Sentencia Administrativo Nº 1008/2006, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 991/2003 de 20 de Junio de 2006

Encabezamiento

T.S.J. MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 01008/2006

S E N T E N C I A Nº 1008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

ILMOS. SRES.:

PRESIDENTE:

D. RAMON VERON OLARTE

MAGISTRADOS:

Dña. ANGELES HUET DE SANDE

D. JUAN MIGUEL MASSIGOGE BENEGIU

Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA

D. JOSE LUIS QUESADA VAREA

Dña. MARGARITA PAZOS PITA

D. JUAN IGNACIO GONZALEZ ESCRIBANO

En la Villa de Madrid, a veinte de junio de dos mil seis.

VISTO por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el recurso contencioso-administrativo núm. 991/2003, promovido por el Procurador D. Octavio , en nombre y en representación de la entidad "Centro de Terapias Integrales 2000, S.L.", contra la Orden dictada por la Consejería de Trabajo de fecha 18 de marzo de 2003 que desestima el recurso de reposición presentado contra la Orden de 20 de diciembre de 2002, por la que se dispone la obligación de reintegro parcial de la ayuda a la formación concedida a esta entidad de acuerdo con la Orden 1303/2000, de 19 de julio, de la Consejería de Servicios Sociales, dictada al amparo de la Orden 53/2000, de 18 de enero, por la que se regulan las medidas de fomento del empleo de mujeres generado por el desarrollo de proyectos empresariales; ha sido parte en autos la Comunidad de Madrid como Administración demandada.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó al demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplica se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se revoquen los acuerdos recurridos.

SEGUNDO.- El Abogado de la Administración demandada contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 4 de mayo de 2006.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada Iltma.Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene como objeto determinar si la resolución recurrida es o no conforme con el ordenamiento jurídico, interponiéndose el recurso ante este orden jurisdiccional contra la Orden dictada por la Consejería de Trabajo de fecha 18 de marzo de 2003 que desestima el recurso de reposición presentado contra la Orden de 20 de diciembre de 2002, por la que se dispone la obligación de reintegro parcial de la ayuda a la formación concedida a esta entidad de acuerdo con la Orden 1303/2000, de 19 de julio, de la Consejeria de Servicios Sociales, dictada al amparo de la Orden 53/2000, de 18 de enero, por la que se regulan las medidas de fomento del empleo de mujeres generado por el desarrollo de proyectos empresariales.

Y ello porque la empresa recurrente no ha mantenido las contrataciones subvencionadas en las mismas condiciones en que fueron valoradas para conceder la subvención durante el periodo mínimo de dos años. Concretamente, porque las dos trabajadoras contratadas a tiempo parcial, que han dejado de prestar servicios en la empresa de forma voluntaria, han sido sustituidas por una sola trabajadora a jornada completa, sin que, además, su contratación tenga la consideración de primer empleo.

SEGUNDO.- Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente recurso debemos destacar los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:

En fecha 31 de marzo de 2000 la empresa Centro de Terapias Integrales 2000, S.L. presenta solicitud de ayuda de acuerdo con lo establecido en la Orden 53/2000, de 18 de enero.

Por Orden 1303/2000, de 19 de julio, de la Consejeria de Servicios Sociales, se resuelve la solicitud de ayuda y se le concede una subvención total por importe de 3.400.000 pesetas. Del importe de dicha subvención, le corresponden 3.000.000 de pesetas por la creación de tres puestos de trabajo de carácter indefinido (uno por trabajadora autónoma y dos por trabajadoras a tiempo parcial), incrementándose dicha cuantía en 400.000 pesetas (por concurrir en los puestos de trabajo a tiempo parcial la circunstancia de ser primer empleo) de acuerdo con lo establecido en el articulo 7.1.1, 7.2 y Anexo II de la Orden 53/2000 , de 18 de enero.

