Sentencia Administrativo Nº 1022/2004, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 2737/1996 de 18 de Junio de 2004

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.2

MADRID

SENTENCIA: 01022/2004

Recurso 2737/96

SENTENCIA NUMERO 1022

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCI0N SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Javier E. López Candela.

Magistrados:

Dñª. Elvira Adoración Rodríguez Martí.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez.

D. Miguel Angel García Alonso

Dña. Sandra González de Lara Mingo

D. Francisco Javier Canabal Conejos.

D. Enrique Calderón de la Iglesia.

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En la Villa de Madrid, a 18 de Junio de 2.004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (sección 2ª) ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2737/96 interpuesto por VERTEDEROS DEL CENTRO S.A. representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén y dirigido por el Letrado Sr. Jiménez García contra el Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador Sr. Juanas Blanco y asistido por sus Servicios Jurídicos, sobre sanción en materia urbanística .

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Javier E. López Candela quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación de la parte actora en escrito presentado en la Secretaria de esta Sala en fecha 26 de Septiembre de 1996 interpuso el presente recurso contra la Resolución del Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 26 de julio de 1996.por la que se impone a la recurrente sanción de multa consistente en 18.750.000 pesetas por verter escombros sin licencia.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la ley reguladora de estar jurisdicción, habiendo despachado la parte actora y demandada el trámite conferido en la demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la estimación de la demanda con la consiguiente declaración de nulidad de la resolución impugnada por la parte actora, y respecto de la Administración su desestimación, por entender que dicha resolución es conforme a Derecho.

TERCERO.- Recibido el proceso a prueba por auto de fecha 20 de mayo de 2003 y continuado el proceso por sus trámites con el resultado que aparece en autos, presentaron las partes con posterioridad y por su orden, sus escritos de conclusiones sobre fundamentos y pretensiones de la demanda y contestación señalándose día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha de 10 de Junio de 2.004.

CUARTO.- En la sustanciación del presente pleito se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo de 18.750.000 pesetas.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la resolución del Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 26 de julio de 1996 por la que se impone a la actora sanción de multa de 18.750.000 pesetas por verter escombros sin licencia (expediente nº 711/96/1673)

SEGUNDO.- Son hechos acreditados en autos que constan documentalmente en el expediente administrativo o son reconocidos por las partes que en virtud de denuncia policial de 21 de abril de 1994 fue girada visita de inspección al vertedero sito en la finca la Dehesa (Las Cárcavas) de Madrid, informándose el 16 de noviembre de 1994 por los Servicios Técnicos Municipales que la mercantil VERTEDEROS DEL CENTRO S.L. estaba ejerciendo la actividad de vertido de tierras y escombros sin las correspondientes licencias municipales, en terrenos clasificados por el Plan General como Suelo No Urbanizable con Protección Agropecuaria. En fecha 4 de febrero de 1994 la actora solicitó licencia de vertedero y arenero de tierras y escombros para relleno, cuidado y recuperación de firme. En fecha 11 de mayo de 1994 fue requerida la actora para que subsanase las deficiencias observadas. En fecha 3 de agosto de 1994 la actora solicitó una prórroga para aportar la documentación exigida. En fecha 13 de septiembre de 1994 fue apercibida la actora para que en el plazo de tres meses aportase la documental requerida (expediente 711/94/2954), una vez concedida dicha prórroga por Decreto de 21 de noviembre de 1994 el Gerente Municipal de Urbanismo ordenó el cese inmediato de la actividad, requiriéndose a su titular para que en el plazo de dos meses solicitase la oportuna licencia (fol.7). La orden fue recurrida en reposición y confirmada por la misma Autoridad Municipal el 24 de febrero de 1995, (fol. 10-12), estando, mientras tanto, en suspenso la ejecutividad del cese por aplicación de lo dispuesto en el artículo 111.2 de la Ley 30/1992.

