el grado de detalle exigible a un estudio informativo, las diferentes alternativas viables para dotar al tramo considerado de las características técnicas de una autovía, con un diseño adaptado a su funcionalidad principal dentro del corredor viario en el que se integra';
En la Resolución se indica -Características/velocidad de proyecto-, entre otras cuestiones, que 'Dados los índices de peligrosidad existentes y el alto porcentaje de pesados que previsiblemente utilizará la autovía, de acuerdo con los datos aportados por la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón, deberán primar los criterios derivados de la seguridad vial en el diseño sobre obtención de mayores velocidades de recorrido';
2. Por Resolución del Director General de Carreteras de 31 de enero de 2008, publicada en el BOE de 9 de febrero de 2008, se aprueba provisionalmente y se somete a información pública el estudio informativo y el estudio de impacto ambiental EI1-Z-25, 'N-232 de Vinaroz a Santander. Conversión en autovía del tramo Figueruelas- Mallén. A-68';
3. Por Resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático de 26 de febrero de 2009 se formula declaración de impacto ambiental del proyecto 'Carretera N-232. Conversión en autovía del tramo Figueruelas-Mallén. Zaragoza' -BOE 18 de marzo de 2009;
4. Por Resolución de la Secretaria de Estado de Infraestructuras de 23 de marzo de 2009, dictada por delegación de la Ministra de Fomento, se aprobó el expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo 'N-232 de Vinaroz a Santander. Conversión en autovía del tramo Figueruelas-Mallén. A-68'.
5. Por Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda de 10 de noviembre de 2015, dictada por delegación de la Ministra de Fomento, se desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior resolución.
a) No se ha tenido en cuenta la alternativa consistente en aprovechar la calzada de la AP-68, no obstante haber propuesto la actora la utilización gratuita de la autopista;
La Fase B realiza un análisis coste-beneficio teniendo en cuenta cuatro alternativas seleccionadas, entre las que no se encuentra la posible utilización de la AP-68;
La Administración ha descartado la posibilidad de utilización de la AP-68 sin justificación o razones de peso -se descarta esta posibilidad so pretexto de que no se encuentra entre las opciones contempladas en la Orden de Estudio, argumento vago e impreciso que contraría los principios de eficiencia y buena administración;
b) La Fase C del Estudio Informativo -'antes de la aprobación definitiva del Estudio Informativo se remitirá a la Subdirección de Planificación un documento con la descripción de las actividades realizadas en la Fase C, que se denominará Documento de Fase C'- se ha elaborado con posterioridad a la aprobación definitiva del Estudio Informativo;
c) El estudio de tráfico realizado es obsoleto y no cumple con los requisitos exigidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas, pues:
-exige un análisis actual del tráfico, mientras que los datos empleados vienen referidos al período 2000/2004,
-el trabajo de campo se ha llevado a cabo incumpliendo los requisitos exigidos en el Pliego, pues las encuestas sólo se realizaron un día y no durante varios días;
-el estudio de tráfico es inconcreto y falto de homogeneidad, información territorial y datos socioeconómicos, además de no incluir un análisis de la demanda pro futuro.
A estos efectos formula las siguientes alegaciones:
1. Falta de motivación de la resolución impugnada pues no existe un solo documento en las actuaciones que acredite la necesidad de la actuación aprobada - artículos 54.1.f) de la Ley 30/1992 y 9.3 , 103 y 106 CE .
Tras referir los artículos 7 de la Ley de Carreteras y 23 , 24 y 25 del Real Decreto 1812/94 , alega que la construcción de una carretera debe sustentarse en un riguroso y pormenorizado análisis que contemple todas las alternativas posibles, atendidos los valores que perfilan la Metodología para la evaluación de proyectos de inversión de carreteras del Ministerio de Fomento, las Recomendaciones para la evaluación económica-coste-beneficio de estudios y proyectos de carreteras, recogidas en la Nota de Servicio 3/2014, y la Norma de Trazado 3.1.C aprobada por Orden FOM/273/2016.