Con fecha 20 de diciembre de 2001 se dicta la Orden 5865/2002 por la cual se dispone la obligación de la referida empresa de reintegrar a la Comunidad de Madrid parte de la subvención recibida. Concretamente se le ordena reintegrar la cantidad total de 7.523,55 Euros, de los que 6.911,64 euros corresponden al principal y 611,91 euros corresponden a los intereses de demora devengados durante el periodo comprendido entre la fecha de pago de la subvención y la fecha del Acuerdo de Inicio del Procedimiento de Reintegro. Y ello porque en la fase de seguimiento se constata que el numero de empleos subvencionados ha pasado de 3 a 2, y, además, en uno de los que se mantiene, y respecto del cual se incrementó la cuantía por concurrir la circunstancia de ser primer empleo ello no concurre.

La Comunidad de Madrid cuando ordena el reintegro referido lo basa en la improcedencia de la sustitución de empleos de las trabajadoras que habían dado lugar a la subvención. Así se indica que la trabajadora Dña. Maribel causó baja en la empresa Centro de Terapias Integrales 2000, S.L. el 30 de junio de 2000 y la trabajadora Dña. Marí Luz causó baja el 31 de mayo de 2000. El empleo de doña Marí Luz fue sustituido por el de la trabajadora doña Celestina , el cual no tenia la condición de ser primer empleo. Por otro lado la trabajadora Dña. Maribel causó baja sin ser sustituido su empleo.

Contra la anterior Orden se interpone recurso de reposición que se desestima mediante la resolución administrativa que constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo.

TERCERO.- En la demanda presentada la parte actora, "Centro de Terapias Integrales 2000, S.L." solicita la nulidad de las resoluciones recurridas.

En defensa de sus pretensiones justifica la nulidad solicitada por aplicación del articulo 62 de la Ley 30/92 al haberse dictado la resolución que ordena el reintegro de la subvención habiéndose prescindido totalmente del procedimiento establecido dado que como el acto inicial de concesión de la subvención es un acto administrativo por el que se le concede al interesado un derecho solo puede anularse este acto declarativo de derecho por la vía de la revisión de oficio previsto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En cuanto al fondo expresa que presentó la solicitud de ayuda por la contratación de las siguientes mujeres: Elvira dada de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos el 15 de febrero de 2000. Maribel contratada indefinida a tiempo parcial el día 29 de febrero de 2000, y que se daba la circunstancia de ser primer empleo. Y Marí Luz contratada indefinida a tiempo parcial el día 29 de febrero de 2000, y que se daba la circunstancia de ser primer empleo.

Afirma que en fecha 30 de junio de 2000 causa baja voluntaria la trabajadora Marí Luz . Y que se sustituye el 29 de junio de 2000 por Celestina mediante contrato indefinido a tiempo completo. Y que la trabajadora Celestina también causó baja voluntaria en fecha 31 de noviembre de 2000, siendo sustituida por Virginia , que fue dada de alta en la empresa el 23 de octubre de 2000 mediante un contrato indefinido a tiempo completo.

En cuanto a la trabajadora Maribel afirma que causa baja voluntaria en la empresa el 30 de mayo de 2000.

Insiste en que las bajas de las trabajadoras inicialmente contratadas fueron totalmente ajenas a la voluntad de la empresa, y que a pesar de estas contrariedades, la empresa ha hecho el esfuerzo de mantenerse en el mercado realizando las sucesivas contrataciones señaladas en sustitución de las trabajadoras iniciales. Contrataciones que, además, suponen una mejora cualitativa sobre las iniciales, al tratarse de contratos indefinidos a jornada completa. Por lo que la empresa sustituyó a las dos trabajadoras a tiempo parcial por una trabajadora indefinida a tiempo completo; es decir, convirtió dos trabajos a media jornada en uno a jornada completa. Y sin embargo esta nueva contratación a tiempo completo no fue valorado por la Administración como tal, sino en un 50% al sustituir a una trabajadora tiempo parcial. Asimismo indica que las dificultades para encontrar personal adecuado hizo que fuera imposible contratar a nuevas trabajadoras hasta el 5 de enero de 2001, en que fue contratada Celestina mediante un contrato de formación a tiempo completo, transformado a partir del 5 de enero de 2003 en contrato indefinido a tiempo completo.

