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Última revisión
15/04/2016
Sentencia Administrativo Nº 102/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 511/2014 de 02 de Marzo de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 02 de Marzo de 2016
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: SALVO TAMBO, MARIA ASUNCION
Nº de sentencia: 102/2016
Núm. Cendoj: 28079230042016100059
Núm. Ecli: ES:AN:2016:750
Núm. Roj: SAN 750:2016
Encabezamiento
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a dos de marzo de dos mil dieciséis.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso
La cuantía del recurso se ha fijado como indeterminada.
Antecedentes
El 21 de septiembre de 2015 tuvo entrada contestación del Sr. Abogado del Estado que terminó suplicando a la Sala que se declare la inadmisibilidad del recurso por ser competente para su conocimiento la jurisdicción constitucional o, subsidiariamente, desestime todas las pretensiones del actor.
Fundamentos
Esta convocatoria se rige también por la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, dictada al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1 13ª CE que atribuye al Estado la competencia para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Previamente a la interposición del presente recurso, al amparo del
artículo 44 de la LJCA , el Secretario General del Departamento de Empresa y Empleo de la
Dicho requerimiento fue rechazado mediante oficio del Subsecretario de Industria, por delegación, fechado el 1 de septiembre de 2014, y notificado a la hoy actora en fecha 9 de septiembre siguiente.
En concreto en la demanda se deduce la siguiente pretensión:
Tal y como anunciábamos más arriba, la parte actora entiende que la disposición impugnada incurre en el más grave vicio invalidante (artículo 62.2 LRJPAC) y para fundamentarlo en la demanda se deja constancia de numerosa doctrina jurisprudencial tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional sobre las bases reguladoras de subvenciones y convocatorias como la aquí recurrida. Cita, entre las más recientes, las SSTC 154/2013 , 150/2013 , 163/2013 y 33/2014 .
Rebate también los motivos dados por el Estado en su respuesta al requerimiento efectuado. Así, niega, en primer término, la excepcionalidad de este caso así como las razones aducidas en la respuesta al requerimiento y también en el Preámbulo de la Orden sobre las dificultades de distribuir los apoyos financieros entre Comunidades Autónomas y de predeterminar en cada convocatoria el presupuesto, algo que, a juicio de la recurrente, resulta manifiestamente insuficiente para justificar razonablemente la Orden en cuestión; Igualmente se opone a la gestión centralizada por entender que ello no se deduce de las directrices establecidas a nivel comunitario en materia de política industrial que sí en cambio, potenciarían las especializaciones económicas y de conocimiento que se ajustasen mejor al potencial de innovación de cada región sobre la base de los activos y las capacidades; y, reclama, en fin, la prevalencia de la regla competencial específica sobre la genérica, máxime cuando el Ministerio, a su juicio, no ha justificado motivos que conlleven la necesidad de la centralización.
Por último, se alega deslealtad institucional y vulneración del deber de respeto de la sentencias del Tribunal Constitucional.
El Abogado del Estado en su contestación a la demanda alega, en primer término, la causa de inadmisibilidad al amparo del artículo 69 a), en relación con el artículo 51.1 a) LJCA , por incompetencia de jurisdicción, al corresponder el conocimiento del objeto de la presente litis -que no es otro que el de un conflicto positivo de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña- al Tribunal Constitucional.
Subsidiariamente solicita la desestimación del recurso. Y manifiesta conocer también la sentencia de esta misma Sala (Sección Primera), de 28 de abril de 2015, al resolver el recurso 310/2013 promovida por la Generalitat de Cataluña en relación con la Orden AAA/569/2013, de 4 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una Comunidad Autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica y por la que se convocan las correspondientes al año 2013, ya desestimó la causa de inadmisibilidad del recurso (por falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo) suscitada también por la propia Abogacía del Estado. Al respecto entiende que si lo cuestionado es como aquí, una invasión competencial, el Tribunal Constitucional tiene competencia exclusiva y excluyente para pronunciarse sobre tal cuestión.
