Sentencia Administrativo Nº 10/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1757/2003 de 16 de Enero de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA. BARCELONA

Recurso nº 1757/2003

Partes:CONSELL GENERAL DE LES CAMBRES OFICIALS DE COMERÇ INDUSTRIA I NAVEGACIO DE CATALUNYA

C/DEPARTAMENT DE TREBALL, INDUSTRIA, COMERÇ I TURISME

S E N T E N C I A N º 10

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Nuria Clèries Nerín

Doña Mª Pilar Rovira del Canto

Doña Mª Fernanda Navarro de Zuloaga

Don Javier Aguayo Mejía

En la ciudad de Barcelona, a dieciséis de enero de dos mil ocho.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA (SECCION SEGUNDA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguientes sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1757/2003, interpuesto por CONSELL GENERAL DE LES CAMBRES OFICIALS DE COMERÇ INDUSTRIA I NAVEGACIO DE CATALUNYA, representado por el Procurador de los Tribunales D. ANTONIO Mª DE ANZIZU FUREST y asistido de Letrado, contra DEPARTAMENT DE TREBALL, INDUSTRIA, COMERÇ I TURISME, representado y defendido por el LETRADO DE LA GENERALITAT.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Javier Aguayo Mejía, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Resolución de Acuerdo de 15/07/03, por el que se constituye el Consorcio para la Formación Continua de Catalunya y se aprueban sus Estatutos hecho público por Resolución TIC/2593/2003 de 29 de julio, publicado en el DOGC núm.. 3961 de 4 de septiembre de 2003.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derechos que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se abrió la prueba mediante Auto y, verificada la misma según obra en autos, se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que evacuaron las partes y, finamente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el 11 de enero de 2008.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Mediante el presente recurso contencioso-administrativo impugna el Consell General de les Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació de Catalunya, l'Acord de la Comissió de Govern per a Assumptes Econòmics de 15 de julio de 2003, por el que se constituyó el Consorci per a la Formació Contínua de Catalunya y se aprobaron sus Estatutos.

SEGUNDO.- 1. La actuación impugnada trae causa de la Sentencia 95/2002 del Pleno del Tribunal Constitucional , que estimó parcialmente el conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Acuerdo tripartito en materia de formación continua de trabajadores ocupados suscrito en Madrid el 22 de diciembre de 1992 y, en su virtud, declaró que la titularidad de la competencia de ejecución en la materia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña, así como estimó el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la Disposición adicional vigésimo-tercera de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, por no ajustarse al orden constitucional de distribución de competencias, siendo inaplicable en el ámbito territorial de Cataluña.

Dicha STC aduce, en síntesis, que la Disposición de la Ley de Presupuestos y el Acuerdo tripartito de formación continua, en cuanto comprensivos de una serie de criterios para la adecuación de la formación profesional de los trabajadores ocupados, es una materia que concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como que, por ello, compete a la Generalitat de Catalunya en cuanto función ejecutiva de la legislación laboral, según dispone el art. 11.2 del EAC .

A su vez, como consecuencia del orden competencial declarado por la STC 95/2002, se promulgó la Llei 17/2002 , d'ordenación del sistema d'ocupació i de creació del Servei d'Ocupació de Catalunya, con función -entre otras- de gestionar los programas de formación profesional ocupacional y continua y garantizar su coordinación con la formación profesional reglada; legislación que prevé que "El Servicio de Empleo de Cataluña, para mejorar la eficiencia de su gestión, puede establecer conciertos, acuerdos, convenios o fórmulas de gestión integrada o compartida con entidades públicas o privadas, constituir consorcios o crear otras entidades para gestionar y ejecutar los servicios ocupacionales." (art. 7.1 y 8.2 , respectivamente).

2. La demanda del Consell General de Cambres de Catalunya interesa la anulación de la totalidad de la Resolución por no haberse dado intervención a las Cambres de Comerç de Catalunya ni a su Consell General en el procedimiento administrativo seguido para la constitución del Consorci per a la Formación Contínua, subsidiariamente por no haber integrado en el Consorci ni en sus órganos a las Cambres o al Consell y, subsidiariamente, la anulación del apartado 1 de l'Acord de la Comissió de Govern per a Assumptes Econòmics, del párrafo primero del artículo 2 y de los artículos 7,e) y 15.1 ,j) de sus Estatutos.

