Sentencia Administrativo Nº 10120/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1219/2008 de 20 de Enero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 10120/2009

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Apelación número 1219/2008

Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 14 P.O. número 24/06.

Ponente: Doña Fátima Arana Azpitarte

Apelante: CHEMER S.A.

Procuradora: Doña María Dolores Maroto Gómez

Apelado: Universidad Complutense de Madrid

SENTENCIA nº 120

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Gustavo Lescure Ceñal

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Fátima Arana Azpitarte

Don Rafael Estévez Pendás

En la ciudad de Madrid, a 20 de enero del año 2009 , visto el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Doña María Dolores Maroto Gómez actuando en

representación de CHEMER S.A. contra la Sentencia dictada en fecha 8 de abril de 2008 por el juzgado de lo contencioso administrativo nº 14 de esta capital que inadmitió el recurso contencioso administrativo por ella interpuesto contra la inactividad de la Universidad Complutense de Madrid , al no haber respondido a la reclamación formal de cantidad interpuesta en fecha 12 de noviembre de 2002.

Es ponente de esta Sentencia la Ilma. Sra. Doña Fátima Arana Azpitarte , que expresa el parecer de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.- Se interpuso recurso de apelación por la Procuradora Doña María Dolores Maroto Gómez actuando en representación de CHEMER S.A. contra la Sentencia dictada en fecha 8 de abril de 2008 por el juzgado de lo contencioso administrativo nº 14 de esta capital, solicitando la estimación del recurso.

SEGUNDO.- La parte apelada se opuso al recurso solicitando su desestimación.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala se señaló el día 16 de enero del año 2009 para deliberación, votación y fallo del recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- La Procuradora Doña María Dolores Maroto Gómez actuando en representación de CHEMER S.A. interpone recurso de apelación contra la Sentencia dictada en fecha 8 de abril de 2008 por el juzgado de lo contencioso administrativo nº 14 de esta capital que inadmitió el recurso contencioso administrativo por ella interpuesto contra la inactividad de la Universidad Complutense de Madrid, al no haber respondido a la reclamación formal de cantidad interpuesta en fecha 12 de noviembre de 2002.

La Sentencia apelada, acogiendo la causa de inadmisión del recurso opuesta por la Universidad demandada en el escrito de contestación a la demanda, fundamenta la inadmisión del recurso contencioso administrativo en que el recurrente interpuso el recurso al amparo de lo dispuesto en el art 29.1 de la LJCA ,contra la inactividad de la Administración en el pago de diversas facturas e intereses derivadas de uno ó varios contratos de suministro de bienes, precepto que exige la existencia de un previo reconocimiento a obtener una prestación por parte de la Administración, que puede derivar además de una disposición de carácter general , de un acto , convenio ó contrato, de manera que fuera de tales casos, es decir cuando no aparezca aquél derecho ó no venga previamente reconocido de aquella forma, la inactividad administrativa podrá controlarse por las vías ordinarias y no por la vía del art 29.1 de la LJCA , siendo así que en el caso que nos ocupa -según razona la Sentencia de instancia- faltaba tal elemento esencial, al no existir el reconocimiento por parte de la Administración del derecho a obtener una prestación de ella, ni acto, contrato ó convenio administrativo de los que resultara de forma indubitada que la Administración estaba obligada a realizar una prestación concreta a favor del recurrente .

SEGUNDO.- El apelante, tras alegar que la Sentencia infringe el art 24 de la Constitución al vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva y el art 113 que prevé una interpretación "pro actione" y a favor de la subsanabilidad de los eventuales defectos cometidos por las partes ,alega que no impugnó la inactividad de la Administración en el sentido jurídico administrativo del término , sino un Acuerdo de la Administración que agotaba la vía administrativa conforme al art 109 de la Ley 30/1992 y que era susceptible de ser recurrido en vía contenciosa de acuerdo con los arts. 42 de dicha Ley y 25 y 45 de la LJCA, tal lo fue la desestimación por silencio administrativo negativo realizada por la Universidad de la reclamación de pago de cantidad realizada en fecha 12 de noviembre de 2002, no estando por tanto en ninguno de los casos de inadmisión del art 69 c) de la LJCA , citando una Sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 4 de marzo de 2005 que se dice dictada en un caso prácticamente idéntico al presente y en la que se dice que aunque el demandante invocara el art 29 de la LJCA en su recurso , ello debía entenderse reconducido a la impugnación de la denegación por silencio de la reclamación de pago presentada.

