Sentencia Administrativo Nº 10180/2014, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 114/2013 de 05 de Junio de 2014

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 10180/2014

Recurso Apelación núm. 114 de 2013

Cuenca

S E N T E N C I A Nº 180

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidenta:

Dª Raquel Iranzo Prades

Magistrados:

D. Jaime Lozano Ibáñez

D. Miguel Ángel Pérez Yuste

D. Miguel Ángel Narváez Bermejo

D. Ricardo Estévez Goytre

En Albacete, a cinco de junio de dos mil catorce.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número 114/13del recurso de Apelación seguido a instancia de D.ª Caridad , representada por la Procuradora Sra. Collado Jiménez y dirigida por el Letrado D. Javier Bernal del Barrio, contra la CONSEJERÍA DE SANIDAD Y ASUNTOS SOCIALES DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, que ha estado representada y dirigida por el Sr. Letrado de la Junta, sobre CESE DE FUNCIONARIA INTERINA; siendo Ponente el Itmo. Sr. Magistrado D. Jaime Lozano Ibáñez.

Antecedentes

PRIMERO.-Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Cuenca, de fecha 14 de enero de 2013 , número 13, recaída en los autos del recurso contencioso-administrativo número 391/2012. Dicha sentencia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.ª Caridad contra la Resolución del Consejero de Sanidad y Asuntos Sociales de 1 de agosto de 2012, por la cual se desestimó el recurso de alzada presentado contra la resolución de 12 de junio de 2012, del Secretario Provincial en sustitución del Coordinador Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales en Cuenca, por el que se acordó el cese de Dª Caridad como interina debido a la incorporación de Dª Guillerma al puesto de trabajo Auxiliar Administrativo con código NUM000 como funcionaria titular.

SEGUNDO.-Ambas partes interpusieron recursos de apelación contra la sentencia.

TERCERO.-Recibidos los autos en esta Sala, se formó el correspondiente rollo de apelación, y no habiéndose opuesto la inadmisibilidad del recurso ni solicitado prueba, se señalo votación y fallo para el día 26 de mayo de 2014; llevada a cabo la misma, quedaron los autos vistos para dictar la correspondiente sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Cuenca que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Caridad contra su cese como interina debido a la incorporación de Dª Guillerma , como funcionaria titular, al puesto de trabajo Auxiliar Administrativo con código NUM000 .

SEGUNDO.- Por lo que se refiere a la apelación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, la misma debe ser desestimada. La antigüedad de la interesada cuenta desde que se le adjudica como interina, en noviembre de 2009, una plaza del puesto NUM000 (folio 22), que se acababa de crear y dotar económicamente ese mismo mes (folio 20). Es cierto que anteriormente había sido nombrada interina, en noviembre de 2007. Ahora bien, la antigüedad en el puesto no puede computarse desde dicha fecha porque dicho nombramiento lo había sido al amparo del art. 6 de la Ley 3/1988, de 13 de diciembre, de Ordenación del Función Pública de Castilla-La Mancha , que establecía un tipo de interinajes ' para la ejecución de programas temporales', parecidos a los actuales para ' ejecución de programas de carácter temporal' o ' exceso o acumulación de tareas' del art. 10 del actual Estatuto Básico del Empleado Público, y que no suponen la cobertura de un puesto o plaza previamente existente en la estructura administrativa (a diferencia del interino tradicionalmente descrito en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado , que por definición ocupaba un puesto vacante); véase la diligencia de nombramiento, con el código de puesto en blanco. De modo que es imposible que el primer nombramiento se refiera al mismo puesto que el segundo, sencillamente porque el primero no se refiere a ningún puesto en concreto de la relación de puestos de trabajo y el segundo sí. Ello al margen de que además los complementos específicos eran distintos, cosa a la que ni siquiera hay que llegar porque no, como hemos dicho, es simplemente imposible que se trate del mismo puesto. Aunque hubiera una continuidad en las funciones, primeramente se ejercieron sin adscripción a un puesto (que ni siquiera existía) y luego con adscripción. La Instrucción 7/2008, de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, por la que se determinan los criterios para efectuar el cese de los funcionarios interinos, se refiere a la antigüedad ' en el puesto de trabajo', y ésta se refiere en el presente caso a 2009. La regla que dice ' los posibles cambios de nombramiento en el mismo puesto de los que pueda ser objeto un funcionario interino no variarán su antigüedad a estos efectos' no altera nada, pues reclama que se trate de nombramientos en el mismo puesto, precisamente, y tal no es el caso.

Suscribimos íntegramente los razonamientos de la sentencia de instancia a este respecto, y los asumimos como propios.

TERCERO.- Por lo que respecta a la apelación de la demandante, la cuestión reviste mayor complejidad.

La DT 4ª del Estatuto Básico del Empleado Público dispuso lo siguiente:

'Disposición transitoria cuarta. Consolidación de empleo temporal .

1. Las Administraciones Públicas podrán efectuar convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas de carácter estructural correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas o categorías, que estén dotados presupuestariamente y se encuentren desempeñados interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005.

2. Los procesos selectivos garantizarán el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

3. El contenido de las pruebas guardará relación con los procedimientos, tareas y funciones habituales de los puestos objeto de cada convocatoria. En la fase de concurso podrá valorarse, entre otros méritos, el tiempo de servicios prestados en las Administraciones Públicas y la experiencia en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria.

Los procesos selectivos se desarrollarán conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 3 del artículo 61 del presente Estatuto'.

El Decreto 20/2009, de 17 de marzo (D.O.C.M. nº 55, de 20 de marzo), por el que se aprobó la Oferta de Empleo Público para el año 2009, estableció la convocatoria de los procesos selectivos para consolidación de empleo de personal funcionario y laboral de Administración General, en los términos que dispone la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , por el sistema general de acceso libre y por el procedimiento de concurso-oposición. Su Anexo III recogía 115 plazas de Auxiliar, 110 para acceso libre y 5 para discapacitados.

Mediante Resolución de 16/03/2010, de la Consejería de Administraciones Públicas y Justicia (DOCM de 4 de marzo de 2010), se convocaron procesos selectivos de consolidación de empleo de personal funcionario y laboral de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por el sistema general de acceso libre, para cubrir 339 plazas correspondientes a la Oferta de Empleo Público para el año 2009. Se convocaban 110 plazas de Auxiliar.

Celebrados los procesos selectivos, mediante Resolución de 22 de marzo de 2012 se ofrecieron destinos a los aspirantes aprobados, y entre ellos una plaza del puesto NUM000 .

Mediante resolución de 11 de junio de 2012 se adjudicó dicho puesto a Dª Guillerma . Como consecuencia de ello, la Administración cesó a la recurrente Dª Caridad , por entender que era la más antigua en ese puesto, haciendo aplicación de lo establecido en la Instrucción 7/2008, de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, por la que se determinan los criterios para efectuar el cese de los funcionarios interinos.

Ya hemos visto en el anterior fundamento que la sentencia del Juzgado es correcta al establecer que la Administración aplicó a la Sra. Caridad una antigüedad superior a la que debía ser tomada en consideración. Ahora bien, la sentencia rechazó el otro motivo de impugnación de la actora. Dice la parte que si su plaza se creó en 2009 y en dicha fecha fue adscrita a la misma, de ninguna manera y en ningún caso puede ofrecerse a cobertura en el marco de un proceso de consolidación de empleo que se debe referir necesariamente a puestos o plazas que se encuentren desempeñados interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005.

Es preciso aclarar que de acuerdo con lo que establece el art. 21 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, de Empleo Público de Castilla-La Mancha , ' el puesto de trabajo puede disponer de una o más plazas', de modo que bajo un mismo código de puesto de trabajo pueden servir tantos funcionarios como plazas estén previstas. Así, en el DOCM de 28 de agosto de 2009 consta que el puesto código NUM000 tiene 40 plazas (se amplía en 5 respecto de la situación anterior; estas 5 plazas se dotaron presupuestariamente en septiembre de 2009 y una de ellas es la que permitió que fuera nombrada la recurrente, folio 20 del expediente administrativo).

Pues bien, la Administración y la sentencia de instancia interpretan lo siguiente: para incluir el puesto NUM000 en el proceso de consolidación es suficiente con que cualquiera de las plazas del mismo estuviera ocupada por interino antes de 1 de enero de 2005; el puesto se ofrece como tal a quienes aprobaron las pruebas de consolidación de empleo, y no ninguna de las plazas del mismo en singular, pues no hay singularización alguna de las mismas. Por otro lado, el hecho de que estuviera ocupada por interino desde antes de 1 de enero de 2005 no se refiere a la persona misma del interino, que puede haber ido variando desde entonces, sino al puesto, que habrá venido siendo servido por interinos, el mismo o distintos sucesivamente, desde entonces. Pues bien, una vez adjudicado el puesto de trabajo, procede cesar a alguno de los interinos, y en tal cese se aplica en todas su extensión la Instrucción 7/2008, de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, por la que se determinan los criterios para efectuar el cese de los funcionarios interinos, que determina que ' en el supuesto de que un código de puesto de trabajo contenga varias plazas ocupadas por funcionarios interinos, el orden para efectuar el cese de los funcionarios interinos vendrá determinado por la mayor antigüedad en ese puesto de trabajo, de tal forma que quienes cuenten con mayor antigüedad en el referido puesto serán los que deban cesar en primer lugar'. Si la interesada fuera la más antigua, dice la sentencia apelada, ella debería ser cesada, aunque la plaza que ocupa fuera creada en 2009 y la ocupe desde 2009, y no desde antes de 2005, pues la ocupación va referida al puesto, no a la plaza.

Sin embargo, la interesada hace otra interpretación, ligándolo todo al concepto de plaza. Señala que aunque puede ofrecerse a cobertura el puesto NUM000 , dicha oferta no puede en ningún caso referirse a la plaza que ella ocupa, pues la misma se creó en 2009 y se ocupó en 2009, de modo que nunca podría estar en el caso previsto por la DT 4ª del Estatuto Básico del Empleado Público, aparte de que no podía siquiera estar incluida en la oferta de empleo público antes mencionada porque cuando se publicó dicha oferta la plaza ni siquiera había sido creada. Indica además que si se hace la interpretación que defiende al Administración, se vulneraría el espíritu de la norma, aparte de su letra, dado que se trata de una norma por definición excepcional y con vocación de ser aplicada por una sola vez, y si se hace la interpretación que defiende la Administración, la existencia de una plaza servida interinamente desde antes de 2005 serviría para ofrecer el puesto, pero si luego no es esa la que se cubre, seguiría pudiéndose alegar al año siguiente que el puesto viene siendo servido interinamente desde antes de 2005 y así sucesivamente desmintiendo el carácter excepcional de este tipo de procesos selectivos de consolidación.

CUARTO.- Antes de nada hay que advertir que, de tener razón el actor, sería injustificada la oposición de extemporaneidad que hace la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Dice la Administración que el interesado debería haber impugnado la convocatoria del puesto, su oferta o su adjudicación, pero esto no es así, porque el interesado no cuestiona que se pueda incluso adjudicar el puesto, sino que, dentro del mismo, la adjudicación se aplique a su plaza, cosa que desde luego no pudo saber hasta que se la cesó.

Pues bien, es cierto, como dice la Administración, que las plazas incluidas bajo un mismo código no están a su vez entre ellas singularizadas mediante la asignación de un distintivo que las individualice y separe las unas de las otras; de modo que si, por ejemplo, hay dos vacantes y se cubren las dos no ha lugar a señalar qué funcionario ha cubierto cuál.

Dicho lo anterior, ello no quiere decir que no exista el concepto de plaza, pues sí existe, y resulta sintomático que la DT 4ª del Estatuto Básico del Empleado Público se refiere tanto a puestoscomo a plazaspara decir que son los que deben estar dotados presupuestariamente y desempeñados interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005 (por otro lado, la oferta de empleo público se refiere también a plazas-la creación de plazas que permitió el nombramiento de la interesada no había tenido siquiera lugar cuando se publicó la oferta de empleo público- ,y lo mismo la convocatoria de pruebas selectivas). De modo que no es en absoluto evidente que la DT 4ª se esté refiriendo sólo a puestos, pues también se refiere a las plazas.

Pues bien, una cosa es que las plazas no estén singularizadas en la relación de puestos de trabajo y otra que, dado que como decimos sí existe el concepto de plaza, no pueda afirmarse que es posible reconocer si una plaza cumple el requisito de la DT 4ª, cuando resulta que la misma fue creada en 2009. Es innegable que en 2009 se crearon cinco plazas del puesto en cuestión. Y también lo es que eso es lo que permitió que la interesada fuera nombrada funcionaria interina, luego es claro que una de tales plazas es la que se le adjudicó. Siendo así, resulta difícil admitir que finalmente sea la plaza que ella ocupa la que se considere, aunque sea a través de las previsiones de tipo subjetivo de la Instrucción 7/2008, que se debe adjudicar al personal seleccionado en un proceso de consolidación que nace de la necesidad de cubrir puestos o plazasservidos interinamente desde antes de 2005.

La Instrucción no está prevista específicamente para la cobertura de vacantes como consecuencia de un procedimiento tan específico y peculiar como este de consolidación de empleo, el cual posee unas exigencias propias a las cuales no se adapta la citada instrucción.

Es cierto, como dijimos, que las plazas carecen de singularización específica. Ahora bien, ello no quiere decir que no existan como entes jurídicos. No es lo mismo que un puesto posea cinco plazas a que posea diez o veinte; si un puesto posee cinco y pasa a poseer diez, es claro que hay cinco plazas nuevas que antes no existían y han surgido a la vida jurídica; de modo que no hay una absoluta imposibilidad de identificación de las plazas. Las plazas son realidades jurídicas innegables. Aunque no estén singularizadas, un funcionario ocupa una, y si ha permanecido en la misma sin interrupción es obvio que puede afirmarse que ocupa la misma plaza ahora que en el momento en que accedió a la misma. También puede afirmarse que la plaza es la misma cuando todas las de un puesto están ocupadas, una queda vacante y a continuación se cubre por otra persona, que viene pues a ocupar la misma plaza que ocupaba quien cesó. De este modo, resulta que en ocasiones el elemento personal aparece ligado a la plaza y permite identificarla. Es cierto que en otras ocasiones será difícil o imposible afirmar si es una plaza o la otra la que estaba en una situación determinada en una época determinada; por ejemplo, cuando varias de las plazas de un puesto hayan quedado vacantes y se hayan cubierto simultáneamente, no habrá razón probablemente para afirmar que un funcionario ha cubierto la una, y otro la otra, pues son indistinguibles e intercambiables. Ahora bien, hay muchos casos en los que no cabrá duda, y el de autos es un buen ejemplo: es imposible que la plaza que ocupaba la interesada estuviera cubierta por interino antes de 2005 cuando resulta que la plaza fue creada en 2009 y, cubierta por la interesada, ésta ha seguido sin interrupción en la misma.

La Sala coincidiría plenamente con la tesis de la Administración en caso de que la DT 4ª del Estatuto Básico del Empleado Público aludiera exclusivamente a 'puestos'. Ahora bien, al emplear la expresión 'puestos o plazas' hace que la cuestión de la plaza pase a ser relevante. Si la Ley atiende a la plaza debe atenderse también a ella si es posible, y frente a ello la Instrucción no puede imponerse, evidentemente. Siendo así, cualesquiera sean las dificultades que en ocasiones puede presentar la identificación de una plaza, tal no es el caso, pues a la interesada se le adjudicó en 2009 una de las creadas en 2009.

Por otro lado, asiste la razón a la parte cuando señala que, si no hay una identificación de la plaza que, con la cobertura por funcionario de carrera, culmina el proceso que impulsa la DT 4ª del E.BE.P ., entonces la Administración puede, una vez terminado el proceso de consolidación, iniciarlo de nuevo volviendo a invocar que el puesto estaba en situación de interinidad desde antes de 2005.

De modo que el segundo argumento de la parte demandante debe también ser acogido, lo que lleva a la conclusión de que en ningún caso pudo ser la interesada cesada a raíz del nombramiento de Dª Guillerma .

QUINTO.- La Administración afirma que en cualquier caso, aunque se anule el cese, es lo cierto que apenas dos meses después del cese se llevó a cabo una modificación de la relación de puestos de trabajo, el 21 de agosto de 2012, con efectos desde el día siguiente, reduciéndose de 39 a 27 las plazas del puesto NUM000 , con el consiguiente cese de la mayoría de los interinos que aún quedaban en dicho puesto, de manera que sólo quedó un funcionario interino por vacante, el cual además tiene menor antigüedad que la interesada y por tanto con mejor derecho a permanecer en el puesto según la Instrucción mencionada.

La demandante contesta a este alegato que el objeto de la presente causa no es saber cuándo habría sido cesada de estimarse la demanda, sino si el cese que se declaró fue o no correcto; de modo que no es posible introducir elementos de futuro como qué es lo que hubiera sucedido de no haber sido cesada. Dice la parte que debe ser repuesta en el puesto de trabajo y que debe correr idéntica suerte a la que hubiera corrido la persona que la desplazó, esto es, Dª Guillerma , dejando a salvo el carácter de interina de la interesada.

Es preciso indicar que el planteamiento que hace la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en este punto no es en absoluto un planteamiento de futuro o hipotético, por la sencilla razón de que en el suplico de su demanda la interesada plantea la reposición en el puesto con todos los efectos jurídicos, de modo que está solicitando los efectos al menos hasta hoy mismo, con una reposición actual en el puesto; luego es perfectamente lógico y entra dentro del ámbito de lo planteado por la demandante el que la Junta afirme que tal cosa no es posible.

El art. 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa distingue entre la anulación del acto y el reconocimiento de una situación jurídica individualizada con adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma. Son dos pretensiones diferentes, y las dos son solicitadas por el actor. La primera, la anulación del cese, procede sin duda, según lo razonado más arriba; y también la medida de considerarla no cesada y por tanto considerarla repuesta en el día en que se la cesó. Ahora bien, las medidas pedidas van más allá, al solicitar los efectos de tal reposición sin límite temporal alguno entre aquélla fecha y la de esta sentencia. Es aceptable pues que la Administración oponga algún límite anterior si cree que debe haberlo.

De hecho, la propia parte en realidad acepta tal planteamiento cuando afirma que una vez repuesta su permanencia en el puesto, debe correr idéntica suerte a la que hubiera corrido la persona que la desplazó, esto es, Dª Guillerma , dejando a salvo el carácter de interina de la interesada.

Pues bien, tal planteamiento no es aceptable, pues la interesada no puede pretender correr idéntica suerte a la propia de una funcionaria de carrera, cuya vinculación es por definición indefinida, siendo la de la interesada por definición temporal.

La suerte que debe correr la recurrente es la que habría corrido como interina de no haber sido cesada en el momento en que lo fue. Es decir, descartado que la interesada pueda ser cesada por la incorporación de Dª Guillerma , la Administración deberá determinar quién debería haber sido cesado en su lugar, de acuerdo con la Instrucción de aplicación y de acuerdo, también, con los criterios sentados en esta sentencia según los cuales el cese derivado del proceso de consolidación, no puede afectar a funcionarios que ocupen plazas que se puede saber a ciencia cierta que no estaban ocupadas por interino antes de 1 de enero de 2005. Una vez determinado así el panorama, deberá entonces determinar a quién hubiera afectado la modificación de la relación de puestos de trabajo el 21 de agosto de 2012, de acuerdo con los criterios ordinarios para tales casos. En caso de que a la interesada le hubiera correspondido ser cesada, los efectos de la reposición en el puesto tendrán como límite la fecha de aplicación de la modificación de la relación de puestos de trabajo. En otro caso, los efectos deberán continuar hasta la fecha actual con reincorporación efectiva de la interesada. Debiéndose resolver cuantas dudas surjan al respecto en ejecución de sentencia.

SEXTO.-En cuanto a las costas de esta instancia, y por aplicación del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , no procede su imposición dadas las dudas jurídicas que presenta el caso y el hecho de que se contiene un pronunciamiento, el relativo a los efectos de lo declarado, parcialmente favorable a los planteamientos de la Administración.

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,

Fallo

1-Desestimamos la apelación planteada por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

2-Estimamos el recurso de apelación planteado por Dª Caridad .

3-Confirmamos la anulación realizada por la sentencia de instancia de la resolución de cese de Dª Caridad dictada por la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales el 12de junio de 2012, y condenamos a la Administración demandada al reconocimiento de los efectos administrativos y económicos que deriven de la reposición de la interesada al puesto en aquélla fecha; dejando para ejecución de sentencia la determinación de la fecha final de efectos y de la procedencia de la efectiva reposición actual en el puesto de trabajo, de acuerdo con los criterios sentados en el fundamento quinto.

4-No hacemos imposición de las costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia no procede la interposición de recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Jaime Loza noIbáñez, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a cinco de junio de dos mil catorce.