En efecto, la demandante considera que se ha producido una invasión de su competencia en materia de industria, asumida con carácter exclusivo en el artículo 139 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, reformado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por la Administración General del Estado (BOE de 20 de julio), lo que determina la nulidad de pleno derecho de la Orden, conformidad con el art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre). Se ha vulnerado el principio de jerarquía normativa al contravenir la distribución de competencias establecida por una norma de rango legal.
Añade que la Orden no respeta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y cita, entre otras, las sentencias 13/1992 , 154/2013 , 163/2013 y 33/2014 . Las ayudas se enmarcan en materia de industria, reservada por el Estatuto a la exclusiva competencia de la Generalitat, mientras que el título competencial invocado por el Estado se ampara en el artículo 149.1.13 de la Constitución , sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Tras exponer el desarrollo que en la Comunidad ha tenido el sector industrial, cuestiona que las dificultades a las que se refiere la Orden no lo sean simplemente de carácter técnico, lo que no justifica la excepción a una gestión descentralizada. Tampoco lo es, la pretendida estrategia del sector desde el marco comunitario, puesto que cada Comunidad Autónoma puede desarrollar sus instrumentos en cada proceso de industrialización. En definitiva, la excepcionalidad que permitiría al Estado asumir esta competencia, no está debidamente justificada en los términos exigidos por la STC 197/1996 . El Estado podrá regular las condiciones esenciales, siempre que deje a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación y destino, o como mínimo desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento. Por último, le achaca a la Administración redactora de la Orden, deslealtad institucional y vulneración del deber de respeto a las sentencias del Tribunal Constitucional.
En todos estos recursos los motivos de impugnación esgrimidos por la Generalitat de Cataluña son idénticos y se circunscriben a la falta de competencia de la Administración del Estado para dictar las órdenes correspondientes, por vulnerar el sistema constitucional de competencias. En consecuencia, la solución será la misma en todos los supuestos.
La primera cuestión que debemos abordar es la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado, al amparo del artículo 69.a), en relación con el artículo 51.1.a) LJCA , por incompetencia de jurisdicción. Sostiene que lo que plantea la Generalitat de Cataluña es, en realidad, un conflicto positivo de competencia entre el Estado y la Comunidad Autónoma, cuyo conocimiento está reservado al Tribunal Constitucional al amparo de lo dispuesto en los artículos 161.1.c) de la Constitución y 59.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional .
Esta cuestión, en términos sustancialmente idénticos, ya fue tratada por esta Sala, Sección Primera, en las sentencias 28 de abril de 2015 (recurso 319/13 ) y de 27 de mayo de 2015 (recurso 383/13 ). En ambos casos se rechazó la inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado, entraron a conocer del fondo de los litigios que resultaron estimados en ambos casos, anulando las Órdenes Ministeriales que la Generalitat había impugnado. En síntesis, la razón de la favorable acogida se centraba, en ambos casos, en la vulneración del reparto de competencias por parte del Estado.
Por la relevancia y relación que tiene con el presente recurso, pasamos a reproducir, en parte, lo recogido en el fundamento jurídico segundo de la
sentencia de 27 de mayo de 2015 de la Sección Primera , que parte de los razonamientos de la
STS de 27 de junio de 2002 (casación 836/98 ), cuyos razonamientos transcribe parcialmente y explica que:
La premisa de la que partimos es que, efectivamente, la Generalitat, con ocasión de la impugnación de la Orden IET/619/2014 en un recurso contencioso-administrativo, lo que plantea ante esta Sala es un conflicto positivo de competencia, cuyo conocimiento le ha sido reservado al Tribunal Constitucional. Intentaremos exponer nuestro razonar con la mayor claridad posible, puesto que al existir al menos dos sentencias en un sentido, mantener el opuesto requiere, si cabe, un mayor cuidado y precisión que descarte cualquier género de inmotivada arbitrariedad.