La impugnación, tras poner de manifiesto la doble naturaleza, laboral y económico-profesional, de la formación profesional continua, y las funciones de las Cámaras de Comercio en relación la formación continua, aduce: i) que la Resolución impugnada afecta de forma esencial funciones público-administrativas atribuidas legalmente a las Cámaras de Comercio catalanas, por lo que deberían haber tenido alguna intervención en el procedimiento de elaboración de la Resolución impugnada, máxime cuando ello fue solicitado expresamente por el Consell General de Cambres en varias ocasiones, como que, en consecuencia, esta falta absoluta de intervención debe comportar la nulidad de la Resolución por aplicación de lo dispuesto en los art. 34, 84, 63.2 LRJAPyPAC, toda vez que ello ha provocado la indefensión de tales Corporaciones de derecho público. ii) Que de igual manera vulnera las funciones público-administrativa de les Cambres por constituirse el Consorci per a la Formació Contínua sin integrar en el mismo ni en sus órganos de gobierno a las Cambres de Comerç o a su Consell General, sino únicamente a la Generalitat de Catalunya y a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en Catalunya, y. iii) que determinadas atribuciones del Consorci invaden las funciones camerales en materia de formación continua, o la que se reservan a reglamento del Govern de la Generalitat.

TERCERO.- El apartado VII de la demanda del Consell General de Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació de Catalunya interesa la anulación de la actuación impugnada por cuanto no ha participado en el proceso tendente a la resolución en dicho procedimiento pese su condición de "interesado", lo que entiende infringe los art. 34 y 84 de la Ley del Procedimiento Administrativo común.

Para la resolución del enjuiciamiento procede tener en oportuna consideración los términos en los que viene configurado el motivo de impugnación, el que de manera explícita no se sustenta en la audiencia de las entidades con representación institucional que en relación el procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas se prevé en el art. 64 de la Llei 13/1989, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, sino la alegada infracción del principio de audiencia previa como causa de la anulación de la resolución que pone fín al expediente administrativo, con la implícita consideración de la naturaleza no normativa de la actuación impugnada.

Como que, conforme dichos términos, no resulta de interés la alegada vulneración del art. 11.1,e) de la Llei 14/2002, de les Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació de Catalunya i del Consell General de les Cambres -"Artículo 11. Funciones 1 . Las cámaras tienen las funciones siguientes: b) Emitir informes sobre los proyectos de normas elaborados por el Gobierno o la Administración de la Generalidad o por las entidades locales que afecten directamente a los intereses generales del comercio, la industria o la navegación."-, al venir referido dicho precepto al procedimiento de elaboración de actos normativos, y que aquí no resulta de aplicación.

Centrada la controversia en la afirmada situación de indefensión con ocasión de la preterición del trámite de audiencia al interesado con anterioridad al dictado de la resolución que pone fin al expediente administrativo (art. 63.2 en relación art. 34 y 84 LRJAPyPAC), no ha de poder obviarse que el recurso vincula de manera directa y expresa la situación de indefensión de la que se queja a la imposibilidad de ejercer en el procedimiento administrativo las funciones juridico-públicas que corresponden a las cámaras oficiales; esto es, de su consideración de Corporación de Derecho Público en el seno de un concreto procedimiento administrativo en el que mantenía la condición de interesado.

