Sentencia Administrativo Nº 1017/2014, Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 23/2013 de 12 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.MURCIA SALA 1 CON/ADMURCIASENTENCIA: 01017/2014

RECURSO núm. 23/2013

SENTENCIA núm. 1017/2014

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MURCIA

SECCIÓN PRIMERA

Compuesta por los Iltmos. Sres.:

Dña. María Consuelo Uris Lloret

Presidenta

Dña. María Esperanza Sánchez de la Vega

D. José María Pérez Crespo Payá

Magistrados

Han pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

La siguiente

S E N T E N C I A Nº 1017/2014

En Murcia, a doce de diciembre del dos mil catorce.

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 23/13, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, en cuantía indeterminada, y referido a áreas de planificación integrada.

Parte demandante: la Asociación de Propietarios de la DIRECCION000 , representada por el Procurador Sr. García Mortensen y defendida por el letrado Sr. Ramón Hernández.

Parte demandada: la Consejería de Presidencia de la CARM, representada y dirigida por letrado de su servicio.

Acto administrativo impugnado: la Orden del Consejero de Presidencia de la CARM de veinticinco de octubre del dos mil doce por la que se define para el conjunto de los espacios protegidos de la Región de Murcia, 14 áreas de planificación integrada, según la distribución que se representa en el Anexo 1 de esta Orden y la relación que se recoge en el Anexo 2 y, se dispone que por la Dirección General del Medio Ambiente se proceda a desarrollar, según los criterios anteriormente expuestos, el proceso para la tramitación y aprobación de los 23 Planes Integrados Red Natura que se corresponden con los instrumentos de gestión de los 71 Espacios Protegidos Red Natura, conforme el orden de prioridad recogido en el anexo 2 y que se impulsa la elaboración y tramitación de aquellos instrumentos y planes que sean preceptivos en función del régimen de protección del resto de figuras de espacios naturales que pertenezcan a la misma área de planificación integrada, de manera coherente e integrados consecutivamente en un mismo documento, en el que se incorporen en su caso, aquellos instrumentos de planificación actualmente en vigor.

Pretensión deducida en la demanda: Que se dicte sentencia por la que se anule la resolución impugnada, por ser nula aquella Orden o de forma subsidiaria, se anule y se orden retrotraer el procedimiento administrativo y con imposición de costas a la Administración.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. José María Pérez Crespo Payá, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso administrativo, una vez admitido a trámite, y recibido el expediente administrativo, la parte demandante formalizó su demanda, deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- Dado traslado de aquella a la Administración demandada, esta se opuso al recurso e interesó su desestimación, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO.-. Fijada la cuantía por el Secretario y practicada la prueba declarada pertinente, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO. - Advertido que se había alegado causa de inadmisibilidad por la Administración, ya que no se había aportado poder de representación de la Federación de Asociaciones de Espacios Naturales, en cuyo nombre decía actuar y no se había aportado acuerdo societario para interponer el recurso de la Asociación de Propietarios de la DIRECCION000 , se le dio oportunidad a la parte recurrente, para que subsanara este defecto.

La representación de los recurrentes, aportó la documentación que estimó oportuna en relación con aquella causa, en cuanto a la segunda Asociación, no así a la primera, considerando únicamente como actora esta última.

De dicha documentación se dio traslado a la Administración y, formulada alegaciones, se acordó el archivo respecto de la que no había subsanado y, a continuación se señaló para votación y fallo el día cinco de diciembre del dos mil catorce, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de esta.