Es cierto que el Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de junio de 2002 (casación 836/98 ), ha recocido la posibilidad de que se cuestione tanto ante la jurisdicción ordinaria como ante el Constitucional, la validez de una actos o disposición normativa con rango inferior a la Ley, aunque la única cuestión debatida sea el titulo o habilitación competencial del órgano que lo dictó, vulnerando la constitución o el bloque de la constitucionalidad. Sin embargo, debemos hacer algunas precisiones, tanto sobre el contenido y alcance de esta sentencia, como sobre la interpretación con la que el Tribunal Constitucional ha fijado su propia jurisdicción en los conflictos positivos de competencia.
Veremos que debemos llegar a una solución distinta a la mantenida por la Sección Primera de esta Sala, sin que ello suponga violentar lo dicho por el Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de junio de 2002 .
De su lectura podemos extraer las siguientes conclusiones:
1º) Se admite la posible yuxtaposición de un proceso constitucional y un proceso contencioso-administrativo, como consecuencia de la existencia de una zona común a ambos procesos, y se apoya en el
artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al establecer que
2º) El Juez Ordinario tiene carácter de Juez constitucional respecto de las normas con rango inferior a Ley, y no cabe entender que la naturaleza de la norma aplicable sea determinante del órgano competente para aplicarla.
3º) A la postre, se reconoce una suerte de jurisdicción electiva al admitir la posibilidad de que se pueda optar, bien por acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del
artículo 2 y 3 de la
4º) La tesis de la exclusividad o monopolística, cuando lo que se debate es la titularidad competencial que se podría deducir de las SsSTC 143/1985 y 88/1989 , no constituye un argumento incontestable, si a ello se extiende, necesariamente, la declaración de nulidad que se pretenda en base a una supuesta infracción de las normas de distribución de competencias.
5º) Para valorar la concurrencia de ambas jurisdicciones se precisa, en primer lugar, examinar si se da en uno y otro proceso, constitucional y contencioso-administrativo, la triple identidad: subjetiva, objetiva, de pretensiones y causa de pedir, necesarias para que pueda hablarse de yuxtaposición de jurisdicciones. Concretamente, en el ámbito subjetivo, se reconoce la posibilidad de que una disposición con rango inferior a Ley, resolución o acto del Estado o de las Comunidades Autónomas pueda ser impugnada en vía contenciosa por los particulares, invocando su ilegalidad al concurrir un vicio de incompetencia manifiesta y que determine su nulidad, por no respetar el orden constitucional de distribución de competencias.
6º) La naturaleza del recurso contencioso-administrativo difiere sustancialmente del conflicto positivo de competencias que podría suscitarse ante el Tribunal Constitucional. También son distintos los efectos que produce en uno y otro caso la sentencia que los resuelve, por más que en ambos casos la cuestión controvertida deba ser resuelta en aplicación del marco de distribución de competencias que diseña el bloque de constitucionalidad.
7º) Constituye un requisito ineludible, para que quede legítimamente constituido el conflicto de competencia, que la impugnación de la disposición, resolución o acto objeto del mismo se fundamente en el no respeto de las normas que configuran el bloque constitucional de distribución de competencias, de tal manera que, si no existe disputa sobre ese punto, cualquier otra infracción cae fuera de lo que puede constituir el ámbito del conflicto.
Veremos cómo se despliegan estos criterios, en el presente litigio.
1º) La exclusividad de la jurisdicción del Tribunal Constitucional en los conflictos positivos de competencia se ancla, directamente, en el
artículo 161.1 de la Constitución , al reconocer que es competente para conocer
2º) El procedimiento se desarrolla en los 62 y ss de la Ley 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. En su artículo 63 , se dice cómo debe proceder cuando quien lo plantea sea el órgano superior de una Comunidad Autónoma, exigiendo un requerimiento previo a la interposición del conflicto.
