Encabezamiento
T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00100/2021
Recurso Contencioso-Administrativo nº 417/19
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 1ª
Iltmos. Sres.:
Presidente:
Iltma. Sra. Dª Eulalia Martínez López
Magistrados:
Iltmo. Sr. D. Ricardo Estevez Goytre.
Iltmo. Sr. D. Constantino Merino González
Iltmo. Sr. D. Guillermo B. Palenciano Osa
SENTENCIA Nº 100
En Albacete, a diecinueve de Abril de 2021.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 417/19 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia de LA ASOCIACION AGRARIA DE JOVENES AGRICULTORES DE CASTILLA-LA MANCHA - ASAJA CASTILLA LA MANCHA, representado por la Procuradora Sra. Doña María Luisa García Ochoa Guadamillas, contra la CONSEJERIA DE AGRICULTURA MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO RURAL, representado y dirigido por Sr. Letrado de la Junta. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Guillermo Benito Palenciano Osa.
MATERIA: Disposición General, Orden 93/2019, de 5 de junio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se procede a la publicación íntegra en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha del Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación (ZEC) sierra de San Vicente y valles del Tiétar y del Alberche LIC ES4250001*, en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) valle del Tiétar y embalses de Rosarito y Navalcán ES000089* en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) pinar de Almorox ES0000391 en Toledo.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la representación procesal de la ASOCIACIÓN AGRARIA DE JÓVENES AGRICULTORES DE CASTILLA LA MANCHA - ASAJA CASTILLA LA MANCHA ( en adelante ASAJA) se interpuso recurso contencioso- administrativo contra la Orden 93/2019, de 5 de junio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se procede a la publicación íntegra en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha del Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación (ZEC) sierra de San Vicente y valles del Tiétar y del Alberche LIC ES4250001*, en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) valle del Tiétar y embalses de Rosarito y Navalcán ES000089* en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) pinar de Almorox ES0000391 en Toledo.
Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma en la que se solicita su declaración de nulidad total, y con los demás efectos del art. 72 2 LRJCA.
SEGUNDO.-Contestada la demanda por la defensa de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.
TERCERO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo el 15 de abril de 2021, en que tuvo lugar.
Fundamentos
PRIMERO.- Sobre el precedente y la disposición general objeto de impugnación
En el Diario Oficial de Castilla-La Mancha de 13 de septiembre de 2017 se publicó la Orden 155/2017, de 5 de septiembre, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se aprueban los planes de gestión de tres espacios de la Red Natura 2000 en Castilla-La Mancha, entre los que figura la Zona de Especial Conservación (ZEC) sierra de San Vicente y valles del Tiétar y del Alberche LIC ES4250001*, en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) valle del Tiétar y embalses de Rosarito y Navalcán ES000089* en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) pinar de Almorox ES0000391 en Toledo.
Con fecha 12 de abril de 2019, este mismo Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó la sentencia nº 131 estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Orden 63/2017, de 3 de abril, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se aprueba el Plan de gestión de las Zonas de Especial Protección para las aves de ambientes esteparios publicada con fecha 05/04/2017 en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha número 67, que se anula por un vicio de la misma en cuanto no publica adecuadamente el Plan aprobado, de manera que la validez del Plan no se ve afectada por el pronunciamiento, sin perjuicio de que mientras no se publique adecuadamente carezca de la eficacia que depende de dicha publicación oficial.
Lo anterior decisión de este Tribunal nos lleva hasta la publicación de la Orden 89/2019, de 5 de junio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se procede a la publicación íntegra en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha del Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación (ZEC) sierra de San Vicente y valles del Tiétar y del Alberche LIC ES4250001*, en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) valle del Tiétar y embalses de Rosarito y Navalcán ES000089* en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) pinar de Almorox ES0000391 en Toledo, y que constituye el objeto de impugnación del presente litigio a consecuencia del recurso contencioso administrativo interpuesto por ASAJA que, en cuanto al fondo y tras la nueva publicación, se opone a la Orden impugnada por los motivos recogidos en su escrito de demanda y que son coincidentes con los que previamente habría expuesto en los procedimientos que concluyeron con la revocación de la anterior Orden debida a su falta de publicación si entrar en el fondo de la controversia.