Señala que la Administración, pese a reconocer que las infraestructuras existentes son suficientes para absorber el tráfico, se obstina en construir una nueva sin justificar su sostenibilidad y razonabilidad técnica, sin que la libertad de elección entre alternativas igualmente justas le permita alterar el fin a que obedece el ejercicio de la potestad administrativa - artículo 9.3 CE -, y reitera que nada consta en el expediente que justifique la decisión adoptada.
Mantiene que no existen motivos válidos para desechar la utilización de la autopista AP-68, que los motivos utilizados por la Administración -no estaba contemplada esta posibilidad en la Orden de Estudio/el tráfico procede en gran medida de polígonos que se encuentra en la zona de influencia- carecen de consistencia, incurriéndose en arbitrariedad, y que la Administración 'debería haber llevado a cabo un análisis del impacto que la vía que se proyecta construir pueda causar en los distintos terrenos, servicios o derechos afectados, la necesidad misma de ejecutar tal infraestructura y no contemplar otras posibles alternativas, un análisis coste-beneficio entre el fin perseguido -la ejecución de una nueva vía de alta capacidad- y los medios empleados, máxime cuando ya existe una red de transporte capaz de cumplir tal finalidad'.
2. Vulneración del procedimiento establecido, pues el Estudio Informativo se aprobó con anterioridad a la redacción de la Fase C y sin la necesaria elaboración de un estudio de rentabilidad - artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 29 del RGC y la Normativa técnica aprobada por el Ministerio de Fomento.
Señala a estos efectos que de conformidad con el Pliego de Prescripciones Técnicas el Estudio Informativo se elaboraría en tres fases: A, B y C, incluyendo esta última 'la gestión final hasta la aprobación del Estudio Informativo', comprendiendo una serie de actuaciones, entre otras: estudio e informe de las alegaciones y observaciones al Estudio en el proceso de información pública, remisión al Organismo Medioambiental del expediente completo con los informes y las observaciones oportunas, consideración e incorporación al estudio de los aspectos a completar en el Estudio de Impacto Ambiental que determine el Órgano Medioambiental, cumplimiento de las prescripciones que imponga la Dirección General de Carreteras, nuevo cálculo, en su caso, de los valores económicos del Valor Actual Neto y Tasa Interna de Retomo con las modificaciones realizadas. Sin embargo, la Fase C se elaboró tras haberse aprobado el Estudio Informativo.
3. Vulneración del requisito de 'opción más recomendable' - artículo 25 RGC -, pues la utilización bonificada de la AP-68 era no sólo una alternativa posible, sino una alternativa especialmente interesante y que como tal debió ser analizada.
4. El estudio de tráfico contenido en el Estudio Informativo no cumple los requisitos exigidos para ser considerado como tal, ni se adecúa a las determinaciones establecidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas.
Tras invocar diversas sentencias de los tribunales, alega que el estudio de que se trata utiliza datos y valores -IMD- obsoletos, la información utilizada resulta heterogénea, hay falta de rigor en las investigaciones indirectas y ausencia de información territorial -omisión de datos socioeconómicos, planteamientos urbanísticos, entre otros.
5. El Estudio Informativo vulnera el artículo 23 y ss. del RGC y la Metodología para la evaluación de los proyectos de inversión aprobada por el Ministerio de Fomento, pues pese a reconocerse que la construcción del nuevo tramo podía implicar una reducción del 50 % del tráfico de la AP-68, no se contempló la afectación que ello podría a suponer sobre la Autopista y su régimen económico - artículo 25.1.d) RGC .
La Abogacía del Estado, tras concretar el objeto del recurso y las alegaciones de la recurrente, formula las siguientes alegaciones: a) la alternativa seleccionada da cumplimiento al planeamiento urbanístico; b) la Administración debe aprobar la opción más recomendable para el trazado de la vía y así lo declarado la jurisprudencia; c) no cabe impugnar la decisión de la Administración por el hecho de que no se adecúe a los intereses de la empresa concesionaria de la autopista AP-68.
Es de interés traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2012 , conforme a la cual '...del contenido del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento General de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento, se desprende que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera o línea ferroviaria, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministro de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas...'.