Con lo expuesto la actora concluye que ha cumplido con la finalidad de la Orden por la que se regulaban las subvenciones concedidas como es la promoción del empleo femenino. Insiste en su afirmación de que las trabajadoras a tiempo parcial causaron baja voluntaria y que la empresa se vio privada de sus servicios, sin posibilidad de contratar a trabajadoras en las mismas condiciones de jornada y salario.

Admite la reducción de la subvención en relación con la trabajadora Virginia al no ser primer empleo.

CUARTO.- Centrada la cuestión sometida a debate la misma supone determinar si la reducción de la subvención inicialmente concedida es o no ajustada a derecho para lo cual debe examinarse si son correctas las sustituciones de las trabajadoras por las cuales se concedió inicialmente la subvención.

No se ponen en duda las gestiones que la actora realizo con el fin de obtener la sustitución de las trabajadoras que por razones personales se dieron de baja voluntaria de la empresa. No obstante, el carácter modal de las subvenciones exige el sometimiento de quien las solicita al cumplimiento de las condiciones y requisitos exigidos en la norma de convocatoria y en la Orden concreta de concesión de la subvención.

Y en este caso la Orden 53/2000, de 18 de enero, de la Consejeria de Servicios Sociales, por la que se regulan las medidas de fomento del empleo de mujeres generado por el desarrollo de proyectos empresariales, dispone en su articulo 10 que "a efectos de seguimiento de los proyectos, se permitirá la sustitución de mujeres cuyo empleo haya sido subvencionado, siempre que la misma se realice en un plazo no superior a dos meses, en las mismas condiciones de contratación que dieron origen a la concesión y no se incurra en ninguna de las circunstancias que impidan la valoración del empleo".

La propia recurrente admite en su escrito de demanda que las dos trabajadoras contratadas a tiempo parcial se dieron de baja voluntariamente y que en el plazo de dos meses se sustituyeron por una sola trabajadora pero a tiempo completo; mejora cualitativa en la contratación que entiende que permite aplicar el exceso de tiempo en la contratación a la otra trabajadora contratada a tiempo parcial que también se dio de baja voluntariamente y que no se pudo sustituir por otra trabajadora contratada a tiempo parcial en el plazo de los dos meses como exige la Orden de convocatoria. La actora expresa que con ello se cumple la finalidad perseguida con las ayudas concedidas, como es la promoción del empleo de mujeres.

Lo cierto es que aunque el nuevo contrato de trabajo a tiempo completo constituye efectivamente una mejora, no obstante, no puede valorarse a favor de las dos trabajadoras contratadas a tiempo parcial y respecto de las cuales se otorgo inicialmente la subvención. Ello es así porque se incumplen las condiciones impuestas en el artículo 10 de la Orden de Convocatoria que permite la sustitución de mujeres cuyo empleo haya sido subvencionado, siempre que la misma se realice en un plazo no superior a dos meses y en las mismas condiciones de contratación que dieron origen a la concesión.

Requisito este que no cumple la actora cuando con una sola trabajadora contratada a tiempo completo pretende sustituir los contratos de trabajo de dos trabajadoras contratadas a tiempo parcial respecto de las cuales recibió la subvención, y, además, no concurría el requisito de ser su primer empleo, concepto este por el cual también se le subvenciono.

QUINTO.- No tiene razón la recurrente cuando expresa que la actuación de la Administración es nula al ordenar el reintegro de parte de la subvención inicialmente concedida sin seguir los tramites previstos en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre pues entiende que el acto inicial por el que se le concede la subvención es un acto declarativo de derecho.