La defensa de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha se opone al presente recurso contencioso administrativo sosteniendo la legalidad de la Orden impugnada, dando respuesta a cada uno de los motivos de impugnación recogidos en el escrito de demanda.
SEGUNDO.- Sobre la normativa y naturaleza jurídica de los planes de gestión
Antes de abordar los distintos motivos de impugnación esgrimidos por la parte recurrente en su demanda, en la Sala consideramos pertinente llevar a cabo una serie de precisiones acerca de la normativa y naturaleza jurídica de los planes de gestión como el que nos ocupa.
En tal sentido, la Red Natura 2000 constituye una red ecológica europea de áreas protegidas para la conservación de la biodiversidad, cuyo objetivo principal es garantizar, a largo plazo, la conservación de las especies y de los hábitats más amenazados de Europa, contribuyendo a detener la pérdida de biodiversidad en el territorio de los Estados miembros de la Unión Europea.
Esta Red fue creada por la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y la Flora y la Fauna Silvestres (Directiva Hábitats),y supone el principal instrumento para la conservación de la naturaleza en Europa. Esta Red está integrada por los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), que deben ser designados como Zonas Especiales de Conservación (ZEC); las Zonas Especiales de Conservación (ZEC) ya designadas; y las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), establecidas en virtud de la Directiva 2009/147/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de noviembre de 2009, relativa a la Conservación de las aves silvestres (Directiva Aves).
En el año 2005 mediante el Decreto 82/2005, de 12 de julio, fueron designadas en Castilla-La Mancha 36 Zonas de Especial Protección para la Aves (ZEPA).
En el año 2006, mediante la Decisión de la Comisión de 19 de julio de 2006, se adoptó, de conformidad con la Directiva Hábitats, la lista de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) de la Región Biogeográfica Mediterránea, que incluye los 72 LIC de Castilla-La Mancha.
En diciembre de 2007, mediante el Decreto 314/2007, de 27 de diciembre, fueron designadas dos nuevas Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), hasta completar las 38 actuales.
El art. 6.1 de la Directiva 92/43 de Hábitats indica: ' Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares'.
Este régimen de conservación general deben establecerlo obligatoriamente los Estados miembros en todas las ZEC, y se aplica a todos los tipos de hábitats y especies de los Anexos I y II presentes en estos espacios de la Red Natura 2000, excepto aquellos que no tienen presencia significativa.
Como documento de referencia la Comisión Europa publicó el 25/1/2019 en el Diario Oficial de la Unión Europea, el documento: 'Gestión de espacios Natura 2000. Disposiciones del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE , sobre los hábitats. (2019/ C 33/2001)'
Llegados a este punto, es donde aparece la necesidad de aprobar planes de gestión. Y para determinar su naturaleza jurídica consideramos oportuno traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2019 ( rec. 2007/2017) ( Roj STS 211/2019 ), que tenía por objeto el recurso de casación interpuesto contra una sentencia dictada por el TSJ de Andalucía (Sevilla) en el recurso ordinario 477/2015, donde se impugnaba una Orden ( no Decreto) de 11 de mayo de 2015, por la que se aprueban los planes de gestión de diversas ZEC en Andalucía, pues además de analizar la naturaleza jurídica de dichos planes contiene referencias normativas de indudable trascendencia a los efectos del presente litigio en la parte que viene a decir :
' Pues bien, para determinar la verdadera naturaleza de los Planes de Gestión ha de atenderse al lugar y función que se atribuye a los mismos en el procedimiento de establecimiento de la 'Red Natura 2000', que, como ya señalaba la sentencia de 11 de mayo de 2009 (rec. 2965/2007 ), con referencia a la Directiva 92/43/CE, de 21 de Mayo de 1992, Directiva Hábitats, se integran en la que se considera tercera etapa, que 'se inicia tras la aprobación por la Comisión de los LIC y en ella el protagonismo de los Estados miembros, como en la etapa 1, es exclusivo, pues la aprobación de los LIC hace surgir en los Estados el deber de declarar estos ámbitos como Zonas Especiales de Conservación -ZEC-, en el menor tiempo posible y, en todo caso, en el plazo máximo de 6 años, según previene el artículo 4.4. Por medio de la designación de las ZEC los Estados '. . fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares'.