En este contexto del informe de contestación de alegaciones elaborado por los Ingenieros don Baltasar , autor del Estudio Informativo, y don Claudio , Director del Estudio Informativo -julio de 2008-, interesa destacar los siguientes extremos:
'En la situación actual la CN-232 soporta una IMD de 14.093 con un porcentaje de pesados del 52 %. Una gran parte de este tráfico en el tramo de estudio está generado por movimientos entre los municipios de la zona y los polígonos industriales que generan un tráfico caracterizado por la gran cantidad de pesados. En esta situación, el nivel de servicio de la carretera se corresponde con unas condiciones de circulación en las que la intensidad de tráfico llega alcanzar la capacidad de la carretera, creando una situación límite que solo puede mantenerse durante períodos cortos, ya que a la larga se producirá alguna detención y se circulará con paradas y puestas en marcha sucesivas. Si se realiza una prognosis de la situación actual, sin realizar ninguna actuación en la CN-323, la situación se agrava al estimarse un crecimiento de tráfico importante por los futuros desarrollos de polígonos industriales en la zona;
'Para el escenario base del Estudio de Tráfico (2005) realizado en el Estudio Informativo, la autopista de peaje AP-68 presenta una IMD de 11.780 y un porcentaje de pesados del 10 %, por lo que la circulación de vehículos no se ve prácticamente afectada y las únicas restricciones son debidas al trazado geométrico de la vía y las preferencias de los conductores. Debido a estas circunstancias, el Estudio Informativo se planteaba la optimización de la utilización de las dos infraestructuras del corredor, transfiriendo el tráfico de la CN-232 a la AP-68, que en el tramo de estudio tan solo dispone de un acceso (peaje de Gallur);
'De acuerdo con las conclusiones del Estudio de Tráfico realizado en el Estudio Informativo, la entrada en funcionamiento de la conversión de la CN-232 en autovía provocará una reducción del tráfico en la autopista AP-68 al 50 % del esperado sin autovía (mayor reducción que el 32 % considerado en la alegación), con una IMD de 7.256 y un porcentaje de pesados del 21 %. Para la CN-232 desdoblada el Estudio de Tráfico apunta una IMD para el año de funcionamiento de 24.752 y un porcentaje de pesados del 37 %. De esta forma, se mejorará el nivel de servicio de la CN-232 desdoblada, consiguiéndose unas condiciones razonablemente buenas dentro del régimen de circulación libre, con unas condiciones de circulación estables;
'Dada la importante reducción en el tráfico esperado en la autopista AP-68, con la conversión en la autovía de la CN-232, y por tanto en los ingresos esperados, parece legítima la reclamación de la sociedad concesionaria a la Administración concedente para que restituya el equilibrio económico-financiero de la concesión;
'Aunque alguna alternativa de uso de la autopista AP-68 podría aliviar la situación en la CN-232, tan solo el desdoblamiento de calzada resolvería la actuación, al estar generado gran parte del tráfico en el tramo de estudio por movimientos entre los municipios de la zona y los polígonos industriales;
'El proyecto de construcción recogerá con el detalle necesario las medidas a adoptar para evitar la afección a la autopista y poder realizar las obras con las debidas condiciones de seguridad en la circulación.
Conforme a estos presupuestos, la Sala no puede compartir las alegaciones de la actora referentes a la falta de motivación de las resoluciones impugnadas y a la vulneración del requisito de 'opción más recomendable, sin que la no aceptación de la utilización de la AP-68 constituya circunstancia que invalide la actuación administrativa, máxime cuando la propia Administración, consciente de las repercusiones económicas que la conversión en autovía de la carretera convencional pudiera acarrear a la concesionaria de la AP-68, avanza la posibilidad de solventar la problemática referente al equilibrio económico-financiero, lo que no puede significar que la reordenación de una infraestructura en aras del interés general -ya se explica con detenimiento esta cuestión en el informe de alegaciones- pueda quedar supeditada al interés particular.
