Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000009
/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00103/2015
Demandante:
Beatriz
Procurador:MARIA ROSALVA YANES PEREZ
Demandado:AGENCIA PROTECCIÓN DE DATOS
Codemandado:BANCO SANTANDER CENTRAL HISPA
NO, S.A.
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Madrid, a veintiocho de diciembre de dos mil dieciséis.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo 9/2015 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido la Procuradora Dª. María Rosalva Yanes Pérez, en nombre y representación de
Beatriz rente a la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra la Resolución de 18 de noviembre de 2014 (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho), siendo Ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dña FELISA ATIENZA RODRIGUEZ. Ha sido co-demandado en este recurso contencioso-administrativo el Banco Santander Central Hispano, S.A.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la parte recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado el 8 de mayo de 2015, acordándose por Decreto de 13 de mayo de 2015, su tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/1998 y la reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 1 de septiembre de 2015, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia estimatoria de su pretensión y se revoque la resolución recurrida, obligando a la entidad demandada a llevar a cabo unas congruentes y verdaderas actuaciones de investigación de la denuncia formulada.
TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2015, en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia de inadmisión del recurso por falta de legitimación de la actora o subsidiariamente sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo, confirmándose el acto administrativo impugnado, con expresa condena en costas a la parte actora.
La co-demandada, en fecha 12 de noviembre de 2015, también contestó a la demanda, adhiriéndose a la petición del Abogado del Estado.
CUARTO.-La cuantía del recurso ha sido fijada como indeterminada, mediante diligencia de ordenación de fecha 16 de noviembre de 2015.
No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, ni trámite de vista o conclusiones, y conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 13 de diciembre de 2016, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente la Ilma. Magistrada doña FELISA ATIENZA RODRIGUEZ, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo, por la representación de Dª
Beatriz , la resolución de fecha 18 de noviembre de 2014, dictada por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano de fecha 24 de septiembre de 2014, en el expediente de actuaciones previas de inspección
NUM000 , procediendo al archivo de actuaciones por aplicación del principio de presunción de inocencia.
SEGUNDO.-La resolución recurrida trae causa de la denuncia formulada por Dª
Beatriz en fechas 22 de abril y 9 de junio de 2009, contra el Banco de Santander ante la Agencia Española de Protección de Datos, por la comunicación indebida a terceros de sus datos de carácter personal.
Tras la denuncia se acordó no iniciar actuaciones de inspección ni incoar procedimiento sancionador mediante resolución del Director de la AEPD de 24 de julio de 2009.
Recurrida en reposición esta resolución por el denunciante, fue desestimado el recurso mediante resolución del Director de la AEPD de fecha 17 de noviembre de 2009.
Dicha resolución fue recurrida en la vía jurisdiccional ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Audiencia Nacional, e incoado el procedimiento 899/2009, que finalizó con sentencia de 1 de abril de 2011 , inadmitiendo el recurso interpuesto.
Formalizado recurso de casación contra la anterior sentencia, el
Tribunal Supremo, dictó sentencia en el recurso 5216/2011, en fecha 9 de junio de 2014 , estimando el recurso y ordenando a la Agencia Española de Protección de Datos la admisión a trámite de la denuncia para realizar las correspondientes actuaciones de investigación.
En cumplimiento de dicha sentencia, la Subdirección General de Inspección de Datos procedió a realizar las siguientes actuaciones:
-El 1 de agosto de 2014, comunica a la denunciante el inicio del expediente de actuaciones previas, con número de referencia
NUM000 .
-El 20 de agosto, el Banco de Santander, en respuesta al requerimiento que le dirige la AEPD, presenta escrito comunicando que los empleados de la sucursal bancaria de la que es clienta la denunciante han manifestado que en ningún momento han entregado documentación bancaria a D.
Jose Carlos , en el periodo comprendido entre diciembre de 2008 y la fecha del requerimiento, debido a que no consta como titular, cotitular o persona autorizada de las cuentas bancarias de dicha clienta.