En congruencia con ello el art. 46 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad , bajo el epígrafe de Medidas de conservación de la Red Natura 2000, establece:
'1. Respecto de las ZEC y las ZEPA, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, que implicarán:
a) Adecuados planes o instrumentos de gestión, específicos de los lugares o integrados en otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable. Estos planes deberán tener en especial consideración las necesidades de aquellos municipios incluidos en su totalidad o en un gran porcentaje de su territorio en estos lugares, o con limitaciones singulares específicas ligadas a la gestión del lugar.
b) Apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales.
2. Igualmente, las Administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente ley.
3. Los órganos competentes, en el marco de los procedimientos previstos en la legislación de evaluación ambiental, deberán adoptar las medidas necesarias para evitar el deterioro, la contaminación y la fragmentación de los hábitats y las perturbaciones que afecten a las especies fuera de la Red Natura 2000, en la medida que estos fenómenos tengan un efecto significativo sobre el estado de conservación de dichos hábitats y especies.
4. Cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho espacio. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el espacio y supeditado a lo dispuesto en el apartado 5, los órganos competentes para aprobar o autorizar los planes, programas o proyectos sólo podrán manifestar su conformidad con los mismos tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del espacio en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. Los criterios para la determinación de la existencia de perjuicio a la integridad del espacio serán fijados mediante orden del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, oída la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.'
Desde estas mismas disposiciones se deduce que los que se denominan 'adecuados planes de gestión' tienen por objeto cumplir con el deber impuesto a los Estados de establecer 'las medidas de conservación necesarias', lo que significa que no se trata de previsiones programáticas o de orientación a la gestión preventiva y activa mediante el diálogo y concertación, como se mantiene por la Administración recurrente, sino de hacer efectiva la protección exigida en razón de la declaración de la ZEC. Abunda en este sentido el art. 46 transcrito, cuando establece como contenido mínimo las medidas apropiadas para mantener los espacios en estado de conservación favorable; cuando exige atender las necesidades de determinados municipios o limitaciones singulares específicas ligadas a la gestión del lugar; cuando exige adoptar en dichos planes o instrumentos de gestión medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de las especies.
Por otra parte, establecidas estas previsiones en los planes de gestión, necesariamente ha de valorarse su compatibilidad con cualquier plan, programa o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de tales espacios ZEC, a que se refiere el apartado 4 que se ha reproducido.
Esa misma naturaleza de los planes de gestión resulta desde una interpretación sistemática de las previsiones de la Ley 42/2007, pues, en su art. 42.2 , dispone que 'las ZEC y las ZEPA tendrán la consideración de espacios protegidos, con la denominación de espacio protegido Red Natura 2000, y con el alcance y las limitaciones que la Administración General del Estado y las comunidades autónomas establezcan en su legislación y en los correspondientes instrumentos de planificación, siempre en sus respectivos ámbitos competenciales', de manera que, además de las disposiciones específicas que acabamos de examinar, cabe tomar en consideración las demás normas que regulan los espacios protegidos, por ello no resulta injustificada la remisión de la Sala de instancia a los Planes Rectores de Uso y Gestión relativos a los Parques, a que se refiere el art. 31 de la Ley 42/2007 , que define tales espacios como: 'áreas naturales, que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de su diversidad geológica, incluidas sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente'.
Sobre la naturaleza de estos PRUG, que ha de entenderse compartida por los Planes de Gestión de las ZEC, por su contenido y alcance, se ha pronunciado esta Sala en otras ocasiones, como es el caso de la sentencia de 20 de septiembre de 2012 (rec.5349/10 ), cuando, partiendo de su naturaleza normativa, precisa que no tienen el carácter de reglamento ejecutivo de la Ley 4/1989, por considerar que 'se trata de un instrumento de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo , no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley ' (así, por todas, en las SSTS de esta Sala de 26 de noviembre y ---dos--- de 2 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 8237, 8113 y 8114 de 1999).'