Con fecha 16 de noviembre de 1994 la actora aportó diversos escritos pero no aportó la documentación requerida hasta el 29 de diciembre de 1994 excediendo del plazo otorgado para ello, por lo que fue informada desfavorablemente, en fecha 3.2.95 considerando que la actuación urbanística pretendida no estaba permitida en el suelo en que se pretendía ubicar. La licencia fue denegada por Decreto del Sr. Gerente Municipal de Urbanismo de 24 de Febrero de 1995 y así se notificó (fol. 37-39), interponiendo la actora contra ello Recurso de Reposición que fue desestimado por Decreto del Sr. Gerente Municipal de Urbanismo de 5 de diciembre de 1995 y así se notificó (fol. 42-44).

Con fecha 28 de Febrero de 1995 el DIRECCION000 Responsable de los Servicios de Limpieza Urbana y Residuos Sólidos había informado que la actora estaba procediendo a formalizar la correspondiente licencia, y que el vertedero era el único que operaba en la zona norte de Madrid para dar salida a los escombros y tierras provenientes de las numerosas obras, por lo cual debía permitirse su explotación habida cuenta, que la actividad funcionaba correctamente. A la vista de lo informado el Gerente Municipal de Urbanismo dispuso, con fecha 29 de marzo de 1995, que antes de formalizar el Decreto de Clausura se remitiese el expediente a la Concejalía de Limpieza Urbana y Residuos Sólidos para informar sobre la idoneidad del vertedero. En fecha 27 de noviembre de 1995 Vertederos del Centro solicitó igualmente licencia de tierras y escombros.

Con fecha 26 de enero de 1996 el Gerente Municipal de Urbanismo dispuso la incoación de procedimiento sancionador contra VERTEDEROS DEL CENTRO S.L. por presunta infracción urbanística, consistente en el ejercicio de la actividad de vertido de tierras y escombros sin licencia municipal. Formulado el correspondiente Pliego de Cargos la entidad expedientada no presentó escrito de descargos, ni tampoco la documentación requerida a los efectos de determinar el beneficio económico de la actividad denunciada.

Efectuada tal valoración económica por informe de 30 de abril de 1996 el instructor del expediente redactó con fecha 27 de mayo de 1996 proyecto de propuesta de resolución, dándose traslado del mismo a los interesados y concediéndoseles un plazo de quince días para presentar alegaciones que posteriormente fue ampliado en siete días más.

D. Jose Miguel , en nombre de la mercantil encargada presentó con fecha 20 de junio de 1996 escrito en el que solicitaba el archivo del expdte. sancionador.

Por Decreto del Sr. Gerente Municipal de Urbanismo de 22 de julio de 1996 se resolvió el expdte. acordando la imposición de multa de 18.750.000 pesetas por infracción urbanística.

Por acuerdo de la Consejería de Urbanismo de la Comunidad de Madrid de 28 de mayo de 1996 se ha denegado la calificación urbanística solicitada por la actora, acuerdo frente al que el Ayuntamiento demandado interpuso recurso contencioso-administrativo que se sustancia en la Sección 1ª de esta Sala (Recurso nº 83/97).

Por acuerdo de 11 de junio del mismo año de la Gerencia Municipal de Urbanismo, en ejecución del acuerdo de la Comunidad de Madrid, se denegó la licencia solicitada.

TERCERO.- Alega en primer término la actora que ha existido desviación de poder conforme al art. 63.2 de la ley 30/1992 de 28 de noviembre del PAC, toda vez que el Ayuntamiento, al dictar el acto impugnado ha pretendido aplacar una polémica y disputa política; siendo así que en ningún momento se ha opuesto a que la actividad de vertido de tierras desapareciera, por su importancia para la zona norte de Madrid, como lo ha demostrado que haya recurrido en vía contencioso- administrativa el acuerdo de 28 de mayo de 1996 de la Comisión de Urbanismo de la CAM. Además de ello considera que si la actividad desarrollada era conocida desde abril de 1994, hasta el 26 de enero de 1996 no se incoa expediente sancionador.