Las actuaciones previas de inspección con el número indicado concluyeron con resolución del Director de la Agencia Española de Protección de Datos, de fecha 24 de septiembre de 2014, que acuerda proceder al archivo de actuaciones, con sustento en la aplicación del principio de presunción de inocencia, al considerar que no se habían obtenido evidencias o indicios de los que derive existencia de la infracción.
La resolución de la AEPD fue recurrida en reposición, recurso que fue desestimado por Acuerdo de 18 de noviembre de 2014, y frente a este último, promovido el presente recurso contencioso administrativo, en el que la parte actora aduce los siguientes motivos de impugnación:
1º) Legitimación activa para promover el recurso, dada su condición de interesada.
2º) Falta de interés por parte de la Agencia de Protección de Datos en la investigación de la denuncia formulada.
3º) La información que se denuncia fue informada verbalmente.
4º) Anulabilidad de la resolución en base al
art. 63 de la LRJAP y PAC, por desviación de poder.
5º) La resolución combatida ha producido una situación de indefensión en la recurrente.
TERCERO.-En relación a la primera de las cuestiones suscitadas, la Sala se ha pronunciado respecto al tema de la legitimación activa de los denunciantes, en numerosas
sentencias; citamos por todas, la de 2 de junio de 2015, dictada en el recurso 206/2014 , en la que decíamos:
"Por lo que respecta a la intervención de los denunciantes en expedientes disciplinarios o sancionadores tramitados por las Administraciones Públicas y su legitimación para personarse y acudir a la vía contencioso-administrativa con el propósito de que se sancione la conducta denunciada existe una copiosa jurisprudencia (véanse las
SSTS de 12 de diciembre de 2012
,
Rec. 887/2011, de 5 de diciembre de 2012
,
Rec. 3/2012
,
de 1
y
12 de octubre de 2012
,
Rec. 310/2012
,
342/2012
, y
882/2011
, y
de 31 de enero de 2012
,
Rec. 252/2011
, entre otras), de cuyo análisis cabe extraer las siguientes conclusiones:
1.- La existencia de legitimación en el proceso contencioso-administrativo viene ligada a la de un derecho o interés legítimo de la parte, como relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, a cuya satisfacción sirva el proceso, que equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta.
Más concretamente, el interés legítimo se concreta en la obtención de cualquier beneficio concreto o la eliminación de un perjuicio derivados del resultado del proceso, que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial, produciendo una ventaja que ha de ser real, concreta y efectiva.
Ahora bien, la legitimación activa no puede extenderse a los casos en que se trata de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, por lo que no basta una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleve aparejado el cumplimiento de la legalidad (
SSTS 20 de enero de 2012
,
Rec. 856/2008, de 9 de diciembre de 2011
,
Rec. 317/2008, de 25 de septiembre de 2009
,
Rec. 2166/2005
, y
de 18 de enero de 2005
,
Rec. 22/2003
).
2.- La existencia de interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución de archivo, dictada en el seno de un expediente sancionador o disciplinario abierto en virtud de una denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad del denunciado, dependerá de que la imposición o no de la sanción al denunciado pueda producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante, o eliminar una carga o gravamen en esa esfera, no resultando admisible que la imposición de la sanción constituya por si misma la satisfacción de un interés, ni cabe sustentar ese interés la corrección de las irregularidades cometidas, o en que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos para el denunciante.
3.- El problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, y hace que en cada uno de ellos deba realizarse la búsqueda del concreto interés legítimo que pueda servir de soporte a la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido,
Sentencia de 14 de diciembre de 2005, Rec. 101/2004
).
4.- El propósito de ejercitar la pretensión de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no puede servir de base a una legitimación para reclamar la imposición de sanción en un expediente sancionador o disciplinario, pues la existencia de responsabilidad patrimonial no deriva de la previa sanción al denunciado (en análogo sentido
STS de 12 de diciembre de 2012, Rec. 887/2011
, en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado, ex
art 121 CE y la sanción a un juez).