Igualmente, resulta ilustrativa a los efectos que nos ocupan la sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de julio de 2020 ( ROJ STS 2653/2020 ), pues además de declarar innecesaria la previa evaluación medioambiental de planes de gestión nos viene a decir que :
'........el documento ' Gestión de espacios Natura 2000' de la Comisión Europea' tiene por objeto proporcionar a los Estados miembros una serie de orientaciones sobre la interpretación de algunos conceptos básicos que se emplean en el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats (92/43/CEE). Destacando, a efectos de la correcta resolución del recurso de casación, los siguientes: -Los estados miembros están obligados a fijar objetivos de conservación para espacios concretos. -Una vez se han determinado los objetivos, deben adoptarse las correspondientes medidas acordes con dichos objetivos.-Las medidas de conservación pueden implicar adecuados planes de
gestión, específicos a los lugares que debe abordar todas las actividades existentes. -Del contexto y el propósito del artículo 6 se desprende que el término ' gestión' se refiere a la gestión de la 'conservación de un espacio', es decir, debe entenderse en el sentido que le da el apartado 1 del mismo artículo. Así pues, si un plan está directamente relacionado con los objetivos de conservación y es necesario para su consecución, queda exento del requisito de evaluación.-En general, los planes y proyectos de gestión para la conservación de un espacio deben excluirse del campo de aplicación del apartado 3 del artículo 6, puesto que no tiene ninguna lógica que los planes que fijan objetivos de conservación deban obligatoriamente evaluarse de acuerdo con esos mismos objetivos.' .
Asimismo, en Castilla La Mancha la Ley 9/1999, de Conservación de la Naturaleza, a través de su artículo 54 , incorpora los espacios de la Red Natura 2000, en sus tres categorías, lugar de importancia comunitaria (LIC), zonas especiales de conservación (ZEC) y las zonas de especial protección para las aves (ZEPA), dentro de la figura de Zonas Sensibles.
Y no podemos finalizar este fundamento sin referirnos a la resolución de 21 de septiembre de 2011,de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, donde se publicaron los Acuerdos de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente en materia de patrimonio natural y biodiversidad (BOE nº 244, de 10 octubre 2011, pág. 106473), que viene recoger toda una serie de directrices acerca de la elaboración y aprobación de los planes de gestión, y a las que más adelante haremos referencia respecto a una de ellas.
Una vez determinadas las líneas generales, debemos abordar las pretensiones esgrimidas en la demanda.
TERCERO.- Sobre la competencia para la aprobación del Planes de Gestión, Orden y no Decreto.
Como se puede extraer del escrito de demanda, y entre los diversos motivos de impugnación, que aparecen entremezclados y sin seguir un orden, hay uno que destaca entre los demás, por las veces que se repite, y es el referido a que el Plan de Gestión impugnado debería haber sido aprobado por medio de Decreto en lugar de una Orden de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural.
Pues bien, y sobre esta cuestión, este Tribunal ya tuvo ocasión de pronunciarse al resolver, en distintas sentencias, acerca de la competencia para la aprobación del Plan de Gestión de la Zona Especial Protección para las Aves ES000157 Campo de Calatrava tras la impugnación de la Orden, de 25 de Noviembre de 2008, de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente, en la que se aprobaba dicho Plan. Así, entre otras, ya en la sentencia de esta misma Sala y Sección, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 12 de noviembre de 2012 ( recu 51/2009 ), veníamos a decir :
' Los actores religan la antijuricidad del acto normativo a los motivos que esgrimen en los hechos; debiendo remitirnos en consecuencia los mismos para poder definir su realidad y alcance. Desde esta perspectiva se evidencia un primer motivo impugnatorio, cual es que se produce una vulneración del principio de reserva legal; al no existir ninguna Ley estatal ni autonómica que habilite a la Consejería de Industria, a publicar la Orden que se hace objeto de impugnación, cual es que se produce una vulneración del principio de reserva legal. Dicha cuestión jurídica queda planteada de manera harto genérica o abstracta; y no se atiene a la realidad de los hechos y sus presupuestos legales. Por contra la Orden, tiene su habilitación