Sentencia Administrativo Nº 1025/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2334/2005 de 13 de Diciembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J. MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 01025/2007

Recurso nº 2334/05

Ponente Sr. Gustavo Lescure Ceñal

Recurrente: D. Gregorio (funcionario del CNP)

Partes demandadas: Abogado del Estado (Ministerio del Interior)

D. Juan Miguel (funcionario del CNP)

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

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SENTENCIA NÚM. 1025.

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Juan Ignacio Pérez Alférez

Dª. Pilar Maldonado Muñoz

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En Madrid, a trece de Diciembre del año dos mil siete.

Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 2334/05 formulado por D. Gregorio en su propio nombre y representación, contra resolución de la Dirección General de la Policía de 27 de Septiembre de 2.005 sobre imposición de sanción de pérdida de veinte días de remuneración y suspensión de funciones por igual periodo en expediente disciplinario nº 35/03; habiendo sido partes demandadas el MINISTERIO DEL INTERIOR representado por Abogado del Estado, y D. Juan Miguel representándose a sí mismo. La cuantía del recurso resulta determinable por importe inferior de 150.253'03 euros (25.000.000 ptas.).

Antecedentes

PRIMERO.- La referida parte actora promovió el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución reseñada, y seguido el cauce procesal previsto legalmente, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por su orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y de contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos consignados, suplicaron respectivamente la anulación del acto objeto de impugnación y la desestimación de ésta, en los términos que figuran en aquéllos.

SEGUNDO.- Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, quedaron éstos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 13 de Diciembre del 2.007.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por D. Gregorio , en su condición de funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, contra la resolución de la Dirección General de la Policía de 27.9.05 que en expediente disciplinario nº 35/03 le impuso la sanción de pérdida de veinte días de remuneración y suspensión de funciones por igual periodo, prevista en el artículo 12, apartado "por faltas graves", letra d), del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía , aprobado por Real Decreto 884/1.989 de 14 de Julio , como autor de una falta grave tipificada en su artículo 7.7 ("el atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración"), sobre la base de la remisión a los hechos declarados probados en Sentencia, firme, de 25 de Marzo de 2.004 de la Audiencia Provincial (Sección XVI) dictada en Rollo Penal 75/03 con referencia a Procedimiento Abreviado 2733/03 procedente del Juzgado de Instrucción 43 de Madrid, que condenó a D. Gregorio como autor responsable de una falta de lesiones, del art. 617.1 del Código Penal , a la pena de un mes de multa, con una cuota diaria de 6 euros (180 euros en total), y a una indemnización a D. Jaime de 90 euros por sus lesiones.

SEGUNDO.- Por la parte recurrente se plantea la incidencia de la caducidad del procedimiento sancionador a que remiten los autos por el transcurso del plazo legal al efecto entre las fechas de incoación del expediente disciplinario (por decreto de 4.3.03 de la DGP ) y de su resolución final (de 27.9.05 del mismo Centro Directivo).

Tal alegación actora debe ser atendida siguiendo el criterio mantenido por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 5 de Junio de 2.006 (rec. 4443/00 ) que con relación a un caso análogo al de los autos que nos ocupan, declara aplicable el artículo 43.4 de la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, argumentando que la falta de previsión de un límite temporal máximo dentro del cual ha de resolverse el expediente por el Real Decreto 33/1.986, de 10 de Enero , del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, y por el Real Decreto 884/1.989 de 14 de Julio , del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía , no significa que la Administración pueda mantener abierto de forma indefinida un procedimiento disciplinario.

Esto es lo que resulta de los criterios establecidos por la Sentencia del Pleno de la misma Sala Tercera de 27 de Febrero de 2.006 (recurso 84/04), después seguidos por la de 27 de Marzo de 2.006 (recurso 86/03). En una y otra se recuerda que el artículo 43.4 original de la Ley 30/1.992 contemplaba expresamente la caducidad y se explica que la falta de mención explícita en el mismo a los procedimientos disciplinarios propició que no se considerase aplicable a ellos, conclusión reforzada porque su disposición adicional octava excluía la aplicación de esta Ley a los procedimientos disciplinarios seguidos por las Administraciones contra el personal a su servicio.

Ahora bien, ambas Sentencias llaman la atención sobre la disposición adicional tercera de la Ley 22/1.993, de 29 Diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo, que dice en su primer párrafo: "Los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre". Si se tiene presente que el artículo 43.4 se halla en el Título IV de la Ley 30/1.992 , hay que concluir que sí es aplicable supletoriamente a procedimientos, como el que nos ocupa, en los que no haya previsión expresa al respecto.

Establecido lo anterior, hay que concluir en que, a falta de un plazo máximo para terminar el expediente, debe entenderse aplicable el establecido con carácter general por la propia Ley: tres meses ampliables por otros tres (artículo 42.2 de la Ley 30/1.992 ). Pasado ese tiempo, entra en juego el artículo 43.4 de manera que, transcurridos treinta días a partir de dicho momento, ha de entenderse caducado el procedimiento, procediendo su archivo, bien a solicitud del interesado, bien de oficio.