Esto pese ser doctrina constitucional (de la que son ejemplo las STC 197/1988, 129/1995, 129, 239 y 240/2001 y 69/2002 ) la que afirma que "No puede desconocerse las importantes dificultades que existen para reconocer la titularidad de derechos fundamentales a los Entes de Derecho público con personalidad jurídica propia, pues la noción misma de derecho fundamental que está en la base del art. 10 CE resulta poco compatible con entes de naturaleza pública (STC 64/1988, 91/1995 ). En consecuencia, lo que con carácter general es predicable de las posiciones subjetivas de los particulares, no puede serlo, con igual alcance y sin mas matización, de las que tengan los poderes públicos, frente a los que, principalmente, se alza la garantía constitucional"; como que, en su virtud, no es suficiente la mera consideración que el Consell General de Cambres pidiese al Conseller de Treball, Indústria, Comerç i Turisme la participación cameral en la gestión del modelo y en la impartición de la la formación -como resulta del documento nº 2 de la demanda- para de ello y de la falta de audiencia previa deducir la producción de una situación de indefensión material, pues su consideración de ente de derecho público exigía la cumplida acreditación de la alegación que no pudo pero que hubiera realizado de conferirse el trámite, y de su incidencia en el sentido o contenido de la actuación impugnada.

Por el contrario, el Consell recurrente se integra, por mor de su participación institucional, en el Pleno y en la Comisión Permanente del Consell Català de Formació Professional, y en la Comissió Directora de l'Institut Català de Qualificacions Professionals, como órganos de consulta y asesoramiento en relación -entre otras funciones- la formación ocupacional, y de soporte al Servei d'Ocupació de Catalunya; siendo precisamente en el seno de la Comissió Permanent del Consell Català de Formació Professional que el representante del Consell General de Cambres de Catalunya fue informado de las lineas generales del modelo de formación continua a implantar, como que por ello pudo proponer un sistema mutual de formación ocupacional, e informar al Conseller de Treball cuales eran las propuestas de interés cameral (documentos nº 1 y 2 de la demanda) en dicho sistema; lo que consiste en la efectiva proposición, participación, opinión o asesoramiento de las cámaras oficiales en un asunto de su interés y que, en definitiva, conforma una situación incompatible con la indefensión en cuya virtud solicita la anulación de la actuación administrativa impugnada.

CUARTO.- La demanda interesa la declaración de invalidez de la Resolución impugnada por no reconocer la participación institucional cameral en el Consorci per a la Formación Professional, al quedar limitada la participación tripartita a la Generalitat, a las organizaciones empresariales y a las organizaciones sindicales respectivamente más representativas; ello pese afectar la formación ocupacional a los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, y la titularidad por las Cámaras de títulos competenciales específicos en materia de formación permanente y de fomento de la competitividad empresarial, lo que se concreta en la función público-administrativa de representación de los intereses generales en los órganos y organismos públicos que prevé el art. 11.1 ,s) y la Disposición final 3ª de la Llei 14/2002 , antes citada.

Preceptos cuyo tenor es: "Article 11. Funcions 1. Les cambres tenen les funcions següents: s) Representar els interessos generals del comerç, la indústria i la navegació en els òrgans administratius o els organismes públics de composició plural que desenvolupen funcions relacionades amb els interessos econòmics generals.", y "Disposició Final Tercera El Govern ha d'adoptar i ha de promoure les disposicions necessàries per a garantir la participació de les cambres oficials de comerç, indústria i navegació en aquells òrgans administratius o organismes públics de composició plural que tinguin per objecte tasques o funcions que afectin directament els interessos econòmics generals.".

El motivo suscita, en definitiva, que la representación institucional cameral exigía de su integración en los órganos del consorcio formado para la gestión y ejecución de los programas de formación continua.

A tal efecto no sirve la llamada a la Disposición final 3ª de la Llei 14/2002 citada, al ser su sentido la garantía institucional de la participación cameral frente la actividad del Govern de la Generalitat al adoptar o promover disposiciones normativas, mientras que la actuación impugnada carece de dicha consideración, siendo más bien de la constitución de un órgano consorcial mediante un pacto singular -art. 4 Decret 26/2002 , de creación de la Comissió de Govern per a Assumptes Econòmics-, conforme viene de manera general y sectorial permitido -art. 55 Llei 13/1989 y art. 8.2 Llei 17/2002 , citadas-.