5.- La jurisprudencia no ha dudado en reconocer legitimación para demandar de la Administración actuante el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en un procedimiento disciplinario o sancionador. De modo que dicha actividad investigadora ha de resultar acorde o proporcionada con los hechos que fueron denunciados, y la decisión de archivo ha de ser razonablemente motivada para considerar cumplido en ella el canon constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (
artículo 9.3 CE ) ( STS de 14 de noviembre de 2012, Rec. 192/2012 )
6.- En concreto, en relación con el procedimiento sancionador en materia de protección de datos de carácter personal se ha afirmado que quien denuncia hechos que considera constitutivos de infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional lo que resuelva la Agencia. La razón es que ni la Ley Orgánica de Protección de Datos ni su Reglamento de desarrollo reconocen al denunciante la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se pueda incoar a resultas de su denuncia.
El denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado, luego no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora -en este caso, la Agencia Española de Protección de Datos- y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado.
No obstante, deben hacerse dos precisiones a) el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la Administración para demandar la debida averiguación de los hechos denunciados, y b) aunque el denunciante de una infracción de la legislación de protección de datos carece de legitimación activa para impugnar la resolución de la Agencia en lo que concierne al resultado sancionador mismo (imposición de una sanción, cuantía de la misma, exculpación, etc.), puede tener legitimación activa con respecto a aspectos de la resolución distintos del específicamente sancionador siempre que, por supuesto, pueda mostrar algún genuino interés digno de tutela (véase la
STS de 6 de octubre de 2009, Rec. 4712/2005
).
Tal y como expone la
STS del 9 de junio de 2014, Rec. 5216/2011
, conforme a la doctrina jurisprudencial de
esa Sala, recogida en las sentencias de 17 de marzo de 2010 (recurso 322/2009
),
10 de noviembre de 2010 (recurso 66/2010
),
10 de octubre de 2012 (recurso 367/2011
),
14 de noviembre de 2012 (recurso 192/2012
),
8
y
9 de mayo de 2013
(
recursos 266/2012
y
412/2012
), y otras muchas, recaídas en relación con expedientes sancionadores del Consejo General del Poder Judicial, que también ha sido aplicada en el ámbito que nos ocupa del ejercicio de las potestades sancionadoras de la AEPD, en
sentencia de 24 de enero de 2013 (recurso 51/2010
), se 'reconoce legitimación al denunciante para demandar el desarrollo de la actividad investigadora que resulte conveniente para la debida averiguación de los hechos que hayan sido denunciados, pero no para que esa actividad necesariamente finalice en una resolución sancionadora: y esto último porque la imposición de una sanción a la persona denunciada, al no producir efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni eliminar carga o gravamen de clase alguna en dicha esfera, no encarna el interés real que resulta necesario para que pueda ser apreciada la legitimación que, como inexcusable presupuesto del proceso contencioso administrativo, exige el
artículo 19 de la Ley Jurisdiccional
.'
Ante lo hasta ahora expuesto y teniendo en cuenta la actividad desplegada en la tramitación de las actuaciones previas de inspección seguidas, debe declararse que la actividad investigadora realizada por la Agencia Española de Protección de Datos ha sido acorde o proporcionada con los hechos que fueron denunciados, y debe estimarse conforme con las funciones que el
artículo 37.1, letras a), d ) y g) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal
, asigna a la Agencia Española de Protección de Datos de velar por el cumplimiento de la legislación sobre protección de datos, atender las peticiones y reclamaciones formuladas por las personas afectadas y ejercer la potestad sancionadora, así como con el diseño del procedimiento sancionador en el Reglamento de Desarrollo de la LOPD, aprobado por Real Decreto 172/2007, de 21 de diciembre.
