Sentencia Administrativo Nº 1021/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 168/2005 de 30 de Noviembre de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso nº 168/2005

SENTENCIA Nº 1021/2007

ILMOS. SRES.

MAGISTRADOS:

DON JOSE JUANOLA SOLER

DON MANUEL TABOAS BENTANACHS

DOÑA ANA RUBIRA MORENO

En la ciudad de Barcelona, a treinta de noviembre de dos mil siete.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 168/2005, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT DEL VALLES, representado por el Procurador DON IVO RANERA CAHIS y dirigido por el Letrado DON JORDI MIRO FRUNS, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y dirigida por el Señor LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA. Es Ponente Doña ANA RUBIRA MORENO, Magistrada de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación por acto presunto del recurso de reposición formulado contra la resolución dictada el 30 de julio de 2004 por el Conseller de Política Territorial , que acuerda mantener la suspensión de la aprobación definitiva de la Modificación puntual del Plan General Metropolitano en el sector del Casal Borja de Sant Cugat del Vallés, hasta que se establezca una vinculación concreta del techo asignado con los suelo públicos a obtener en el ámbito de la Torre Negra.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables, terminaba solicitando que se dictara sentencia que estime el recurso y, en consecuencia, declare la disconformidad a derecho y la nulidad de la resolución expresa y la presunta que decide mantener la suspensión de la aprobación definitiva del expediente de modificación del PGM en el entorno del Casal Borja hasta que se vincule el techo que recibe por cesión el Ayuntamiento con la adquisición de suelo concreto en el sector de la Torre Negra, porque el Ayuntamiento ya ha dado cumplimiento a aquella exigencia o bien, subsidiariamente, ordene que se apruebe definitivamente incorporando el complemento municipal aprobado por el Pleno de 17 de mayo de 2004, y se añada la prescripción de que se incluya la vinculación entre las fincas de cesión y los aprovechamientos privados en el Plan Especial de Protección Rural que ordene el Sector de Torre Negra.

TERCERO.- La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso.

CUARTO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y, practicadas las pruebas que propuestas fueron declaradas pertinentes, con el resultado que obra en las actuaciones, se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 28 de noviembre de 2007.

QUINTO.- En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la desestimación por acto presunto del recurso de reposición formulado contra la resolución dictada el 30 de julio de 2004 por el Conseller de Política Territorial, que acuerda mantener la suspensión de la aprobación definitiva de la Modificación puntual del Plan General Metropolitano en el sector del Casal Borja de Sant Cugat del Vallés, hasta que se establezca una vinculación concreta del techo asignado con los suelo públicos a obtener en el ámbito de la Torre Negra.

La pretensión anulatoria del acto recurrido se sustenta en las siguientes consideraciones jurídicas: 1. El acuerdo del Pleno municipal sí dio cumplimiento estricto a la primera resolución del Conseller; 2. La vinculación concreta que se pide por primera vez en la resolución impugnada es una condición de cumplimiento imposible; 3. Subsidiariamente, la demandada podía haber impuesto la prescripción de que el Plan Especial incluya la vinculación concreta.

SEGUNDO.- Opuesta por la Administración demandada la inadmisibilidad del recurso, procede resolver con carácter previo sobre esta excepción procesal.

La invocada causa de inadmisibilidad del recurso prevista en el artículo 69.c), en relación con el 28 , de la LJCA, no puede ser atendida. Según el artículo 28 de la LJCA , "no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma". Como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2007 , con remisión a otras del mismo Alto Tribunal, "para que surja un acto confirmatorio han de darse tres identidades consistentes en los mismos hechos, en los mismos fundamentos y en los mismos sujetos". En el caso de autos entre la resolución adoptada el 20 de enero de 2004 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públicas en la que se acuerda "suspendre l`aprovació definitiva de la modificació puntual del Pla general metropolità al sector del casal Borja, de Sant Cugat del Vallés, promoguda i tramesa per l`Ajuntament fins que s`estableixi una vinculació concreta del sostre assignat amb els sòls públics a obtenir en l`àmbit de Torre Negra",y la resolución dictada el 30 de julio de 2004 por el mismo Conseller, por la que se dispone "mantenir la suspensió de l` aprovació definitiva de la modificació puntual del Pla general metropolità al sector del casal Borja, de Sant Cugat del Vallés, promoguda i tramesa per l`Ajuntament fins que s`estableixi una vinculació concreta del sostre assignat amb els sòls públics a obtenir en l`àmbit de Torre Negra, d`acord amb la resolució del titular del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de 20 de gener de 2004", existe identidad de sujetos y de fundamento pero no de hechos, ya que la segunda resuelve mantener la suspensión acordada en la primera atendiendo al contenido del acuerdo adoptado el 17 de mayo de 2004 por el Pleno del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, de complementación de la aprobación provisional de la modificación puntual del PGM al sector del casal Borja.

TERCERO.- Según dispone el artículo 90 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo (LU ), el órgano competente para la aprobación definitiva de una figura del planeamiento urbanístico puede adoptar la resolución que corresponda de entre las siguientes: a) La aprobación pura y simple del planeamiento, o bien con prescripciones de carácter puntual que no exijan un nuevo trámite de información pública. b) La suspensión total o parcial del trámite de aprobación del planeamiento, por razón de deficiencias enmendables. c) La denegación motivada de la aprobación del planeamiento, por razón de vicios o defectos no enmendables. d) El retorno del expediente, si no está completo o falta algún trámite.