legal de Derecho Comunitario en la Directiva 79/409/CEE, del Consejo de 02 de Abril de 1979, relativa a la Conservación de las Aves Silvestres (Directiva de Aves), en su art. 4, apartados primero y apartado segundo ; y de Derecho interno, a través de la Ley autonómica 09/99; de 26 de Mayo, arts. 54 y 58 ; lo que se complementó con el Decreto 82/2005, de 12 de Julio , por la que se declaró la Zona de Especial Protección para las Aves (Zepa) ES0000157 de Campo de Calatrava; designándose como zona sensible conforme a la terminología de aplicación de la materia en Castilla-La Mancha; y, posteriormente, mediante Decreto 319/08, de 30 de septiembre, por la que se creó la ZEPA 'Campo de Calatrava', ampliándose el mismo. Habilitación que se complementa con la Ley estatal 42/07, de 13 de Diciembre, del Patrimonio Nacional y de la Biodiversidad (art. 45 ) al establecer, la posibilidad de que en relación con las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales de las especies presentes en tales Áreas; debiendo las Administraciones competentes adoptar las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, que eviten el deterioro de los hábitats naturales y de las especies; así como las alteraciones que repercutan en las especies. Por último la Ley 09/99, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza, en su art. 58 , establece que las zonas sensibles, entre las que se encuentran las zonas ZEPA, deben de contar con un plan de gestión en que el se concreten las medias de conservación; atribuyendo su aprobación ( art. 58.3), a la Consejería competente en materia de medio-ambiente. Por lo tanto, existe habilitación legal y se cumple el principio de reserva legal, desde la previsión del Derecho Comunitario y a nivel de Derecho interno-estatal desde las Leyes y Decretos referidos; posibilitándose a través del art. 58.3 de la Ley autonómica 09/99 (modificada por la Ley 08/07), de 26 de mayo , adoptarse por la Consejería el Plan de Gestión; según el desarrollo normativo que prevé la norma y en coherencia con su naturaleza jurídica, en relación con el derecho de propiedad' .
Y como bien cita la sentencia, el art. 58 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla La Mancha ,viene a establecer :
' 1. Las Zonas Sensibles deben contar con un plan de gestión en el que se concreten las medidas de conservación en cada caso necesarias, en función de las exigencias ecológicas de los recursos naturales que hayan motivado su designación o declaración.
2. Las medidas a que se refiere el presente artículo podrán establecerse, en su caso, mediante planes de gestión específicos, o bien integradas en otros planes de desarrollo o instrumentos de planificación, incluidos los planes sectoriales y los señalados por los Títulos II, III, IV o V de esta ley, todo ello siempre de acuerdo con las exigencias y los objetivos anteriormente señalados.
3. La aprobación de los planes de gestión corresponde a la Consejería competente en materia medio ambiente, y en el correspondiente procedimiento se realizarán los trámites de información pública y de consulta a los intereses sociales e institucionales previsiblemente afectados.'
Dicha previsión debemos diferenciarla de la recogida en el artículo 55 de dicho texto legal, pues al referirse a designación previa de las Zonas Sensibles sí dice que se realizarán mediante Decreto del Consejo de Gobierno, una vez sometida a información pública y cumplimentados los trámites que, en su caso, exija la normativa básica
Por tanto, no encontramos en la normativa estatal, ni en la de la UE, como tampoco en las sentencias del TJUE o del Tribunal Supremo, ningún argumento jurídico que permita avalar la conclusión expuesta por ASAJA en su demanda acerca de la necesidad de aprobación del plan de gestión impugnado por medio de un Decreto y no una Orden de la Consejería competente.
Es más, según dispone el artículo 37 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha , entre otras, establece que las decisiones del Consejo de Gobierno y de sus miembros, revisten las formas y se producen en los términos de 'Órdenes del Consejero, las aprobatorias de normas reglamentarias de la competencia de uno o de varios Consejeros'.
Las materias que contempla el plan de gestión litigioso son del ámbito competencial de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de acuerdo conel Decreto 84/2015, de 14 julio, por el que se establece la estructura orgánica y las competencias de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural.