Tal motivo no puede prosperar, pues si bien la existencia de desviación de poder requiere una mínima pero suficiente prueba, bajo la convicción del Tribunal de que se ha perseguido un fin distinto al previsto por el ordenamiento jurídico (art. 63.2 de la Ley 30/1992), lo cierto es que no consta en autos dato alguno que permita deducir que la Administración demandada haya perseguido otro fin que no sea el de sancionar una actividad ejercida sin licencia, por mucho que la misma sea legalizable o que responda a un claro interés general, pues tal necesidad justificada en un interés público no significa que se exonere a la recurrente de obtener la pertinente licencia de actividad. Que el segundo expediente sancionador iniciado haya sido sobreseido, o que hayan existido denuncias de un grupo político de la oposición, o que haya existido una cierta tolerancia administrativa hasta que se decide incoar expediente sancionador no significa que la misma no se ejerza si ha existido una infracción urbanística o medioambiental. El motivo no puede por tanto prosperar.

CUARTO.- Se alega en segundo término vulneración del principio de igualdad. En primer lugar por el diferente tratamiento seguido entre los dos expedientes seguidos contra la recurrente, ambos de carácter sancionador, habiendo concluido el segundo de ellos con el archivo y sobreseimiento. Tal motivo, no puede prosperar, olvida la actora que el segundo expediente sancionador no es objeto de examen en este recurso, y lo en él acordado no puede prejuzgar el primero, dado el carácter revisor de esta jurisdicción.

En segundo lugar, se alega infracción del principio de igualdad por el diferente trato dado a Vertederos del Centro S.L. en relación con el dispensado a Vertederos del Norte S.L., cuando lo cierto es que ni puede invocarse una discriminación "en el plano de la ilegalidad", según doctrina reiterada del Tribunal Constitucional de ociosa cita ni puede ignorarse que la vulneración del citado principio lo que en el fondo plantea es la existencia o no de imputabilidad a la actora en cuanto a la infracción por la que se impuso la sanción correspondiente, lo que veremos con posterioridad.

QUINTO.- Se alega también infracción del art. 132 del Decreto 77/93 porque la propuesta de resolución no fue notificada a la recurrente y en ella se incorporaba el contenido del art. 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística. El motivo enunciado ha de correr igual suerte que los anteriores: la mera adición de un fundamento legal deducido de los hechos que derivan del expediente administrativo no añade nada nuevo, además de que la actora ha tenido la oportunidad de formular las pertinentes alegaciones, por lo que no se ha vulnerado el derecho de audiencia de la recurrente, sin olvidar que habiéndose formulado alegaciones respecto del proyecto de propuesta de resolución no era necesario tal trámite respecto de la propuesta que se eleva al órgano resolutor.

En cuanto a la obligada separación entre la fase instructora y sancionadora (art. 134.2 Ley 30/1992) se trata de una exigencia claramente respetada, pues una cosa es que el órgano decisor acepte la propuesta del instructor incorporándola como propia, - por eso se trataría de una propuesta - y otra cosa distinta es que el órgano que instruye sea el que resuelva, lo que no ha ocurrido en autos. Lo dicho sirve además para justificar que no se ha vulnerado el art. 12 de la Ley 30/1992 sobre la irrenunciabilidad de la competencia y preceptos que derivan del mismo.

SEXTO.- Respecto de la violación del derecho de defensa también debe ser desestimado toda vez que la recurrente no introduce una mínima justificación de su alegación de forma autónoma y singularizada en relación con los motivos anteriores.

SEPTIMO.- Respecto a la falta de tipicidad legal de la infracción (art. 25.1 CE y 125 Ley 30/1992) hemos de reconocer que la misma se encuentra en el art. 81 de la Ley 4/84 de 10 de febrero de la Comunidad de Madrid, puesto en relación con el art. 16 de la citada ley, en el sentido de que no se ha sancionado a la actora por realizar una parcelación rústica sin licencia sino por vertido de tierras y escombros sin aquélla, y ello en terreno clasificado como suelo no urbanizable de prestación agropecuaria.

Además de ello ha de entenderse que la conducta consistente en el vertido de tierras y escombros encaja en el art. 15 del RDU 2187/78 de 23 de junio, y así lo ha declarado el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 22 de enero de 1988, entendiendo por un lado que la remisión al art. 16.1 no es al nº 1 sino al apartado 1 y que por otro lado la actuación de vertido presupone no sólo la acumulación material de residuos, sino también las actividades inherentes a su movimiento, colocación y agrupación, con la correspondiente afectación de los terrenos en que se encuentran.