Como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 1992 , "ciertamente los arts. 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento configuran la aprobación definitiva como el resultado del estudio del plan «en todos sus aspectos», tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal -SS. 14 marzo y 18 julio 1988 - proclamada en los arts. 137 y 140 de la Constitución, tal como deriva del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico -art. 5.º1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución...Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas -SS. 20 marzo, 10 y 30 abril, 2 y 9 julio 1990, 30 enero, 12 febrero y 25 abril 1991 y), 13 febrero 1992 , etc.-. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último» -Sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 octubre - queda perfectamente justificado que, el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.

TERCERO.- Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del art. 41 del Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción:

a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés comunitario. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la Jurisprudencia -SS. 1 y 15 diciembre 1986, 19 mayo y 11 julio 1987, 18-7-198), 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo, 30 abril y 4 mayo 1990, 11 febrero, 2 abril y 27 marzo 1991, 20 enero, 14 abril y 12 mayo 1992 , etc.-.

b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que «en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último» -Sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/1989 - resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria".

En el caso de autos, incidiendo la Modificación del PGM aquí impugnada en un aspecto discrecional de ámbito estrictamente local no se presentaba obstáculo en la realización de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias de los principios de legalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes, como los efectuados en las resoluciones de 20 de enero y 30 de julio de 2004, en las que se acuerda la suspensión de la aprobación definitiva al estimar subsanable el defecto apreciado.

CUARTO.- Según se recoge en el artículo 1 de las Normas urbanísticas de la Modificación puntual del PGM aquí impugnada, la misma tiene por objeto "la requalificació d`una part de la peça de sòl propietat de la Provincia Tarraconense de la Compañía de Jesús, destinada fins ara a equipaments, per tal d'admetre-hi usos residencials, amb l'objectiu de dotar a l`Ajuntament de Sant Cugat del Vallés de recursos per a l`adquisició de sòl qualificat de sistema d`espais lliures Parc Rural de la Torre Negra i contribuir, així, a la preservació integral dels terrenys inclosos dins del sector de la Torre Negra en el terme municipal de Sant Cugat del Vallés"

Tras la resolución de 20 de enero de 2004 del Conseller de Política Territorial i Obres Públicas, en la que se acuerda "suspendre l`aprovació definitiva de la modificació puntual del Pla general metropolità al sector del casal Borja, de Sant Cugat del Vallés, promoguda i tramesa per l`Ajuntament fins que s`estableixi una vinculació concreta del sostre assignat amb els sòls públics a obtenir en l`àmbit de Torre Negra" el 17 de mayo de 2004 el Pleno del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés acuerda complementar el acuerdo de la aprobación provisional incorporando las siguientes determinaciones: "1.1.- Vincular el 80% dels 14.000 m2 de sostre que l`Ajuntament de Sant Cugat obtindrà, provenint de l`expedient de Modificació Puntual del Pla General Metropolità del sector del Casal Borja, es destinin, a l`adquisició de sòl situat dins de l`àmbit territorial del sector de la Torre Negra, qualificat de sistema d`espais lliures, Parc Rural de la Torre Negra (clau PRTN). 1.2.- Assumir el compromís que el 20% dels 14.000 m2 de sostre referit en el punt anterior, es destinin a fer efectiu els drets dels ciutadans a accedir a un habitatge digne i adequat, mitjançant un règim de protecció pública, tot això d`acord amb el que determinen els articles 153.4b) en relació a l` art. 156.2 de la Llei 2/2002 de 14 de mars, d`Urbanisme".

Se alega por la actora el establecimiento por la resolución recurrida de una condición de imposible cumplimiento, pues no se estará en condiciones de determinar el porcentaje de suelo público y privado y su emplazamiento concreto en la Torre Negra, hasta que se apruebe el Plan Especial de Protección y Mejora Rural de la Torre Negra.

En la propuesta de resolución de la Comissió Territorial de Urbanisme de Barcelona de 17 de diciembre de 2003, ya se indicaba que, habida cuenta que la normativa urbanística de la Modificación del Plan General Metropolitano en el ámbito de la Torre Negra aprobada el 21 de octubre de 2003, establece la necesidad de redacción de un Plan especial para la definición de los ámbitos públicos y privados, no se pueden legitimar los nuevos aprovechamientos sin la vinculación específica, es decir, hasta que no se establezca de forma definitiva los suelos a obtener como públicos dentro de la Torre Negra.

En los estrictos términos del debate procesal planteado se ha de empezar diciendo que sorprende que se utilicen técnicas de compensación entre sectores sin ninguna cobertura legal, no siendo posible el traslado de recursos del sector Casal Borja a otro sector como es el de la Torre Negra.

Procede, pues, la estimación parcial del recurso, manteniendo por razones procesales la suspensión acordada hasta que se establezca un sistema de gestión conforme con el ordenamiento jurídico.

QUINTO. - No ha lugar a efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas causadas, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, conforme dispone el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada

Segundo. Estimar parcialmente el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés contra la desestimación por acto presunto del recurso de reposición formulado contra la resolución dictada el 30 de julio de 2004 por el Conseller de Política Territorial, pero manteniendo la suspensión acordada.

Tercero. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes con expresión de los recursos que, en su caso, procedan contra ella, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.