Por todo ello, y como se indica en la contestación a la demanda, el plan de gestión recurrido ha sido dictado por el órgano competente, respeta el principio de jerarquía normativa (las Directivas de Aves y de Hábitats, la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y la Biodiversidad, la Ley autonómica 9/1999 de Conservación de la Naturaleza, etc.) y ha sido aprobado a través del procedimiento legalmente establecido, y sin que por ello debamos entrar en el análisis, por innecesario, de las citas que realiza el demandante acerca de la normativa andaluza o extremeña, que además se encarga de analizar la JCCM en su contestación y que tampoco permiten llegar a una conclusión coincidente con la sostenida por ASAJA.
Y en nada afecta a nuestra decisión la reseña que efectúa la actora en su demanda en relación a que la Directiva 79/409/CEE, a la que hacía referencia el Decreto 82/2005, de 12 de julio de 2005, por el que se designan 36 Zonas de Especial Protección para las aves y se declaran zonas sensibles, habría sido derogada y sustituida por la Directiva 2009/147/CE, y que a su juicio supone que 'la jerarquía normativa deriva una consecuencia de nulidad bastante palmaria'.
Pues bien, más allá de no resultar justificada la nulidad de la Orden por tal circunstancia, como ya vimos la obligación de declarar o clasificar Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) provenía de la Directiva 79/409/CEE, y ha sido posteriormente codificada en la Directiva 2009/147/CE del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (arts. 3 y 4), que fue transpuesta inicialmente en la Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (art. 20 quáter) a través de una modificación de la misma por la Ley 43/2003 de Montes, y posteriormente en la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. La nueva directiva, como precisa el Letrado de la JCCM, trata de poner fin a la dispersión originada por las sucesivas modificaciones de la directiva original. La codificación de una directiva no supone la anulación de las obligaciones establecidas en la misma respecto a los estados miembros. De hecho, el artículo 18 de la Directiva 2009/147/CE establece que ' Las referencias a la Directiva derogada se entenderán hechas a la presente Directiva con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el Anexo VII.' .
CUARTO.- Sobre la memoria económica
También hace especial incidencia ASAJA en su demanda a la memoria económica, sobre la que dice debería haber sido aprobada y publicada junto con el Plan de Gestión, motivos que le llevan igualmente a concluir con la nulidad de la Orden impugnada.
Pues bien, y en primer lugar, la recurrente no desconoce como en el Tomo Noveno del expediente administrativo se recoge un 'Memoria-Propuesta de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales referente a la Aprobación de los planes de gestión de 3 espacios de la Red Natura 2000 en Castilla la Mancha y la consiguiente declaración como Zonas Especiales de Conservación (ZEC) de los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), y tramitación y aprobación de propuestas de modificación y ajustes de límites de diversos espacios de la Red Natura 2000'. Consta de doce folios y va firmado con fecha 30.06.2017, por el Sr. Director General de Política Forestal y Espacios Naturales. Y dicha memoria económica, a la que ASAJA reprocha su falta de concreción por, entre otros, su remisión a posteriores desarrollos presupuestarios, no puede analizarse al margen de la información que aparece recogida en ese mismo expediente administrativo, al que pudo acceder, en su integridad, la parte recurrente durante el periodo de información pública y de alegaciones que recibieron cumplida respuesta por parte de la Administración Autonómica, y donde se incluye la ' Memoria económica. Financiación de la Red Natura 2000 en Castilla La Mancha(Tomo 9 expe.), que analiza y justifica la imposibilidad de fijar un coste concreto real y directo y que determina cuáles son el tipo de costes a los que se deberá hacer frente citando los distintos sistemas de financiación, algunos con partidas presupuestarias concretas, que van desde la financiación por la vía de la Política Agraria Común ( PAC), pasando por el Fondo Europeo Agrícola para el Desarrollo Rural (FEADER) , los Fondos Estructurales y de Cohesión, el Programa Life+, y otras vías de financiación por el establecimiento de sistemas de pago o compensaciones por servicios, transferencias fiscales, financiación privada, etc.