Por otro lado, la resolución de archivo de las actuaciones resulta acorde a la actividad probatoria desplegada en el procedimiento administrativo y los documentos aportados por la entidad denunciada para acreditar el cumplimiento de las exigencias legales, establecidas para la inclusión de datos personales de los deudores en los ficheros de solvencia patrimonial y crédito, como el fichero Asnef. La resolución ha procedido a valorar las pruebas aportadas y concluye razonablemente, en aplicación del principio de presunción de inocencia que ampara a la entidad denunciada, que las actuaciones deben ser archivadas, no estimando acreditada la comisión de la infracción denunciada.
Por todo lo expuesto, procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.".
CUARTO.-Una vez rechazada la causa de inadmisión aducida por el representante del Estado, y entrando en el fondo de la cuestión, la Sala considera que las actuaciones desarrolladas por la Agencia Española de Protección de Datos en investigación de los hechos denunciados han de reputarse suficientes y son proporcionada al objeto de la denuncia.
No debe olvidarse que, según reconoce la propia denunciante, la presunta información de sus datos bancarios facilitada a tercero, se produjo de forma verbal, por lo que, habida cuenta de que tal información, según consta en su denuncia tuvo lugar en junio de 2008 y fue facilitada a tercero verbalmente, no parece disparatado que en la investigación realizada en agosto de 2014, no se haya obtenido ningún resultado, de un lado por el largo periodo de tiempo transcurrido y de otro por la dificultad de constatar la existencia de un hecho supuestamente constitutivo de infracción que se ha cometido verbalmente y del que no existe constancia documental alguna.
Debe recordarse que la carga de la prueba de la comisión de los hechos que se denuncian incumbe al denunciante y en el presente caso, la hoy recurrente no ha aportado ningún indicio ni principio de prueba que permitan a la Sala entender que efectivamente dicha información verbal ha sido facilitada a un tercero, infringiendo asi los principios protegidos por la Ley de Protección de Datos.
Por otro lado, tampoco se aprecia por la Sala que la actuación de la Agencia haya sido incongruente, pues poco mas podría hacer que requerir a la entidad bancaria para que procediera a informarle sobre los hechos denunciados, que reiteramos, al haberse cometido verbalmente, son extraordinariamente difíciles de probar, a partir de una mera manifestación sin sustento probatorio alguno.
Tampoco es de apreciar por la Sala la invocada desviación de poder, que exige una actuación de la Administración aparentemente ajustada a la legalidad pero ejercida para fines distintos, lo que resulta totalmente desechable en el presente supuesto, por las razones ya expuestas.
En efecto, la desviación de poder, a la que se refieren los
artículo 106.1 de la Constitución , 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 83.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,
40.2 ,
48.1 y
115.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , y el
artículo 4 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , es definida en la Ley Jurisdiccional como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento Jurídico, señalando la jurisprudencia que para su apreciación es necesaria la concurrencia de los siguientes requisitos: A) Una actuación administrativa que en apariencia se ajusta a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto al interés público querido por el legislador.- B) Presunción de que la Administración ejerce sus facultades conforme a derecho.- C) No puede fundarse en meras presunciones o conjeturas, pero tampoco es necesaria una prueba plena sobre su existencia, siendo suficiente acreditar aquellos hechos o circunstancias que permitan al Tribunal llegar a la convicción de que la actuación administrativa, aunque aparentemente ajustada a la legalidad, responde a una finalidad distinta de la querida por el legislador.
Por la misma razón debe rechazarse que se haya causado indefensión (
articulo 63.2 ley 30/92 ), ya que la parte ha podido conocer y combatir sobradamente las resoluciones en este acto impugnadas.
QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.
En atención a lo expuesto y en nombre de Su Majestad El Rey, la Sección Primera de la sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia nacional, ha decidido:
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña Maria Rosalva Yanes Perez, en nombre y representación de Dª
Beatriz , contra la resolución de fecha 18 de noviembre de 2014, dictada por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano de fecha 24 de septiembre de 2014, en el expediente de actuaciones previas de inspección
NUM000 , a que las presentes actuaciones se contraen, por ser ajustadas al ordenamiento jurídico.
Se condena al pago de las costas causadas a la parte demandante.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
articulo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. En Madrid, a
EL/LA LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