Como tampoco la previsión de la participación institucional en órganos y organismo públicos de composición plurar que tengan por objeto funciones afectas a los intereses económicos generales, a que se refiere el art. 11.1,s) de la Llei 14/2002, de les Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació de Catalunya i del Consell General de les Cambres, cuando lo que trata la actuación impugnada no es de la creación de ninguna unidad administrativa, como tampoco de un organismo vinculado o dependiente de l'Administració de la Generalitat para la gestión directa en régimen de descentralización funcional de la actividad de formación profesional, como la constitución de una entidad pública de naturaleza asociativa, en la que es elemento esencial la elección de la composición heterogenea que concurran a la finalidad singular de interés público que con la creación de dicha entidad se pretende favorecer o agilizar, yendo de suyo con este régimen de asociación voluntaria que la Administración disponga del más amplio márgen de apreciación en orden la selección de los partícipes con que se consorcia, si bien con el límite de la consecución de la finalidad a que atiende la constitución del ente asociativo, que en lo que nos ocupa es "la mejora de la eficiencia de la gestión y ejecución de los servicios ocupacionales" (ex art. 8.2 Llei 17/2002 ); o, lo que es lo mismo, que sea un indiferente jurídico que otros posibles entes o corporaciones pudieran igualmente concurrir en el Consorcio en lugar de los seleccionados, sin que en cualquier caso aquél pueda ser considerado como un "órgano administrativo" u "organismo público" que por su composición plural deban preceptivamente intervenir los Colegios profesionales, las Cámaras de comercio, las Cámaras agrarias o cualquier otra corporación que por su relación con los intereses generales tengan reconocida representación institucional para la defensa de los intereses generales que les afectan.

Así sucede también desde el escorzo de la cuestión de la justificación constitucional de la participación institucional de las cámaras oficiales, pues si la atribución de las funciones públicas se justifica en la factibilidad de la consecución del interés general del comercio, industria o navegación, ante la imposibilidad de ser desarrolladas eficazmente por una multiplicidad de asociaciones representativas de intereses contrapuestos (STC 179/1994 y 107/1996 ), es lo cierto que el presente ente asociativo tiene su antecedente en el el Acuerdo tripartito en materia de formación continua de los trabajadores ocupados, suscrito a nivel estatal en diciembre de 1992 entre el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, las organizaciones CEOE y CEPYME, y las organizaciones CCOO y UGT, sin que conste disfunción alguna de la operatividad del acuerdo por razón de la selección de los entes consorciados.

Como incluso, que fue la fundamentación de la STC 95/2002 al efecto de la determinación del orden competencial que, si bien es indiscutible la incidencia económica que representa la adecuación de las aptitudes profesionales de los trabajadores ocupados a las nuevas necesidades tecnológicas y cambios del mercado laboral, sin embargo es el "ámbito laboral" el título relevante para el encuadramiento de la materia de la formación permanente (así F.J. 7º y 8º), lo que hace razonable que la asociación recaiga preferentemente con los agentes sociales con mayor representatividad en las relaciones de trabajo.

QUINTO.- Impugna el recurso el apartado primero de l'Acord de 15 de julio de 2003 de la Comissió de Govern per a Assumptes Econòmics, por el que se constituyó el Consorci per a la Formació Continua de Catalunya y se aprobaron sus Estatutos, como los art. 2, 7,e) y 15.1 ,j), por invadir las funciones camerales legalmente atribuidas a las cámaras, así como, además, los dos últimos preceptos la reserva reglamentaria que establece el art. 31.1 de la Llei 17/2002 , para la fijación de los criterios de acreditación de los centros formativos.

1.- El tenor del apartado primero de l'Acord y del art. 2 de los Estatutos, es: -"1 Constituir el Consorci (...) que tindrà encomanada la gestió i la execució dels programes de la formació profesional contínua, així con el seguiment i control de les accions formatives que es duguin a terme en l'àmbit de Catalunya"; y, "Article 2 Objectius del Consorci. El Consorci per a la Formació Contínua de Catalunya té encomanada la gestió i execució dels programes de la formació profesional contínua, així con el seguiment i control de les accions formatives que es duguin a terme en l'àmbit de Catalunya."; y la demanda los reputa contrarios al orden jurídico por su confesada finalidad de tener como ámbito la gestión, seguimiento y control de todos los programas y acciones de formación profesional continua que se realicen en Catalunya, con extralimitación -dice- de las propias funciones y competencias que la Llei 17/2002 atribuye al Servei d'Ocupació de Catalunya en materia de acciones de formación profesional continua financiadas, sin que pueda lícitamente incidir en las que pueda llevar a cabo, también en el ámbito de Catalunya, otras Administraciones públicas, entidades, empresas, asociaciones, etc, tanto públicas como privadas.