Desde esta perspectiva conviene la Sala con la Administración cuando señala en su contestación a recurso de reposición que
'La finalidad última del Estudio Informativo consiste en permitir, con la mayor garantía de acierto, a la vista de las consideraciones técnicas efectuadas en el mismo y teniendo en cuenta las alegaciones formuladas en trámite de información pública, `la selección de la opción más recomendableÂ;
'El Estudio Informativo de referencia no trata de reducir o eliminar los costes de peaje de la autopista, sino que lo que trata es de convertir en Autovía la N-232 en aplicación del Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte aprobado por el Gobierno;
'La Alternativa seleccionada por un determinado Estudio Informativo no puede adoptarse teniendo en cuenta únicamente el interés de un particular, sino el conjunto de intereses y aspectos de todo orden que vayan a verse afectados una vez ejecutado el proyecto, incluyendo el planeamiento urbanístico, resultando que la Alternativa seleccionada en el Estudio Informativo de referencia da cumplimiento a estas exigencias.
En esta línea de razonamiento el Informe del Jefe del Área de Carreteras de Gran Capacidad de 13 de marzo de 2009, describe el decurso histórico de las actuaciones: antecedentes -consultas, aprobación provisional-, información pública -alegaciones recibidas y respuesta del Ingeniero Director del Estudio-, Declaración de Impacto Ambiental e Informe-propuesta. De estas actuaciones se extrae que se han estudiado siete alternativas: 1) duplicación de la N-232 con una velocidad de proyecto de 80 km/h: 2) duplicación de la N-232 con una velocidad de proyecto de 100 km/h; 3) el establecimiento de la futura autovía en variante respecto de la N-232; 4) definición de la futura autovía en variante por el norte de la actual N-232, en los términos municipales de Gallur y Mallén; 5) combinación de la Alternativa 2, hasta el término municipal de Boquiñeni, y de la Alternativa 4, hasta el límite de provincia y final de tramo; 6) coincide con la Alternativa 2 hasta llegar a la población de Mallén, donde pasa a definirse la autovía en variante de la N-232, por el norte de esa población, cruzando dos veces sobre la AP-68 y coincidiendo con la Alternativa 3 en el final del tramo; 7) coincide con la Alternativa 2 hasta llegar a la población de Mallén, donde pasa a definirse la autovía en variante de la N-232, por el norte de esa población, siguiendo el trazado de la Alternativa 4 hasta el final del tramo, habiéndose optado por seleccionar la Alternativa 2 atendiendo a criterios ambientales, socioeconómicos, territoriales y funcionales, así como el resultado del proceso de información pública.
Así pues, como esta Sala ha declarado en reiteradas ocasiones, 'a la Administración corresponde decidir sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos de las grandes infraestructuras, finalidad, justificación y contenido que tienen un sentido político, técnico y de oportunidad, lo que no quiere decir que su actuación, en relación con estos extremos, no pueda ser descalificada mediante la aplicación de las técnicas del control de los hechos determinantes, elementos reglados del acto e interdicción de la arbitrariedad'.
En nuestro caso la Administración ha dado cumplimento a los aspectos sustanciales o relevantes de la infraestructura a ejecutar, sometidos a una información pública en la que ha podido tomar parte la parte recurrente, optándose por una alternativa que no puede considerarse arbitraria o irrazonable. El que el interés de la parte recurrente no sea prevalente y el que las alegaciones y propuestas no hayan sido acogidas, no supone que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de seleccionar la opción más recomendable.
En suma, pues, la Sala estima que el que la parte actora, o bien determinadas instituciones u otros particulares, estime que resulte más viable la utilización de la AP-68 en lugar de la autovía proyectada, nada obsta, ni se incurre en infracción alguna, para que esta última se lleve a término conforme a lo acordado.
- El Estudio Informativo corresponde a una realidad diferente a la situación actual, ya que la red viaria sufre cambios respecto a lo previsto en el Estudio de Tráfico: ninguna de las actuaciones consideradas que entrarían en servicio en 2015 están construidas en la actualidad y es altamente improbable que lo estén a corto-medio plazo. Estas vías son alimentadoras del corredor de la AP-68 y A-68;
- El Estudio de Tráfico no contempla la realidad final de la nueva infraestructura, ya que ésta supone un corredor de alta capacidad de largo recorrido, con continuidad a lo largo de todo el eje Zaragoza-Miranda de Ebro, que supone una alternativa clara en su conjunto a la autopista AP-68 al tener unas características similares y ser libre de peaje;
- Obsolescencia de los datos de partida: los datos representativos de la movilidad en el ámbito del estudio, utilizados como referencia, no están actualizados y, por tanto, no constituyen una base sólida de partida;
- Ausencia de trabajo de campo adecuado -no se realizan encuestas de preferencias ni aforos en las diferentes vías para la correcta caracterización del tráfico en el momento que se desarrolló el Estudio de Tráfico.
- No se han obtenidos unas matrices OD actualizadas y fiables; el modelo de demanda se basa en datos oficiales de aforos de 2005, por lo que no se puede asegurar la representación fidedigna de la movilidad del ámbito de estudio;
- No se justifican los valores de tiempo utilizados: el Estudio adopta unos valores del tiempo de los usuarios basados en encuestas realizadas para estudios anteriores en la zona, sin especificar qué estudios, la finalidad de los mismos ni la tipología de las encuestas, en lugar de realizar una campaña de campo orientada a esta finalidad;
- El modelo de crecimiento no se justifica y no se atiene a la realidad, pues el modelo que se adopta no es aceptable al no estar basado en ninguna tendencia histórica y no puede explicar lo que sucederá a futuro;
- Falta de actualización del estudio y escasa fiabilidad del modelo de tráfico, estando el tráfico del corredor muy sobrevalorado;
- El impacto del desdoblamiento de la N-232 se aplica únicamente a vehículos ligeros y se basa en encuestas de otro estudio;
- No se realiza un análisis coste-beneficio;
-Se descarta la solución de utilizar la AP-68 sin una justificación válida y no se considera la solución de construir algún enlace más en la AP-68 que facilite la captación de tráficos de corto y medio recorrido;
-Los resultados del Estudio Informativo no son representativos del impacto que el proyecto de desdoblamiento de la N-232 va a suponer sobre los tráficos existentes en la AP-68 por dos motivos: a) los volúmenes esperados están totalmente fuera de rango de los existentes o previstos a corto-medio plazo y b) la hipótesis asumida como metodología de cálculo del % de desviación de tráficos (-56%) utilizado para estimar la captación sobre los tráficos de la AP-68 es muy cuestionable.
Finalmente, el informe concluye señalando, en lo que respecta al Análisis Coste-Beneficio realizado sobre ambas alternativas, que se muestra una rentabilidad casi dos veces superior desde el punto de vista de la Administración para el escenario consistente en liberalizar la AP-68 frente al que plantea la construcción de una infraestructura paralela. En suma, desde un punto de vista coste/beneficio resulta más positivo liberalizar la AP-68 que construir un nuevo tramo.
En el primer informe -24 de agosto de 2017-, tras examen de los siguientes valores: antecedentes, error en la valoración del coste de construcción de la autovía Figueruelas-Mallén, error en el escenario de liberalización de la AP-68, liberalización de la AP-68 entre Alagón y Tudela, cálculo del coste de liberalización de la AP-68 entre Alagón y Tudela, posibilidad técnica de liberalización de la AP-68 entre Alagón y Tudela, auditoría del estudio de tráfico del Estudio Informativo, estudio de movilidad, obsolescencia del estudio de tráfico del Estudio Informativo y otros errores e inexactitudes: velocidad/autovía, siniestralidad, ahorro de tiempo, entre otros, se concluye en los siguientes términos:
'El informe de CIMA compara dos situaciones de tráfico de las cuales una, la utilización de la AP-68 en las condiciones expuestas en el informe, es imposible;
'El informe plantea un 'Escenario 2Â imposible, puesto que no es posible llevar a cabo la liberalización de la AP-68 desde el año 2017 entre Figueruelas y Mallén dado que no existe entrada ni salida de la autopista AP-68 ni en Figueruelas ni en Mallén; es imposible físicamente liberalizar únicamente el tramo de la AP-68 entre Figueruelas y Mallén;
'Ante un escenario imposible, el planteamiento del informe pericial no es válido;
'El informe pericial valora en 202.915.077 euros la liberalización de la AP-68 entre Figueruelas y Gallur; sin embargo, el mínimo tramo de AP-68 para liberalizarla desde 2017 sería el comprendido entre Alagón (enlace de la AP-68 anterior a Figueruelas) y Tudela (enlace de la AP-68 posterior a Mallén) y el coste de esta liberalización de la AP-68, según los criterios del informe de CIMA, sería de 368.175.810 euros, casi el doble del coste de liberalización de la AP-68 presupuestado por el informe pericial de CIMA;
'El presupuesto de los tramos objeto de construcción se eleva a 112 millones de euros y no a 137 millones de euros como indica el informe pericial de CIMA;
'El informe pericial contiene otros errores técnicos y económicos, alguno de ellos grave.