Este motivo corre igual suerte desestimatoria que el anterior. El acto de concesión de la subvención no es propiamente un contrato administrativo en "strictu sensu", sino de las llamadas donaciones modales (aunque éstas se plasmen en una relación contractual), que quedan sujetas a una conducta futura o actividad que se espera del beneficiario, a la cual se acogió, de forma indubitada, la recurrente para solicitar -y posteriormente obtener- la subvención. De forma que el incumplimiento de las condiciones impuestas en la donación modal motiva la posibilidad de revocar alguna de las partidas que conforman el montante total entregado por la Administración, que es lo que practicó la Administración. Y en estas condiciones no se precisa para tal actuación administrativa del procedimiento de revisión de oficio, regulado en el título VII, capítulo I, de la Ley 30/92 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, sino el contemplado en el articulo 8.2 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre , por él que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, que sólo exige garantizar el principio de audiencia, cosa que no cabe duda se respetó en el expediente de referencia.

Ello, como no puede ser menos, entronca con la naturaleza de las subvenciones de las que hablamos, incardinadas en la actividad administrativa de fomento, en virtud de la cual las Administraciones Públicas atienden, de forma directa e inmediata, a lograr el progreso y el bienestar social, mediante el otorgamiento de ventajas al sujeto fomentado que, algunos casos, tienen un contenido económico. Cualquier tipo de actividad administrativa comporta el ejercicio de potestades por parte de la Administración, y las potestades surgen directamente del Ordenamiento Jurídico que, por una parte, da contenido concreto a la potestad, de suerte que sitúa a la Administración en situación de supremacía jurídica; y por otro lado, el Ordenamiento Jurídico que protege fundamentalmente el interés público, sin perjuicio de amparar también los derechos e intereses de los administrados, permite llamar a las personas físicas o jurídicas -a través de la actividad administrativa de fomento- para procurar el progreso y el bienestar social, con la particularidad de que del ejercicio de la potestad administrativa de fomento, además de generarse una ventaja para el sujeto fomentado, se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada; de ahí que ésta quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, porque el incumplimiento sólo produce un "beneficio" al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.

Los actos declarativos de derechos, concepto oponible al de los actos desfavorables o actos de gravamen, no puede predicarse del acto de revocación de la subvención otorgada a la recurrente, al comportar la subvención una atribución dineraria al beneficiario, a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con su otorgamiento. La subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un "modus" libremente aceptado por la beneficiaria. Las cantidades que se otorgaron por tal concepto estaban vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1997 , ignorarse el carácter modal y condicional al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla. Por consiguiente, sigue diciendo la referida sentencia, no puede considerarse que estemos ante un acto revocatorio de otro declarativo de derecho, sino simplemente ante el cumplimiento de una condición resolutoria o ante la inobservancia de los requisitos a los que precisamente se supeditaba el otorgamiento de la subvención. Desde esta perspectiva, y puesto que, la revisión de aquellos actos, que meramente sean anulables, sólo tiene lugar, cuando se trate de actos declarativos de derechos, es por lo que necesariamente no puede utilizarse la vía del 103 de la Ley 30/90 , que venimos considerando.

Por todo ello y habiéndose desestimado todas las alegaciones de la actora debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Octavio , en nombre y en representación de la entidad "Centro de Terapias Integrales 2000, S.L.", contra la Orden dictada por la Consejería de Trabajo de fecha 18 de marzo de 2003 que desestima el recurso de reposición presentado contra la Orden de 20 de diciembre de 2002, por la que se dispone la obligación de reintegro parcial de la ayuda a la formación concedida a esta entidad de acuerdo con la Orden 1303/2000, de 19 de julio, de la Consejería de Servicios Sociales, dictada al amparo de la Orden 53/2000, de 18 de enero, por la que se regulan las medidas de fomento del empleo de mujeres generado por el desarrollo de proyectos empresariales, y, en consecuencia, se confirman al ser ajustadas a derecho.

No se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Así, por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia publica esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, doy fe.