El artículo 61.Dos, establece que
3º) El
artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , expresamente establece la vinculación de los jueces a la Constitución, y sus principios en la aplicación e interpretación de las leyes
4º) Partiendo de estos postulados, las
STC 143/1985 (FJ 6 º)
y 6/2012 (FJ 5º), entre otras, han dicho con rotundidad que
De los pronunciamientos transcritos, no parece que el Alto Tribunal tenga dudas sobre la exclusividad que su jurisdicción en los conflictos positivos de competencias.
5º) El Tribunal Constitucional ha interpretado su propia jurisdicción en los conflictos positivos de competencia de manera amplia o extensa, lo que a nuestro juicio reduce todavía más la posibilidad de concurrencia con la jurisdicción ordinaria. Como dijo en su
sentencia de 6/2012 (FJ 3º), recordando lo dicho por las
SSTC 243/1993 (FJ 2 º),
87/1997 (FJ 2º) y el
ATC 886/1988 , (FJ 1º)
Por ello, el conflicto no solo se limita a la propia determinación o declaración de cuál es la Administración competente, sino a la propia anulación del acto o disposición por no haber respetado el marco competencial del bloque de la constitucionalidad. En definitiva, por quien insta el conflicto de competencia se puede ejercitar una pretensión impugnatoria análoga a las causas de la nulidad contemplada en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Esto está en plena sintonía con el artículo 66 de la Ley Orgánica 2/1979 , que prevé la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto, en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma, cuando se declare la titularidad de la competencia controvertida.
6º) En esta línea la
STC 253/2005 (FJ 2º), recordando lo ya dicho por las anteriores
sentencias 243/1993, FJ 2 º) y
195/2001 (FJ 2º), con ocasión de la alegación de inadmisibilidad del Abogado del Estado que consideraba que le correspondía el conocimiento de la pretensión a la jurisdicción contencioso-administrativa, puntualizaba que
Por ello, reiteramos, que la interpretación que del conflicto positivo de competencia ha realizado el Tribunal Constitucional, reducen a supuestos muy puntuales la concurrencia o compatibilidad con la jurisdicción ordinaria.
7º) Esta delimitación es conforme con el principio de lealtad constitucional, como dicen entre otras las
STC 123/2012 (FJ 8 º)
y 109/2011 (FJ 5º)
No es así. Si nos atenemos a quien, con la ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo, formula lo que a la postre pudiera ser un conflicto positivo de competencias, podemos desterrar cualquier género de contradicción entre lo dicho por el Tribunal Supremo y lo afirmado por el Tribunal Constitucional.
Vaya por delante que los jueces de la jurisdicción ordinaria pueden y deben aplicar la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, y que cabe que con ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo se pretenda la nulidad de una disposición con rango inferior a la ley por la falta de competencia del órgano que la dicta, en los términos contemplados en el artículo 62 de la Ley 30/1992 . Esto está fuera de toda discusión. El problema lo tenemos en el establecimiento de los límites de la jurisdicción ordinaria cuando lo que ante ella se plantea es un conflicto de competencias positivo en toda regla, anudando a su declaración la nulidad del acto o disposición.
Como decimos, la contradicción es solo aparente si nos centramos en quien insta la acción impugnatoria. Siguiendo la idea de la triple identidad, a la que se refiere la STS 27 de junio de 2002 , un particular puede alegar, con ocasión de una impugnación de disposición con rango inferior a la Ley, la falta de competencia de la Administración que la dicta por vulneración de las normas competenciales que integran el bloque de la constitucionalidad. Es más, como particular es la única posibilidad legal que tiene para combatir el acto o la disposición, ya que no está legitimado para la interposición de un conflicto positivo de competencia; por lo tanto, solo le resta la jurisdicción ordinaria para la defensa de sus derechos. Limitar la posibilidad de que sea invocada esta causa de nulidad con ocasión de la interposición de un recurso contencioso-administrativo, supondría una injustificada restricción del derecho a tutela judicial, incompatible con el ámbito objetivo que los artículos 1 y 2 de la Ley 29/1998 .