TERCERO.- La Universidad Complutense de Madrid, se opone a la prosperabilidad del recurso de apelación entendiendo que concurre la causa de inadmisión del recurso apreciada en la Sentencia de instancia, alegando que el apelante pretende en esta alzada variar la clase de recurso interpuesto, sustituyendo el interpuesto contra la inactividad de la Administración por el cauce del art 29.1 de la LJCA , por un recurso contra la desestimación por silencio de una solicitud, así como que no existe identidad entre el caso presente y el resuelto por la Sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 4 de marzo de 2005 ,alegando asimismo con carácter previo que la apelante no ha acreditado la representación que ostenta el Letrado que asume la defensa técnica de la actora , siendo distinto el Letrado que firma el recurso de apelación que el actuante en las fases anteriores del proceso.

CUARTO.- Comenzando por el examen del defecto alegado por la parte apelada referido a la falta de acreditación de la representación que ostenta el Letrado que asume la defensa técnica de la actora, alegación de que se dio traslado a la apelante mediante providencia de fecha 15 de octubre de 2008, hemos de decir, en primer lugar, que en el caso presente la representación de la parte apelante no la ejerce el Letrado sino la Procuradora Doña María Dolores Maroto Gómez que ha acreditado su representación mediante la aportación de copia de poder general para pleitos, por lo que el Letrado tan solo asiste y dirige a la parte en el proceso (art 23 de la LJCA y 6 del Real Decreto 658/2001, de 22 de junio , por el que se aprueba el Estatuto General de la Abogacía Española) sin que precepto legal alguno exija que la designación del Letrado vaya acompañada de requisito formal alguno, por lo que en el caso presente habiendo manifestado la apelante en el escrito presentado en fecha 14 de julio de 2008 que la defensa de sus intereses la ejerce el Letrado Don Iñigo Coello de Portugal Martínez del Peral que es el Letrado que ha firmado el escrito por el que se interpuso el recurso de apelación y los presentados a partir de entonces, se entiende que ,a los efectos de lo dispuesto en el art 23 de la LJCA , tal designación es suficiente para ejercer tal defensa. Razones todas ellas por las que el motivo de oposición debe de ser rechazado.

QUINTO.- Por lo que se refiere a la impugnación de la Sentencia apelada realizada en el recurso de apelación, procede señalar con carácter previo que no compartimos el planteamiento de la parte que anuda genéricamente la declaración de inadmisión del recurso a la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva y a la infracción del art 24 de la Constitución, toda vez que tal como expresa, entre muchas otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 2008 como indica el Tribunal Constitucional en sentencia 30/2004, de 4 de marzo , "el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE tiene como contenidos esenciales el acceso a la jurisdicción, sin limitación de garantías ni impedimentos para alegar y demostrar en el proceso lo que se estime oportuno, y la obtención de una respuesta judicial razonada, motivada y fundada en Derecho, tanto si resuelve sobre el fondo de la pretensión de las partes como si inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada (por todas, SSTC 108/2000, de 5 de mayo, FJ 3, 198/2000, de 24 de julio, FJ 2, 71/2001, de 26 de marzo, FJ 3, 88/2001, de 2 de abril, FJ 3, y 89/2001, de 2 de abril, FJ 3 )". Precisando en otras sentencias, por todas la 45/2004 de 23 de marzo , que "aunque el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo, ello no impide que el derecho también se satisfaga cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental".

Y es el caso que en el caso presente la Sentencia de instancia ha efectuado una aplicación razonada de la causa de inadmisibilidad apreciada.

Por lo demás no todos los defectos cometidos por las partes son subsanables, no siéndolo desde luego el referido al objeto del recurso contencioso administrativo, siendo el recurrente el que decide contra qué lo interpone dentro de las posibilidades que le otorgan los art 25,26 y 29 de la LJCA (actos administrativos expresos ó presuntos de la Administración, disposiciones generales, inactividad de la Administración, vía de hecho, ejecución de actos firmes) y objeto del recurso contencioso administrativo que no puede variar a lo largo del proceso-fuera de los casos de acumulación ó ampliación- sin incurrir en desviación procesal.

SEXTO.- El apelante, como motivo fundamental del recurso, alega que no impugnó la inactividad de la Administración en el sentido jurídico administrativo del término , sino un Acuerdo de la Administración que agotaba la vía administrativa conforme al art 109 de la Ley 30/1992 y que era susceptible de ser recurrido en vía contenciosa de acuerdo con los arts. 42 de dicha Ley y 25 y 45 de la LJCA, tal lo fue la desestimación por silencio administrativo negativo realizada por la Universidad de la reclamación de pago de cantidad realizada en fecha 12 de noviembre de 2002, no concurriendo, por tanto, la causa de inadmisión del art 69 c) de la LJCA .

Para la correcta resolución del motivo procede realizar en primer lugar las siguientes consideraciones generales sobre el objeto del recurso contencioso administrativo. Tradicionalmente, la jurisdicción contencioso-administrativa se ha configurado en nuestro ordenamiento jurídico, por influencia del sistema francés, como una jurisdicción revisora, y el correspondiente proceso como un proceso al acto, así, en la Ley de la Jurisdicción derogada (artículo 37 ) resultaba que era presupuesto del recurso contencioso administrativo la existencia de una disposición general de naturaleza reglamentaria ó un acto de la Administración que hubiera puesto fin a la vía administrativa; a partir de la Constitución, la doctrina puso de relieve de una parte la insuficiencia de la previsión legal, no ya sólo desde la perspectiva del pleno control judicial de la legalidad de la actuación administrativa (artículo 106,1 de la Constitución) sino también, sobre todo, desde las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial de los derechos e intereses legítimos que garantiza el artículo 24,1 de la Constitución. Por consiguiente la nueva Ley de la Jurisdicción de 1998 , ya en su artículo 1.1 al delimitar el ámbito de la jurisdicción, emplea el término actuación y no acto como hacía el artículo 1,1 de la Ley Jurisdiccional derogada, anticipando, en línea con lo establecido en el artículo 106,1 de la Constitución, que la revisión del orden jurisdiccional se extiende a ciertas actividades que no constituyen actos administrativos ni siquiera presuntos o por silencio administrativo. Esta idea subyace también en la redacción del artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley 6/1998 de 13 de julio ) que utiliza igualmente el término actuación y no acto y añade expresamente que los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo "también conocerán de los recursos contra la inactividad de la administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho".

Del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción resulta que la pretensión, verdadero objeto del proceso contencioso administrativo, puede ahora dirigirse contra: las disposiciones de carácter general; los actos expresos y presuntos de la actividad pública que pongan fin a la vía administrativa, la inactividad de la administración y las actuaciones materiales constituyan vía de hecho en los términos establecidos en la ley.

De lo expuesto se obtiene una primera conclusión: allí donde exista acto administrativo obtenido por silencio, no existe inactividad de la Administración, siendo presupuesto de ésta la inexistencia de acto. Tesis avalada por la propia Exposición de Motivos de la LRJCA 98, en su apartado V "Objeto del recurso", en que expresamente se excluyen, de las sentencias de condena características de este recurso contra la inactividad del art. 29.1 , los casos en que juegue el mecanismo del silencio administrativo. Habiendo venido el art.29.1 de la LJCA a cubrir una laguna para aquellos supuestos en que pese a la inactividad dilatada de la administración no era posible acudir a la justicia por no resultar aplicable el silencio administrativo y oponerse el obstáculo del requisito del acto previo.

El artículo 29.1 de la LRJCA dispone que: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración. "

El precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto, contrato o convenio administrativo - cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa -, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer Recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la LRJCA .

SEPTIMO.- En el caso presente, tal como resulta de la demanda mediante la que se inició el recurso contencioso administrativo - donde a tenor de lo establecido en el art 45 de la LJCA debe de identificarse la disposición, acto, inactividad ó actuación constitutiva de vía de hecho que se impugna- el recurso se interpuso, al amparo de lo dispuesto en los arts. 25,29 y 45 de la LJCA , contra la inactividad de la Universidad Complutense de Madrid al no haber respondido a la reclamación formal de cantidad interpuesta en fecha 12 de noviembre de 2002,cuya copia se acompañaba y en la que se decía con total claridad "por medio del presente escrito y al amparo de lo dispuesto en el art 29 de la Ley 29/1998 se interpone reclamación previa a la vía jurisdiccional contra esa citada Universidad" ,y en su apartado cuarto tras insistirse en que se estaba efectuando una reclamación formal de cantidad a tenor de lo dispuesto en el art 29.1 de la LJCA (que se transcribía) se decía que ello era con el fin de dar a la Universidad la posibilidad de cumplir en vía administrativa con las obligaciones que le compelían -pago de las cantidades debidas-ó bien alcanzar un acuerdo satisfactorio para ambas partes ;que el objeto del recurso era la inactividad vuelve a ser ratificado en la demanda bajo el epígrafe "objeto, acción y pretensión" donde expresamente se vuelve a decir que el recurso es admisible conforme a los arts 25.2 y 29 ,transcribiendo literalmente el art 32.1 de la LJCA conforme al cual "Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración Pública, conforme a lo dispuesto en el art 29 , el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas" ,diciendo asimismo en el apartado "Procedimiento.Plazo" que "el plazo de interposición del recurso se ha cumplido , al haberse interpuesto en tiempo y forma, de conformidad con lo dispuesto en el art 46.2 en relación con el art 29 de la LJ habiéndose interpuesto la reclamación a que se refiere el art. 29 en fecha 12 de noviembre de 2002 , y toda vez que ha transcurrido el plazo de 3 meses que el reiterado art.29 expone , comienza a computarse el plazo de 2 meses para la interposición del recurso contencioso administrativo".

En tal situación debemos entender, tal como lo hizo la Sentencia apelada, que el recurso contencioso administrativo se interpuso al amparo de lo dispuesto en los arts. 29.1 y 25.2 de la LJCA, contra la inactividad de la Administración, tras haber dado cumplimiento el recurrente mediante el escrito de fecha 12 de noviembre de 2002 al requisito preprocesal exigido por el art 29.1 que ,antes de interponer un recurso contra la inactividad de la Administración, exige que se reclame ante ella el cumplimiento de la obligación, siendo transcurridos tres meses desde la reclamación, cuando ,si la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado ó no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados ,éstos pueden ya deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración , que es lo que el recurrente dice haber hecho en la demanda. Por ello el recurrente no interpuso el recurso, como pretende en el recurso de apelación, contra la desestimación por silencio administrativo de una reclamación de cantidad, sino contra la inactividad de la Administración, siendo, como hemos razonado con anterioridad, pretensiones incompatibles entre sí porque allí donde exista un acto administrativo aunque sea negativo y obtenido por silencio, no existe inactividad de la Administración.

Pues bien exigiendo la prosperabilidad del recurso interpuesto al amparo del art 29.1 contra la inactividad de la Administración que ésta esté obligada a realizar una prestación concreta a favor del recurrente ,en virtud de una disposición general que no precise actos de aplicación , ó en virtud de un acto, contrato ó convenio administrativo, obligación que no se aprecia en el caso presente el recurso de apelación no puede prosperar, no pudiendo obtener el recurrente por la vía del art 29.1 de la LJCA lo que pretende que es el pago de facturas supuestamente no abonadas e intereses a consecuencia de un contrato de suministro, por lo que el apelante no ha desvirtuado la declaración de inadmisibilidad del recurso realizada por la Sentencia de instancia.

OCTAVO.- Finalmente por lo que se refiere a la cita realizada por el apelante de la Sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 4 de marzo de 2005 , hemos de decir que las circunstancias concurrentes en el recurso resuelto en la mencionada Sentencia y las presentes no son las mismas, toda vez que en el primer caso la recurrente había interpuesto el recurso al amparo de lo previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa ( LRJCA ), sin haber dado cumplimiento a los requisitos preprocesales que impone el precepto, esto es sin haber reclamado previamente a la Administración el cumplimiento de la prestación concreta a que el recurrente entendía tener derecho, habiéndose limitado a reclamar el pago de una certificación que se le adeudaba por las obras que había realizado, y de los intereses de demora por el impago del principal de la certificación en el plazo previsto en el artículo 100 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995 ( LCAP ), sin mencionar en ningún momento, ni expresa ni tácitamente, el artículo 29.1 de la LRJCA , siendo así que no siendo la mención de este precepto un mero formalismo sin trascendencia alguna, ello impedía que el recurso contencioso administrativo pudiera interponerse posteriormente contra la inactividad de la Administración al amparo de tal precepto como pretendía el recurrente en el escrito de interposición del recurso, siendo por ello por lo que se le negaba tal posibilidad, si bien se entendía en aquél caso que la reclamación ante la Administración del pago del principal y los intereses de demora por retraso en el pago de una certificación, citando solamente el artículo 100 de la LCAP , y sin mención alguna al derecho de aquél a una prestación concreta a su favor a cargo de la Corporación conforme al artículo 29.1 de la LRJCA ,podía entenderse como una desestimación por silencio administrativo de su solicitud que le permitía la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 43.3 apartado segundo de la LPC tras su redacción por la Ley 4/1999 , una vez transcurridos tres meses desde la fecha aquella solicitud ( artículo 42.3 de la LPC ). Situación que no es la presente en que el recurrente, como hemos expuesto y resulta de su reclamación realizada a la Universidad en fecha 12 de noviembre de 2002, reclamó mediante ella el cumplimiento de la obligación a que entendía venía obligada al amparo de lo dispuesto en el art 29.1 de la Ley 29/1998 y a los fines pretendidos en el precepto de dar a la Universidad la posibilidad de cumplir en vía administrativa con las obligaciones que le compelían ó bien alcanzar un acuerdo satisfactorio para ambas partes, por lo que la falta de respuesta a tal reclamación no daba lugar a entenderla desestimada por silencio administrativo, sino que facultaba al recurrente, transcurrido el plazo de tres meses, a deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración.

Por todo lo expuesto el recurso debe de ser desestimado.

NOVENO.- El artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa establece que las costas de la segunda instancia se impondrán al apelante si el recurso fuera totalmente desestimado.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Doña María Dolores Maroto Gómez actuando en representación de CHEMER S.A. contra la Sentencia dictada en fecha 8 de abril de 2008 por el juzgado de lo contencioso administrativo nº 14 de esta capital a que esta "litis" se refiere, con expresa imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante.

Notifíquese la presente a las partes personadas, haciéndoles saber que contra esta Sentencia no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en legal forma a las partes, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Dª. Fátima Arana Azpitarte, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.