En tal sentido, la parte actora no combate la existencia y vigencia de las Directrices de conservación de la Red Natura 2000 en España de 13 de julio de 2011, aprobadas por Resolución de 21 de septiembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático (BOE nº 244, de 10 octubre 2011), que constituyen un conjunto de directrices y recomendaciones puestos a disposición de las Administraciones Públicas competentes para la planificación y gestión de los espacios Red Natura 2000, dando cumplimiento al marco legal establecido por la Directiva Hábitat y la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
Estas directrices en su apartado 8 'Evaluación económica y prioridades'establecen:
'El instrumento de gestión de un espacio de la Red Natura 2000 contendrá una evaluación económica de todas las medidas y actuaciones de conservación activa propuestas para su periodo de vigencia, así como su prioridad. Dicha valoración económica de las medidas y actuaciones no supondrá la adquisición inmediata de una obligación por parte del órgano responsable de la gestión de la Red Natura 2000. El compromiso derivado de dicha valoración se materializará de forma periódica, en función de las disponibilidades presupuestarias y de las prioridades establecidas en el instrumento de gestión.'
Por ello, el análisis que debemos efectuar en el presente procedimiento no puede detenerse en las valoraciones que efectúa ASAJA en su demanda acerca del supuesto estrangulamiento económico de la zona o la imposibilidad de los agricultores de trabajar sus tierras, pues carecen de un mínimo respaldo probatorio que las justifique, sino en las actuaciones llevadas a cabo en Castilla La Mancha y específicamente en el ámbito de aplicación del plan de gestión que nos ocupan, relacionadas con las previsiones plasmadas en la memoria económica del plan de gestión.
En efecto, ya en el expediente administrativo se hace referencia a los fondos FEADER programados para el periodo 2014-2020, que acompaña un plan financiero, y en la Sala consideramos oportuno reproducir parte de la contestación a la demanda donde se detalla la ejecución de las distintas vías de financiación a las que se refería la memoria económica y que acredita con la documentación que se acompaña. El Plan de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, aprobado por la Comisión Europea en diciembre de 2015, está financiado por el instrumento financiero FEADER para el periodo 2014-2020 y que de acuerdo con la normativa de la Comisión Europea se pueden extender los pagos hasta el 30 de noviembre de 2023.
Y a través del PDR se han convocado diferentes órdenes de ayudas, dirigidas a otras administraciones, personas físicas y jurídicas en aplicación de las medidas antes citadas, así como decretos de pagos compensatorios de la medida 12, que inciden en los espacios de la Red Natura 2000, disposiciones normativas que se citan en la contestación a la demanda y que, por afectar a los Agricultores que representa la Asociación recurrente, cabe destacar :
Decreto 29/2017, de 11 de abril, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión directa de subvenciones para la submedida 12.1. de pagos compensatorios por zonas agrícolas de la Red Natura 2000 en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014- 2020.
Decreto 13/2018, de 20 de marzo, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión directa de subvenciones para la submedida 12.1 de pagos compensatorios por zonas agrícolas de la Red Natura 2000 en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014- 2020, correspondientes a la 1ª ampliación de la zona A de las ZEPA de ambientes esteparios.
Respecto al programa LIFE + en Castilla La Mancha se cita :
LIFE15 NAT/ES/000734 'Agricultura sostenible en ZEPAs de Castilla-La Mancha para la conservación de aves esteparias' (LIFE ESTEPAS MANCHEGAS)
LIFE18 NAT/AT/000048: 'Cross-border protection of the Red Kite in Europe by reducing human-caused mortality. Life Milano real
LIFE19 NAT/ES/001055: 'Creating a genetically and demographically functional Iberian Lynx (Lynx pardinus) metapopulation'. Life Lince ibérico LIFE18 ENV/ES/000181: 'Fluvial freshwater habitat recovery through geomorphic-based mine ecological restoration in Iberian Peninsula'. Life Restauración de mina de caolín en el Alto Tajo'
Por su parte, la Administración recoge en su contestación a la demanda una relación de proyectos financiados y ayudas otorgadas en el espacio de la Red Natura 2000 dentro del ámbito del Plan de Gestión referido en el periodo 2015-2020, con cargo a los diferentes fondos mencionados previamente, siendo por otra parte destacable como en el plan de gestión aparecen recogidos los usos permitidos en la zona el espacio de la Red Natura 2000 de la Sierra de San Vicente y Valles del Tietar y Alberche, Embalses de Rosarito y Navalcán y Pinar de Almorox que como se puede ver se trata de un espacio predominantemente forestal, con presencia de cultivos agrícolas de secano en un porcentaje inferior al 2%, destacando la presencia de dehesas en un porcentaje superior al 50 %, y los Agricultores recurrentes no llegan a concretar en su demanda cuál de esos usos vendrían a afectar directamente a sus tierras de cultivo y, además, no vayan a ser compensados por medio de las distintas ayudas previstas y que se ya se están ejecutando, especialmente cuando en la contestación se concluye que diciendo que el plan de gestión del espacio de la Red Natura 2000 considera como usos y actividades autorizadas todas las actividades del sector primario, tal y como se vienen desarrollando en la actualidad, y no se han establecido limitaciones a los aprovechamientos agrícolas y ganaderos existentes no quedando justificada la existencia de limitaciones a estos aprovechamientos en las condiciones existentes.
En resumen, coincidimos con la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha en que la elaboración de la memoria económica no ha constituido un mero formalismo con la finalidad de aparentar el cumplimiento de un requerimiento, como por otra exige el Tribunal Supremo en las sentencias que se citan, sino que queda justificado el contenido económico de la memoria donde se plasma una forma de financiación que no podía ser directa sino a través de diversos instrumentos que han ido cristalizando a través de distintas actuaciones, que incluso han sido previas a la publicación de la Orden aquí impugnada, sin que esté justificada legalmente la necesidad de haber tenido que publicar dicha memoria, tal y como exige ASAJA en su escrito de demanda.
QUINTO .- Sobre la desviación de poder
Concluye ASAJA su demanda invocando la existencia de una posible desviación de poder en la actuación de la Administración. A tal respecto, debemos traer a colación lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de febrero de 2017 ( recur. 148/2016 ) ( JUR 2017/47515), cuando acerca de la desviación de poder ser viene a decir :
" Entre otras muchas sentencias de esta Sala, en la STS de 16 de marzo de 1999 hemos señalado que 'La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de este concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:
a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la Ley.
b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984 .
c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce la Sentencia de 8 de noviembre de 1978 .
d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .
e) En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil , con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987 .
f) La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.
g) Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas Sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992 , 25 de febrero de 1993 , 2 de abril y 27 de abril de 1993 ) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine'.
Pues bien, aplicando la doctrina jurisprudencial precedente en el caso examinado, podemos llegar a la conclusión de que no se ha acreditado por ASAJA mediante prueba o indicio alguno que la actuación de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha al aprobar el plan de gestión impugnado implique un ejercicio desviado del poder, toda vez que se trata de una actuación administrativa que se ajusta a los fines perseguidos por la norma y a través del procedimiento legalmente establecido, y que llevan igualmente a desestimar tal motivo de impugnación.
Por todo lo expuesto, debemos desestimar el recurso contencioso administrativo impugnado, así como cuantas pretensiones y alegaciones esgrime la parte recurrente en su demanda.
SEXTO.- Sobre las costas
En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA, al haberse desestimado el recurso interpuesto, procede hacer su expresa imposición a la parte recurrente.
No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en dicho precepto, así como en atención a las circunstancias concurrentes en el presente procedimiento, procede limitar su importe en la cantidad máxima de 1.500 € por los honorarios de Letrado ( IVA excluido).
Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido
Fallo
1) Desestimarel recurso contencioso administrativo interpuesto por ASOCIACIÓN AGRARIA DE JÓVENES AGRICULTORES DE CASTILLA LA MANCHA - ASAJA CASTILLA LA MANCHA contra la Orden 93/2019, de 5 de junio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se procede a la publicación íntegra en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha del Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación (ZEC) sierra de San Vicente y valles del Tiétar y del Alberche LIC ES4250001*, en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) valle del Tiétar y embalses de Rosarito y Navalcán ES000089* en Toledo y de la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) pinar de Almorox ES0000391 en Toledo. .
2) Imponer las costas causadas en la presente instancia a la parte recurrente, aunque limitadas a la cantidad máxima de 1.500 € por los honorarios de Letrado ( IVA excluido).
Notificar a las partes con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Guillermo B. PalencianoOsa, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Letrada de la Administración de Justicia certifico, en Albacete.