Fundamentos

PRIMERO.- Dirige la mercantil recurrente el presente recurso contencioso-administrativo, como ha quedado expuesto, contra la Orden del Consejero de Presidencia de la CARM de veinticinco de octubre del dos mil doce por la que se define para el conjunto de los espacios protegidos de la Región de Murcia, 14 áreas de planificación integrada, según la distribución que se representa en el Anexo 1 de esta Orden y la relación que se recoge en el Anexo 2 y, se dispone que por la Dirección General del Medio Ambiente se proceda a desarrollar, según los criterios anteriormente expuestos, el proceso para la tramitación y aprobación de los 23 Planes Integrados Red Natura que se corresponden con los instrumentos de gestión de los 71 Espacios Protegidos Red Natura, conforme el orden de prioridad recogido en el anexo 2 y que se impulsa la elaboración y tramitación de aquellos instrumentos y planes que sean preceptivos en función del régimen de protección del resto de figuras de espacios naturales que pertenezcan a la misma área de planificación integrada, de manera coherente e integrados consecutivamente en un mismo documento, en el que se incorporen en su caso, aquellos instrumentos de planificación actualmente en vigor.

Alega la parte recurrente, de forma resumida, que los 50 LIC y 22 ZEPAS de la Región de Murcia, quedan integrados, en la Orden que se impugna en 14 áreas de planificación integrada Red Natura 2000, cuyo diseño y extensión geográfica ha sido discrecionalmente establecido por la Administración sin que los propietarios de los terrenos afectados que luego se verán integrados en el correspondiente Plan de Gestión Integral hayan podido realizar alegación alguna y, esta falta de notificación a los propietarios de estos terrenos a los que no se le ha dado oportunidad de formular alegaciones determina la nulidad de pleno derecho de esta Orden, o, en su caso, su anulabilidad, por falta de un trámite esencial del procedimiento.

La letrada de la Administración, alegó, en primer término como causa de inadmisibilidad el defecto en la representación de los recurrentes, al amparo del artículo 69 letra b) de la Ley de la Jurisdicción , toda vez que, en relación con la Asociación de Propietarios de la DIRECCION000 -que es la que mantiene la acción- solo constaba poder de representación y que la certificación aportada para justificar el acuerdo societario para interponer este había sido suscrito por el Presidente, que carece de facultades para ello. Agrega, en relación, con lo anterior, la falta de legitimación activa de la recurrente para recurrir la Orden en su totalidad, sino tan solo en lo que se refiere a las Áreas de Planificación Integrada que afecten a la Sierra de Carrascoy, puesto que su interés legítimo no puede ir mas allá, sin que pueda decirse que existe interés legítimo por razón de la materia, pues lo que avala la legislación medio ambiental es la protección del medio ambiente no su desprotección. En cuanto al fondo, niega que la Orden impugnada altere los derechos y obligaciones de los demandantes conjunta o individualmente considerados, ya que su razón de ser unificar en un único documento, los distintos instrumentos medioambientales que ordenen y regulen un mismo espacio natural, para dotar de coherencia a la regulación y gestión de estos espacios protegidos, de tal forma que tenga unos instrumentos de gestión que compartan los mismos criterios protectores si los habitats a proteger son los mismos o comparten un mismo ecosistema. Por ello, esta Orden no contiene un solo mandato que pueda afectar a particulares no vinculados a la Administración, no se ha modificado o innovado el régimen jurídico que, hasta ahora, les resultaba de aplicación a dichos espacios naturales. No se ha vulnerado el procedimiento establecido, puesto que la Orden es una resolución dirigida a un órgano de la Administración a la que se le manda realice determinadas actuaciones, no incardinándose en la potestad reglamentaria. Finalmente, concluye señalando que los instrumentos de planificación deberán ser sometidos, tras su aprobación inicial, a los trámites de información pública y audiencia a los interesados.

SEGUNDO.- Debe entrar a conocer esta Sala con carácter preferente la causa de inadmisibilidad planteada por la defensa de la Administración demandada, pues la estimación de esta daría lugar, en virtud del artículo 68.1 letra a) de la Ley de la Jurisdicción al dictado de una sentencia de inadmisión sin entrar a conocer los argumentos deducidos por la actora en su demanda.

Se alega, por la Administraciones demandada, la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b) de la ley de la Jurisdicción , que contempla esta en los casos que 'se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada', disponiendo su artículo 45.2 d) del mismo texto legal que al escrito de interposición del recurso contencioso se acompañará 'el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado', esto es, documentar el acuerdo adoptado por el órgano competente de la persona jurídica, según sus Estatutos o normativa de aplicación, decidiendo entablar el recurso.