Debemos tener muy presente que en el supuesto enjuiciado por la
STS de 27 de junio de 2002 , quien recurrió en la instancia y en casación era una particular, concretamente la sociedad Agropecuaria Matamala S.L. No se trataba del litigio promovido por una Administración territorial frente a otra, sino interpuesto por una persona jurídica; por ello puntualiza en su fundamento jurídico 4º, que en estos casos el
Precisamente la
STC 44/2007 ; cuando delimitó el ámbito material del conflicto positivo de competencia con ocasión de las pretensiones de terceros, dijo que
En el presente recurso y en los dos resueltos por la Sección Primera de la que nos apartamos, quien recurrió no fue un particular sino una Comunidad Autónoma, y lo único que se debatía, allí y aquí, es cuál era la Administración competente para el dictado y ejecución de las disposiciones estatales impugnadas.
En conclusión, cuando quien recurre es una Comunidad Autónoma y no un particular, si lo realmente planteado con ocasión de un recurso contencioso-administrativo constituye un verdadero conflicto positivo de competencias entre esa Administración territorial y el Estado, su conocimiento no le corresponde a la jurisdicción ordinaria. Se produce un abuso o exceso de jurisdicción que nos conduce a la inadmisibilidad del presente recurso de conformidad con lo establecido en los artículos 68.1.a ) y 69.a de la Ley 29/1998 , apartándonos de lo resuelto por esta Sala, Sección Primera en las sentencias de 28 de abril de 2015 (recurso 319/13 ) y 27 de mayo de 2015 (recurso 383/13 ).
Por último, solo precisar que lo dicho queda circunscrito a los conflictos positivos de competencias, ya que en los negativos el artículo 60 de la Ley Orgánica 2/1979 , reconoce legitimación también a los particulares «personas físicas y jurídicas».
En ese caso, a pesar de que lo único que se cuestionaba era la atribución del título competencial, el Tribunal Constitucional ya había resuelto un supuesto prácticamente idéntico en su sentencia 26/2013 . Por ello, nos limitamos a aplicar lo resuelto por el Alto Tribunal y apreciamos la falta de competencia del Estado, puesto que la disposición impugnada era prácticamente una reproducción de la anulada, conforme al criterio fijado por el Constitucional. En un caso como aquel, sí resulta factible que los tribunales entren a resolver el litigio, aunque lo único cuestionado fuera la competencia invocada por cada una de las Administraciones en liza, y el recurso lo hubiera promovido una de las dos Administraciones. La incompetencia, en ese caso, del Estado si era manifiesta.
Tratándose de una nulidad de pleno derecho, debe rechazarse cuando para ello se exige un examen de fondo y
En el presente caso, la invocación del título competencial por la Comunidad Autónoma es el
artículo 139 de la Ley Orgánica 6/2006 , que si bien atribuye en el apartado primero a Cataluña la competencia exclusiva en materia de industria, en el segundo se reconoce que la competencia compartida
No olvidemos que el Estado defiende su propia competencia en el
artículo 149.1.3 de la Constitución . En el Preámbulo de la Orden se señala, como se ha expuesto, que por el tipo y formas de ayudas que se quieren establecer las
Como vemos, el debate, a la luz del motivo de nulidad invocado, dista mucho de ser claro, diáfano, evidente o manifiesto. Para su resolución de fondo haría falta que esta Sala, resolviendo el litigio como si de un conflicto positivo de competencias se tratara, entrará directamente en el análisis de la titularidad, para determinar a quién corresponde y con qué alcance. Posibilidad que ya hemos descartado.
En todo caso, el alcance de una hipotética sentencia estimatoria tampoco se habría producido en el sentido de las sentencias dictadas por la Sección Primera, que acogieron y estimaron completamente los recursos, anulando sendas disposiciones administrativas. No podría anularse la Orden impugnada para todo el territorio del Estado, sustentado en la titularidad competencial, cuando este conflicto tiene lugar con una sola Comunidad Autónoma. En todo caso, deberían haberse traído al proceso el resto de las Administraciones interesadas.
Vistos los preceptos legales citados,
Fallo
Sin expreso pronunciamiento en costas.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma