Sentencia Administrativo Nº 1019/2014, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 282/2013 de 25 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 01019/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE EXTREMADURA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Procedimiento Ordinario 282/2013.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº 1019

PRESIDENTE:

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DON JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU

En Cáceres, a veinticinco de noviembre de dos mil catorce.

Visto por la Sala el Procedimiento Ordinario nº 282/2013, promovido ante este Tribunal a instancia del Procurador D. Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación de S.A.T. nº 9978 Biosphera de Responsabilidad Limitada, siendo parte demandada la Junta de Extremadura; recurso que versa sobre la resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de 28 de febrero de 2013, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria recaída en el expediente de solicitud de ayuda financiera al programa operativo de 2011 de la O.P.F.H. acordando la desestimación de la solicitud del saldo de ayuda financiera y la obligación de reintegrar la subvención.

Siendo la cuantía del recurso 241.849,81 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora se presentó, con fecha 13 de mayo de 2013, escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, por escrito presentado el 18 de septiembre.

Aducía los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación y terminaba solicitando que se dictara sentencia por la que se estime el recurso, anule la resolución impugnada y declare el derecho de la recurrente a percibir la ayuda solicitada, con imposición de costas a la demandada.

SEGUNDO.-Dado traslado de la demanda a la parte demandada, la Junta de Extremadura, por medio de escrito presentado el 4 de noviembre, presentó contestación a la demanda, oponiéndose a la misma y solicitando que se dicte una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO.-Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este período, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de recurso la resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de 28 de febrero de 2013, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria recaída en el expediente de solicitud de ayuda financiera al programa operativo de 2011 de la O.P.F.H. acordando la desestimación de la solicitud del saldo de ayuda financiera al fondo operativo 2011 por importe de 138.691,97 euros, así como la consiguiente obligatoriedad de reintegrar la cantidad de 103.157,84 euros, más los intereses legales que correspondan, en concepto de pago parcial del fondo operativo 2011 ya percibido por la referida O.P.

La resolución administrativa considera que de las actuaciones de control llevadas a cabo se han constatado diversas deficiencias que justificarían la denegación de la subvención solicitada. En concreto, respecto a la actuación 3.2.1 ' realización de estudios de mercado y programación de la producción', y la actuación 3.2.3. ' personal cualificado para la mejora del nivel de comercialización', porque los estudios presentados son copia casi literal de otros, su contenido en nada servían a los fines previstos, ni cumplían los objetivos pretendidos, siendo además de subrayar que tales informes son realizados por una entidad en cuyos órganos directivos están las mismas personas que forman parte de los de la entidad demandante.

En cuanto a la actuación 8.2.1, la entidad recurrente no realizó la aportación en la cuenta exclusiva del fondo operativo, correspondiente al 50% del importe de la misma.

Se argumenta en la demanda lo siguiente:

1- En las diversas actas de control levantadas se hacía constar que no existían incidencias a resaltar, razón por la cual se procedió al pago de 103.157,84 euros en concepto de ayuda financiera parcial a los fondos. Proceder ahora a reclamar lo abonado supone una vulneración por parte de la Administración de la doctrina de los actos propios.

2- Las tres actuaciones que la Administración considera no ejecutadas suman un total de 94.484,31 euros, equivalente a una ayuda de 47.242,15 euros, que representa un 19,53% de la ayuda total al Fondo Operativo 2011.

3- Respecto de los estudios aportados, la falta de originalidad no supone la inutilidad del estudio, los objetivos que se proponían (mejorar su posición en el mercado) se consiguieron, y la interesada no puede responsabilizarse del contenido de los estudios realizados por un tercero.

4- En cuanto a la actuación 8.2.1, ciertamente no se procedió al ingreso en la cuenta específica del Fondo Operativo del 50% del importe, pero no se hizo así pues no se precisa justificación de su ejecución porque se calcula a tanto alzado y porque este ingreso nunca se había exigido.

El letrado de la Junta se opone a la estimación del recurso.

SEGUNDO.-El Real Decreto 1302/2009, de 31 de julio, sobre fondos y programas operativos de las organizaciones de productores de frutas y hortalizas, establece la normativa básica en lo relativo a los fondos y programas operativos en desarrollo del Reglamento (CE) n.º 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) y del Reglamento (CE) n.º 1580/2007 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2007, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CE) n.º 2200/1996, (CE) n.º 2201/1996 y (CE) n.º 1182/2007, del Consejo, en el sector de las frutas y hortalizas.

Al amparo de su regulación y de las ayudas establecidas, por resolución de 12 de enero de 2011 se procedió a aprobar las modificaciones del Programa Operativo presentado por la entidad recurrente y el importe previsto del Fondo Operativo destinado a financiar las acciones de éste. Se establece la posibilidad de solicitar pagos anticipados, los cuales quedarán pendientes del cumplimiento de todos los requisitos establecidos, sin que el abono de éste suponga que la Administración no haya de realizar las actuaciones de control correspondientes para acreditar el cumplimiento efectivo de las exigencias establecidas.

Por ello la primera objeción argumentada por la parte demandante de que la Administración quedaría vinculada por el resultado de los controles iniciales efectuados no puede ser considerada. Estos controles son necesarios para supervisar el cumplimiento de las condiciones impuestas al conceder la subvención y se realizan al margen de que se hayan aprobado pagos parciales del importe solicitado. Por tanto, la cuestión a examinar no es otra que determinar si los presupuestos exigidos por la norma para el reconocimiento de la subvención son finalmente cumplidos, pues en caso de que no sea así la consecuencia no puede ser otra que la denegación de la subvención o, en caso de pagos anticipados, el reintegro de lo recibido, al constatarse que se recibió indebidamente.

La llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire factum propium, surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, y que se proyecta al Derecho administrativo como límite al ejercicio de las potestades discrecionales, significa, según expone el Tribunal Constitucional en la sentencia 17/2000, de 30 de enero , la vinculación del autor a una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito en el sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos subjetivos.

Pero en el ámbito de la actividad administrativa de fomento este principio no puede impedir que la Administración lleve a cabo las actuaciones de comprobación de la realidad de la actividad subvencionada, pues lo contrario supondría dejar en manos del interesado el cumplimiento o no de las exigencias impuestas al otorgar la subvención. Como dice el Tribunal Supremo (sentencia de 21 de octubre de 2008, recurso de casación núm. 705/2006 , entre otras), ' en materia de subvenciones y ayudas comunitarias no cabe apreciar la existencia del principio de confianza legitima en los términos en que el recurrente lo aduce, esto es, para privar a la Administración de su derecho a comprobar si el beneficiario de la ayuda ha cumplido o no las condiciones o requisitos a que estaba obligado, pues el recurrente lo que pretende es, que una vez concedida la ayuda y abonada la cantidad que a ella corresponde, la Administración ha de partir obligadamente de esa realidad, pero ese no es el régimen aplicable a las ayudas, pues una vez concedidas y abonadas la Administración tiene por las normas que lo regulan el derecho a comprobar la realidad y el cumplimiento de las condiciones y requisitos que eran exigidos, sin que con ello vulnere el principio de confianza legitima, ni esté obligada a declarar lesivo el acuerdo que concede y abona la ayuda, pues este durante el plazo que las normas establecen cuatro años está sujeto a las comprobaciones y controles que la Administración realice', añadiéndose que ' es unánime la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara la naturaleza condicional de los actos de entrega de subvenciones ya parciales ya totales y se admite así la posibilidad de exigir su reintegro una vez comprobado el incumplimiento y siguiendo, como es el caso, el procedimiento correspondiente'.

TERCERO.-Como decíamos, habrá que examinar si la entidad recurrente cumplió con las condiciones impuestas en el Programa Operativo y que justifican el otorgamiento de la subvención.

En el Anexo X del Real Decreto 1302/2009, de 31 de julio, sobre fondos y programas operativos de las organizaciones de productores de frutas y hortalizas, se enumeran los requisitos que deben cumplir las medidas, acciones, actuaciones, inversiones y conceptos de gasto subvencionables en el marco de los Programas Operativos. En concreto, la realización de estudios de mercado y programación de la producción o la existencia de personal cualificado para la mejora del nivel de comercialización. A su vez, el artículo 33 del Real Decreto refiere que ' Sin perjuicio de cualesquiera otras disposiciones, no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que éste ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contrarias a los objetivos del régimen de ayuda' (en el mismo sentido, art. 25.4 del Real Decreto 1337/2011 que viene a sustituir al anterior).

Es ésta la razón esgrimida por la Administración, puesto que los estudios presentados son copias casi literales de otros y, además, son elaborados por una entidad cuyos miembros son las mismas personas y con los mismos cargos que los que conforman SAT Biosphera. La entidad actora señala que la Administración no hizo objeciones durante las actuaciones de control a estos estudios, pero tal argumento olvida que es a la entidad subvencionada a quien corresponde cumplir los requisitos exigidos y no al órgano que subvenciona preocuparse por su cumplimiento, al igual que será aquella quien deba vigilar que tales estudios reúnen las exigencias establecidas, sin que pueda escudarse en que los informes son realizados por un tercero.

Por otro lado, las condiciones impuestas en la subvención, si bien van dirigidas a la consecución de determinados objetivos, son fines en sí mismos y su ausencia no puede ampararse en que -en cualquier caso y a pesar de su incumplimiento- la finalidad pretendida por la subvención se haya logrado. Según la entidad demandante la empresa ha logrado mejorar su posición en el mercado, pero admitir esta postura supondría dejar vacío de contenido el Programa Operativo y las condiciones establecidas, quedando en manos del interesado la forma y modo de ejecutar las actuaciones subvencionadas, lo cual es contrario a la propia naturaleza de la actividad administrativa de fomento.

En definitiva, la demandante no rebate las afirmaciones hechas por la Administración respecto a los estudios presentados -falta de originalidad por ser copias literales de otros, ninguna incidencia en los objetivos marcados- lo que debe llevar a considerar que los gastos de estas actuaciones no cumplieron las condiciones establecidas. Esto, unido al hecho de que los estudios son realizados por una entidad vinculada a la actora en los términos expuestos, nos lleva a la conclusión de que las actuaciones subvencionadas no se han llevado a cabo correctamente, pues la entidad demandante creó artificialmente las condiciones exigidas para lograr tales ventajas y la situó en una posición de ventaja contraria a los objetivos y fines establecidos en la normativa comunitaria.

Del mismo modo, la actuación prevista en el número 8.2.1 ha sido incumplida y así lo reconoce expresamente la demandante.

No puede estimarse la pretensión de devolución parcial de la subvención únicamente en cuanto a los gastos de las actividades defectuosas; por el contrario, se considera que el incumplimiento tiene la suficiente entidad para concluir que no se han respetado las normas establecidas en la regulación de la subvención ni los objetivos que con la misma se pretendían.

Debe recordarse que en la actividad administrativa de fomento el otorgamiento de la subvención viene determinado por el cumplimiento de todas las condiciones exigidas por la normativa correspondiente y que lo contrario supondría abrir la puerta a decisiones arbitrarias de la Administración, conculcando en definitiva los intereses generales y generando una evidente inseguridad jurídica. La Administración debe ajustarse a criterios tasados y reglados en la concesión de la subvención, entre los cuales se encuentra la forma, modo y momento de presentar la documentación requerida y de cumplir con las condiciones impuestas, exigencia que debe ser observada por los solicitantes en sus peticiones, las cuales por otro lado son expresamente asumidas por éstos al presentar su solicitud.

Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso.

CUARTO.-Se imponen las costas a la parte demandante dada la desestimación del recurso, conforme al art. 139 LJCA .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por el Procurador D. Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación de S.A.T. nº 9978 Biosphera de Responsabilidad Limitada, contra la resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de 28 de febrero de 2013, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria recaída en el expediente de solicitud de ayuda financiera al programa operativo de 2011 de la O.P.F.H. y, en consecuencia, CONFIRMAMOS la resolución recurrida en su integridad.

Con imposición de costas a la parte demandante.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación para la unificación de doctrina siempre que se cumplan los requisitos establecidos en los artículos 96 y 97 de la LJCA . El recurso deberá interponerse ante esta Sala en el plazo de treinta días, debiendo la parte recurrente consignar un depósito de 50 euros. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó, celebrando audiencia pública en el lugar y día de su fecha. Doy fe.