El motivo no puede ser estimado, pues sobre aquella interpretación meramente literal de dos preceptos y descontextualizada tanto del resto de su articulado como de los antecedentes que justifican la creación del Consorcio, es absolutamente llano entender que la constitución del Consorci y el contenido de sus Estatutos responden a la competencia de la Generalitat en la función ejecutiva de la legislación laboral "asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste", según dispone el art. 11.2 EAC , de manera que cuando los preceptos citados se refieren a "...les accions formatives que es duguin a terme en l'àmbit de Catalunya", ello no lo es en el sentido de la 'publificación' de la formación profesional ocupacional, sino de la definición del ámbito que comprende la acción formativa objeto de su regulación, de la que queda extramuros la formación permanente que pueda realizar las cámaras oficiales, o las propias empresas, con financiación propia.

Por otro lado, las eventuales deficiencias de 'técnica legislativa' son insusceptibles por si de generar la declaración de invalidez pretendida, sin que por lo demás sea función jurisdiccional la corrección de los posibles errores sistemáticos que puedan ser advertidos según alguna interpretación de la actuación impugnada.

2. Sucede de parecida manera en relación los art. 7,e) y 15.1,j), -" Article 7 Funcions del Consell General. El Consell General exercirà les funcions següents: e) L'aprovació dels criteris d'acreditació dels centres de formació profesional contínua."; y, "Article 15 Funcions del Comité Executiu. 15.1 Corresponen al Comitè Executiu les funcions següents: j) L'adopció dels acords d'acreditació dels centres de formació profesional contínua, en el marc dels criteris fixats pel Consell General."-; pues de situar tales preceptos en su contexto, conforme quedó antes expuesto, se deduce que el ámbito de la acreditación de los centros de formación profesional es el de la red ocupacional de Catalunya, quedando fuera de esta concreta intervención administrativa lo concerniente a la acreditación de los centros que impartan formación no financiada por el Servei d'Ocupació.

Como, por último, no puede apreciarse del tenor de aquellos preceptos que los órganos del Consorci se arroguen el establecimiento general de los criterios de acreditación de todos los centros colaboradores o cooperadores de la red ocupacional, y que el art. 31 de la Llei 17/2002 reserva a la potestad reglamentaria del Govern de la Generalitat -" Article 31. Criteris d'inclusió i exclusió, nivells i àrea d'influència 1. S'han de fixar per reglament els criteris d'acreditació, els requisits, les condicions i el procediment per a la inclusió i l'exclusió dels centres de les entitats cooperadores i col·laboradores a la xarxa ocupacional de Catalunya, i també els diferents nivells en què aquests es classifiquen, tenint en compte el grau d'especialització i el tipus de prestacions de serveis ocupacionals que han de cobrir."-; pues que los Estatutos del Consorci prevea la aprobación de ciertos criterios de acreditación de los centros de la formación profesional continua no permite presumir tanto la asunción de la regulación normativa de los centros que impartan las acciones ocupacionales derivadas de las políticas activas de ocupación y de la formación profesional continua, como que la fijación de aquellos criterios por el Consorci lo sea bajo el respeto de la ordenación general que sobre este particular se disponga mediante reglamento.

Interpretación conforme con la legalidad que permite la conservación de la actuación impugnada.

La demanda, por consiguiente, debe verse desestimada.

SEXTO.- No se aprecia mérito para efectuar especial imposición de las costas causadas.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey,

Fallo

1º.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo.

2º.- No hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, llevándose testimonio de la misma a los autos principales.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.