En el segundo informe -25 de agosto de 2017-, tras examen de los siguientes valores: antecedentes, informe pericial presentado por AVASA, viabilidad de la alternativa defendida por AVASA, falta de desarrollo por la Administración de los proyectos de trazado y construcción, acuerdos de bonificación del peaje, costes menores para la Administración aprovechando la AP-68, obsolescencia de los datos de tráfico del Estudio Informativo, eliminación de la alternativa de la utilización de la AP-68, construcción de nuevos enlaces en la AP-68, estudio de tráfico realizado técnicamente de forma incorrecta, trazado de la A-68 en relación con el de la AP-68, posibilidad de aprovechar el tramo de la AP-68 coincidente con el ámbito de actuación, irregularidad administrativa de aprobación del EI antes de la realización de la Fase C y selección de la opción más adecuada, se concluye en los siguientes términos:
'CIMA plantea un `Escenario 2Â imposible, puesto que no es posible llevar a cabo la liberalización de la AP-68 desde el año 2017 entre Figueruelas y Mallén, pues no existe entrada ni salida de la autopista AP-68 ni en Figueruelas ni en Mallén, siendo imposible físicamente liberalizar únicamente el tramo de la AP-68 entre Figueruelas y Mallén;
'No se ha acreditado que los costes sean menores para la Administración aprovechando la AP-68;
'La construcción de la autovía A-68 entre Figueruelas y Gallur permite unir dos tramos de autovía actualmente existentes, el de Zaragoza a Figueruelas y el del tramo navarro de la A-68 a partir de Mallén; de esta forma se evita dejar una `isla de 29 kilómetros de carretera convencional entre dos tramos de autovía existentes, que no tendría sentido ni desde el punto de vista de continuidad de la Red de Carreteras del Estado ni desde el punto de vista de la seguridad vial;
'La Administración ha desarrollado los proyectos de trazado y construcción y ha iniciado las obras de los tramos Figueruelas-Gallur y Gallur-Mallén;
'El Estudio Informativo contiene un estudio de tráfico que pasó las oportunas supervisiones de la Subdirección General de Proyectos;
'El estudio de tráfico data de 2007 y la aprobación del Estudio Informativo es de 2009; no hay, pues, obsolescencia de datos de tráfico;
'En la actualidad no se ha acreditado que la posible variación de tráfico real sobre el previsto sea motivo de invalidación de la decisión de la Administración de proyectar y construir el tramo de autovía A-68 entre Figueruelas y Mallén;
'AVASA reconoce la necesidad de ejecutar obras en la AP-68 en el tramo cuestionado para posibilitar su liberalización (nuevos enlaces, tercer carril en cada calzada), pero no valora estas obras ni económicamente ni en ejecución en el tiempo;
'Existe una diferencia funcional importante entre ambas vías -AP-68 y A-68-, ya que la AP-68 tiene un solo enlace en el tramo (enlace de Gallur) y en la A-68 están proyectados ocho enlaces, lo que hace que ambas vías no sean ya tan `funcionalmente equivalentesÂ;
'El hecho de que la AP-68 sea de peaje y la A-68 no, implica una clara diferencia en la elección de ruta por parte del usuario, por lo que las carreteras no son equivalentes;
'Conceptualmente puede hablarse de equivalencia funcional entre la AP-68 y la A-68 pero, desde el punto de vista práctico no se explica cómo puede plasmarse de forma real para el usuario y económicamente viable la equivalencia funcional entre la AP-68 y la A-68;
'El documento `Fase CÂ de un Estudio Informativo es un documento interno de la Dirección General de Carreteras. En su cláusula 15, el Pliego de Prescripciones Técnicas para la redacción del Estudio Informativo indica que el Documento de Fase C se redactará antes de la aprobación definitiva del Estudio Informativo en el caso de ser necesario; por lo tanto, si la Dirección General de Carreteras tiene suficiente información sobre el expediente, puede proceder a aprobar el Estudio Informativo sin que materialmente se haya redactado un documento específico denominado Fase C.
La Sala, en su valoración de los informes, ciertamente complejos, estima más correctas y ponderadas las consideraciones que constan en los elaborados por el Jefe de Área de Planeamiento, Proyectos y Obras de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón de 24 y 25 de agosto de 2017, ya descritos en lo esencial, informes que no eluden las discordancias o inexactitudes existentes y de los que se extrae la correcta actuación de la Administración.
En el informe del Jefe de Área de Planeamiento, Proyectos y Obras de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón de 25 de agosto de 2017 no se niega que la Fase C del Estudio Informativo se haya redactado con posterioridad a la aprobación del mismo.
Sin embargo, del examen del punto 15 del Pliego de Prescripciones Técnicas se extrae que la Resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático por la que se formula declaración de impacto ambiental del proyecto Carretera N-232 conversión de autovía del tramo Figueruelas-Mallén, se dictó con fecha 26 de febrero de 2009, antes, pues, que la Resolución de la Secretaria de Estado de Infraestructuras de 23 de marzo de 2009 mediante la que se aprueba el expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo 'N-232 de Vinaroz a Santander. Conversión en autovía del tramo Figueruelas-Mallén. A-68'.
El parecer de la Sala es que a la alegación referente al documento de la Fase C no puede dársele el alcance que se pretende, pues lo que el Pliego de prescripciones Técnicas establece es que 'en caso necesario' el denominado Documento de fase C comprenderá la descripción de las alternativas realizadas. En cualquier caso, no consta que la eventual discordancia temporal acerca del referido documento haya podido constituir un vicio de envergadura tal que puede desembocar en la anulación o anulabilidad de lo actuado, pues aun admitiendo la bondad de este último extremo, los defectos de forma que se invocan no ocasionan indefensión a la parte ni puede considerarse que una nueva tramitación pudiera arrojar un resultado distinto.
Por otra parte, no estima la Sala que los métodos y criterios empleados por la Administración puedan ser tachados de ineficaces u obsoletos. Ya se explica en los informes del Jefe de Área de Planeamiento, Proyectos y Obras de la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón que se han desarrollado los proyectos de trazado y construcción, que el EI contiene un estudio de tráfico que pasó las oportunas supervisiones, teniendo en cuenta que el estudio data de 2007, cuando la aprobación del EI es de 2009, la disfuncionalidad existente entre ambas vías -autopista y autovía-, y la divergencia de criterio en las situaciones de tráfico, además de discrepar abiertamente respecto del coste de liberalización de la AP-68, siendo preciso puntualizar a este respecto que, como ya se ha dicho más atrás, en la Resolución del Director General de Carreteras de 21 de abril de 2005 por la que se acordó la redacción del Estudio Informativo EI1-Z-25, 'Carretera N-232 de Vinaroz a Santander. Conversión en autovía del tramo Figueruelas-Mallén', ppkk aproximados 269,100 al 296,800, longitud aproximada 30 km. Autovía, se hace referencia a 'los índices de peligrosidad existentes y el alto porcentaje de pesados que previsiblemente utilizará la autovía, de acuerdo con los datos aportados por la Demarcación de Carreteras del Estado en Aragón, deberán primar los criterios derivados de la seguridad vial en el diseño sobre obtención de mayores velocidades de recorrido'.
Como ya se dijo en la sentencia de esta Sala de 28 de febrero de 2017 , haciéndose eco de la de 20 de julio de 2015 , 'respecto del tráfico y la prueba pericial', que 'será suficiente con que el Estudio de Tráfico realizado por la Administración sea apto para la finalidad pretendida', indicándose también que nuestro Alto Tribunal, en sentencia de 20 de abril de 2015 , sostuvo que 'la concesión de una autopista de peaje no puede ser una traba para que la Administración mejore, amplíe o construya una nueva carretera', sin que la posible merma de flujo de vehículos no constituye un riesgo imprevisible.
Atendidas las razones que anteceden el recurso no puede prosperar.
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su