OCTAVO.- La responsabilidad de la actora, según la recurrente, no ha existido por lo que también se ha vulnerado el art. 130 de la Ley 30/1992 antes citado, en cuanto que recoge el principio de culpabilidad y al que habría de añadir el de confianza legítima, toda vez que la recurrente cesó en su actividad el 1.1.95, momento a partir del cual la explotación es asumida por Vertederos del Norte S.L., en cuanto al vertedero de la finca "La Dehesa" del Paraje de las Cárcavas. Además de ello, la actora alega que había solicitado una segunda licencia antes del expediente sancionador el 27.11.1995, sin olvidar el comunicado del DIRECCION000 de Area de Limpieza Urbana por el que se ordena reabrir el vertedero cerrado, entendiendo por último, que la responsabilidad sería predicable de Vertederos del Norte S.L.

Lo cierto es que aún reconociendo la Sala la utilidad pública que prestaba dicho vertedero, ello no significa que no exista culpabilidad alguna de la entidad recurrente, siquiera a título de simple inobservancia como prevé al art. 130.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre del PAC. En primer lugar porque como conocedora de la actividad de vertido ha de suponer el conocimiento de sometimiento a la obtención de licencia previa. En segundo lugar porque al menos durante el año 1994 en la que estuvo en activo realizó dicha actividad sin licencia. En tercer lugar, por el vínculo así existente entre la empresa Vertederos del Centro, recurrente, y Vertederos del Norte, si se observa por un lado que tienen un mismo DIRECCION001 , Jose Miguel , el cual solicitó la licencia de actividad a favor de una y otra (folios 1 y 40), y designando además en el trámite de alegaciones como domicilio precisamente el de Vertederos del Norte, C/ Oña nº 153 de Madrid, 1º 81, por lo cual queda clara la vinculación entre una y otra empresa. En cuarto lugar si tenemos en cuenta que el hecho de que se haya beneficiado de una actividad ilícita, aunque sea por tolerancia administrativa, y en beneficio del interés público no significa que no le sea exigible la obtención de previa licencia de actividad.

NOVENO.- Distinto ha de ser el pronunciamiento que hagamos en relación con la alegada vulneración del principio de proporcionalidad, conforme al art. 131 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre del PAC de aplicación al caso, y ello en tanto en cuanto apreciamos la existencia de vulneración de dicho principio, no por haber tenido en cuenta el beneficio económico obtenido por la empresa Vertederos del Norte, a la vista de su vinculación con la empresa Vertederos del Centro, como hemos expuesto anteriormente, sino por aplicar indebidamente el porcentaje del 15% conforme al art. 68 del Reglamento General de Contratación aprobado por Decreto de 25.11.75, toda vez que con arreglo al apartado 2º de dicho precepto debió ser del 6%, por lo que resultaría una multa de 7.500.000 pesetas (45.075,91 euros) en vez de la impuesta de 18.750.000 pesetas.

Por todo lo expuesto debe estimarse parcialmente el recurso, anulándose la resolución impugnada en los presentes autos, por no ser conforme a Derecho y en consecuencia, imponer la sanción de multa de 45.075,91 euros.

DECIMO.- Conforme a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la jurisdicción contenciosa no concurren circunstancias que justifiquen condena alguna en cuanto a las costas.

VISTOS.- los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 2ª) ha decidido:

1º ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Vertederos del Centro S.L. contra la resolución impugnada en los presentes autos y expresada en el fundamento jurídico primero anulándose la misma por no ser conforme a Derecho y en consecuencia imponer a la recurrente en su lugar la multa de 45.075,91 euros (7.500.000 pesetas) por el expediente sancionador incoado a la misma (711/96/1973).

2º.- Desestimar el recurso en cuanto a lo demás que solicita el recurrente.

3º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso alguno, llevándose testimonio de dicha sentencia a los autos principales.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

P U B L I C A C I O N: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.