En este caso, vemos como inicialmente la Asociación aportó exclusivamente un poder general para pleitos otorgado el veinticuatro de abril del dos mil ocho por D. Blas , Presidente del de la Asociación de Propietarios de la DIRECCION000 , en el que se expresaba que ejercitaba en este acto por dos acuerdos de la Asamblea General Extraordinaria, ambos de 21 de abril del dos mil ocho, según certificaciones libradas con fecha 21 de abril del dos mil ocho, firmadas por el Presidente aquí compareciente, con su VP y por el Secretario D. Indalecio y, posteriormente, certificación del Secretario Sr. Blas , en la que se expresa que, en la reunión celebrada en la Junta Directiva de la Asociación de tres de diciembre del dos mil doce, se adoptó el acuerdo de interponer recurso contencioso administrativo contra la Orden de 25 de octubre del dos mil doce, sobre planificación integrada de los espacios protegidos de la Región de Murcia y, dar cuenta del acuerdo a la Asamblea General en la primera reunión que se celebre.

En realidad, el 'poder general para pleitos', que habilita a uno o varios procuradores para ejercer representación procesal en una pluralidad de litigios en modo alguno implica, por propia naturaleza, una decisión corporativa de recurrir en un caso concreto, de ahí que no sería suficiente, al no incorporar a este el acuerdo del órgano competente de la Asociación para interponer este recurso. En cuanto a la certificación que se presentó, al acompañarse los Estatutos, podrían surgir dudas acerca del órgano competente.

Pues bien, tras hacer ver esta Sala aquella causa de inadmisibilidad esgrimida, la actora, con la finalidad de subsanar aquel defecto, aportó el acuerdo de la Asamblea de la Asociación de 28 de mayo del dos mil ocho que incluía como cuarto punto del Orden del día la renovación de los cargos de la Asociación y de la que resulta que fue designado Secretario D. Blas , así como los Estatutos de aquella Asociación, que atribuye a la Asamblea entre sus facultades, en su artículo 18 letra c), la de decidir en relación con la representación, gestión y defensa de los intereses profesionales que están encomendados a la Asociación y, el artículo 26 letra n, a la Junta Directiva tomar, en casos de extrema urgencia, decisiones cuya competencia corresponda a la Asamblea General, dándole cuenta, tan pronto sea posible, y, en todo caso, en la primera reunión que se celebre y la certificación del Secretario de la Asociación de 23 de julio del dos mil catorce, dando cuenta de la ratificación de la Asamblea General de la Asociación celebrada en fecha 17 de julio del dos mil trece de la interposición de este recurso que acordó la Junta Directiva en fecha tres de diciembre del dos mil doce.

Es por tanto cierto que la competencia venía atribuida a la Asamblea General y solo a la Junta Directiva, en casos de urgencia y que, la ratificación por la Asamblea de aquel acuerdo es posterior a la presentación de este recurso, mas como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero del dos mil ocho, dictada en el recurso 377/2008 , una vez denunciada la causa de inadmisibilidad por el representante de la Administración demandada y, tratándose de un defecto subsanable, puede adoptar el acuerdo incluso después de interpuesto el recurso, lo que nos debe llevar a estimar subsanado el defecto alegado y que proceda el rechazo de esta causa de inadmisibilidad.

TERCERO.- Debe examinarse, a continuación, si la Asociación recurrente estaba o no legitimada para recurrir aquella resolución y, solo estaba exclusivamente, en relación con las áreas de planificación integrada que afecten a la Sierra de Carrascoy.

Debe recordarse a estos efectos, tal y como proclama la Sentencia de 31 de marzo del dos mil nueve de la Sección 3ª, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo que 'la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos: 'El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione, que tutela el artículo 24 de la CE ( STC 45/2004, de 23 de marzo , equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar esta.

Sabido es que este Tribunal Supremo ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril del dos mil cinco (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencia de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ) 'que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación ad procesum y la legitimación ad causam. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la actitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que es lo mismo, la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos'

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito »; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal » . Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que « la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso » . Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto ».

En lo que concierne a la tutela jurisdiccional de los intereses legítimos colectivos, habilitante de la legitimación corporativa u asociativa a que alude el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, según la doctrina jurisprudencial de esta Sala, debe analizarse la existencia de un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso-administrativo, de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados, sin que de ello, se derive que asumen una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad'.

En relación con la protección medio ambiente, esta misma Sentencia, nos recuerda que 'después de la ratificación por España, del Convenio de la CEPE de la Organización de Naciones Unidas, sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998 (Instrumento de ratificación publicado en el Boletín Oficial del Estado de 16 de febrero de 2005 y que entró en vigor el 29 de marzo de 2005), que, en su artículo 9 establece disposiciones en relación con la posibilidad de entablar procedimientos judiciales o de otro tipo para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo, o en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, acción u omisión que entren dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público en las decisiones sobre actividades que puedan tener un efecto significativo sobre el medio ambiente y que promueve el reconocimiento de la legitimación de aquellas Asociaciones y Organizaciones no gubernamentales que desarrollan su actividad en defensa de la protección del medio ambiente, y por ello, vincula al órgano judicial que resuelva recursos contencioso-administrativos en materia de medio ambiente, en razón de la naturaleza y el carácter específico de los intereses medioambientales, a que realice una interpretación no restrictiva del artículo 19.1 b) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa , basada en los principios que informan el mencionado Tratado internacional medioambiental, que asegure la tutela judicial efectiva de los intereses medioambientales postulados'.

Si se examinan los Estatutos de la Asociación recurrente, vemos que en su artículo 1 declara 'la Asociación Propietarios de la DIRECCION000 se constituye con sujeción a la Ley 19/1997, de 11 de abril, a la Ley 11/1985, de 2 de agosto y demás disposiciones legales que regulan las asociaciones profesionales empresariales para la defensa de su intereses peculiares por su actividad económica' añadiendo en su artículo 2 que 'la Asociación agrupará a cuentas empresas tengan intereses directos o indirectos con la promoción y potenciación de la actividad agropecuaria dentro de su ámbito territorial y voluntariamente, sean personas físicas o jurídicas', en su artículo 4 define como ámbito territorial el Parque de Carrascoy... extendiéndose a los municipios de Murcia, Fuente Alamo y Alhama y, finalmente, en su artículo 7, al definir su funciones, incluye en su letra a) la defensa de los intereses peculiares determinados por la actividad económica profesional de quienes la constituyen.

De este modo, no se trata de una Asociación constituida para la defensa de intereses del medio ambiente, que son a las que viene a referirse la Sentencia del Tribunal Supremo con cita del artículo 9 del Convenio de Naciones Unidas de 25 de junio de 1998 , sino, antes al contrario, lo son para intereses meramente económicos de sus miembros, vinculados a actividades agropecuarias, de ahí que cabría negarle legitimidad para impugnar la totalidad de aquella Orden, debiendo de quedar restringida a aquellas áreas de planificación integrada que afecten a su ámbito territorial, que, como hemos visto era el Parque Regional de Carrascoy.

CUARTO .-Entrando a conocer sobre el fondo de este recurso es preciso examinar si se ha producido una quiebra del procedimiento administrativo al no haber dado trámite de audiencia previo al dictado de esta Orden.

Dicha pretensión debe repelerse de plano, toda vez que como se pone de manifiesto en el Preámbulo de la Orden impugnada, se trata que '... en la aprobación de los planes de gestión de los espacios protegidos red natura, se consideren, de conformidad con el artículo 28.2 de la Ley 42/2007 y la Disposición Adicional Tercera de la Ley 6/2012, de 29 de junio aquellos supuestos en los que existe solapamiento territorial entre un espacio protegido Red Natura 2000 y otros espacios naturales para los que es obligado elaborar un PORN o adoptar planes o medidas específicas de gestión, así como aquellos lugares que formen parte de áreas protegidas por instrumentos internacionales (ZEPIM y RAMASR)' y, 'por ello ,con el fin de dar coherencia a la planificación de los espacios protegidos Red Natura en relación con otros instrumentos relativos a los espacios naturales, tal y como se ha indicado anteriormente, se han definido para el conjunto de 50 LIC y 22 ZEPA del territorio de la Región de Murcia, y el resto de espacios naturales, las 14 áreas de Planificación integrada (API) que se representa en el anexo 1 de esta Orden.' Y si se va a la parte dispositiva de la Orden, la misma se limita a definir 14 áreas de Planificación Integrada y que se ordena a la Dirección General de Medio Ambiente a que proceda a desarrollar, según los criterios anteriormente expuestos, el proceso para la tramitación y aprobación de los 23 Planes Integrados de la Red Natura que se correspondan con los instrumentos de gestión de los 71 Espacios Protegidos Red Natura y que, se impulse la elaboración y tramitación de aquellos instrumentos y planes que sean preceptivos en función del régimen de protección del resto de figuras de espacios naturales que pertenecen a la misma área de planificación integrada' Es decir, que, a través de la definición de aquellas áreas de planificación integrada, no se altera el régimen jurídico de los espacios naturales, que seguirá siendo el que tenía, como tampoco su ámbito territorial. Así vemos, en relación con el Área de Planificación Integrada 011, de los espacios protegidos de Carrascoy, El Valle, Escalona y Altahona, que incorpora un LIC, el ES62000002, Carrascoy y el Valle, una ZEPA, ES0000269, Monte El Valle y Sierras de Altahona y Escalona y un espacio natural protegido, el ENP000003, Carrascoy y el Valle.

Será, por tanto, en una fase posterior, en el proceso para la Declaración de Zonas de Especial Conservación y de elaboración y aprobación de los planes integrados de los espacios protegidos, cuando se le dará tramite de audiencia a los interesados y, no en esta fase inicial, como pretende la Asociación recurrente, desde el momento en que no se altera para nada aquel régimen jurídico de aquel espacio natural donde están enclavadas sus explotaciones agropecuarias y desarrollan su actividad económica.

Por todo ello, procede el rechazo de este recurso.

QUINTO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso con imposición a la parte recurrente, de las costas causadas, cuyas pretensiones se rechazaron, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción .

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil Semilleros del Sureste S.L., contra la Orden del Consejero de Presidencia de la CARM de veinticinco de octubre del dos mil doce por la que se define para el conjunto de los espacios protegidos de la Región de Murcia, 14 áreas de planificación integrada, según la distribución que se representa en el Anexo 1 de esta Orden y la relación que se recoge en el Anexo 2 y, se dispone que por la Dirección General del Medio Ambiente se proceda a desarrollar, según los criterios anteriormente expuestos, el proceso para la tramitación y aprobación de los 23 Planes Integrados Red Natura que se corresponden con los instrumentos de gestión de los 71 Espacios Protegidos Red Natura, conforme el orden de prioridad recogido en el anexo 2 y que se impulsa la elaboración y tramitación de aquellos instrumentos y planes que sean preceptivos en función del régimen de protección del resto de figuras de espacios naturales que pertenezcan a la misma área de planificación integrada, de manera coherente e integrados consecutivamente en un mismo documento, en el que se incorporen en su caso, aquellos instrumentos de planificación actualmente en vigor, por ser dicho acto conforme a derecho y con imposición a la recurrente de las costas causadas.

Contra la presente sentencia que no es firme cabe recurso de casación a interponer ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y a preparar ante esta Sala sentenciadora en el plazo de diez días contados desde el siguiente de su notificación, y para cuya interposición será preciso, en su caso, la consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones la cantidad de 50 euros, de conformidad con la D.A. 15ª.4 de la Ley 1/2009 .

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.