Es de advertir que con anterioridad a las reseñadas Sentencias del Tribunal Supremo, la Sección Séptima de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ya se ha pronunciado sobre la materia que nos ocupa en Sentencias de 23 de Octubre de 2.003 y 31 de Enero y 7 de Octubre de 2.004 , de modo que a tales precedentes criterios ha de estarse asimismo por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la norma.

Según los mismos, siendo la caducidad un instituto jurídico diferente de la prescripción y que se proyecta sobre el "derecho al procedimiento ", constituye una forma de terminación de éste, y al igual que la prescripción defiende a los administrados contra la inseguridad jurídica que se derivaría de una situación indefinidamente abierta.

La Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, regula la caducidad como forma de finalización del procedimiento en su artículo 92 (Capítulo IV del Título VI ), en lo que se refiere a los iniciados a solicitud del interesado. Pero en el artículo 43.4 (Capítulo I del Título IV ) también preveía la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, habiendo sido modificada tal regulación por la Ley 4/1.999, de 13 de Enero. El artículo 44 , en la nueva redacción que efectuó la Ley antedicha, dispone que "En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos ... 2. En los procedimientos en que la Administración ejerce potestades sancionadoras ... se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 ".

Debe partirse del principio general de que no puede ser impuesta ninguna sanción disciplinaria sin seguir el procedimiento normativamente establecido al efecto, puesto que el procedimiento es una garantía de los derechos de aquél a quien se pretende exigir responsabilidad disciplinaria. En tal sentido, una cosa es la extinción de la responsabilidad disciplinaria y otra la terminación del procedimiento.

Las causas de extinción de la responsabilidad disciplinaria se recogen, con carácter general, en el artículo 19 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado , aprobado por Real Decreto 33/1.986, de 10 de Enero , y, con carácter específico en el ámbito en el que nos movemos, en el artículo 15.1 del Real Decreto 884/1.989, de 14 de Julio , por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía , y son, en ambos casos, el cumplimiento de la sanción, la muerte de la persona responsable, la prescripción de la falta o la sanción, el indulto y la amnistía.

De la terminación del procedimiento se ocupan los artículos 45 y siguientes del Real Decreto 33/1.986 , con carácter general, y los artículos 45 y siguientes del Real Decreto 884/1.989 , con carácter específico, sin que en ninguno de los casos se mencione la caducidad. Si bien la disposición adicional octava de la Ley 30/1.992 , referida a los procedimientos disciplinarios, establecía la exclusión de la aplicación de dicha Ley a los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio, no es menos verdad que la disposición adicional tercera de la Ley 22/1.993, de 29 de Diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo, referida a la "delimitación del procedimiento aplicable en el régimen disciplinario de los funcionarios públicos", estableció que "los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre", añadiendo que "las remisiones a artículos concretos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958 y las referencias a normas de ordenación del procedimiento, comunicaciones y notificaciones, contenidas en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1.986, de 10 de Enero, se entenderán hechas a los correspondientes artículos de la citada Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre ".

Habida cuenta de que los Reglamentos de Régimen Disciplinario de que venimos haciendo mención, es decir, el de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado y el del Cuerpo Nacional de Policía, no se ocupan de la caducidad del procedimiento disciplinario, y de que sí está prevista la misma con carácter general como supuesto de terminación de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables, regulándose en el Título IV de la Ley 30/1.992, puede afirmarse que por aplicación de la disposición adicional tercera de la Ley 22/1.993 , la caducidad es igualmente una forma de terminación de los procedimientos disciplinarios.

Debe insistirse en que el hecho de que la caducidad no esté regulada específicamente ni en el Reglamento de Régimen Disciplinario aprobado por Real Decreto 33/1.986 , con carácter general, ni, con carácter específico en el Real Decreto 884/1.989 , no impide la aplicación de la regulación general, teniendo en cuenta lo que supone de garantía de los derechos del interesado y su proyección sobre el procedimiento, al margen de las causas de extinción de la responsabilidad disciplinaria y de, en su caso, la pervivencia de la acciones correspondientes. Se trata, en suma, y en nuestra opinión, de una omisión no excluyente que, precisamente por ello, hace entrar en juego con carácter supletorio la norma general.

TERCERO.- Pues bien, en el caso a que se contrae el recurso que nos ocupa, los datos procedimentales más relevantes son:

1º) El expediente disciplinario nº 35/03 contra D. Gregorio se inició por decreto de incoación de 4 de Marzo de 2.003 de la Dirección General de la Policía , que se le notificó el 14.3.03.

2º) Con fecha 2.9.03 el instructor del expediente disciplinario solicitó, con referencia al art. 8.3 de la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de Marzo, de Fuerzas y Cuerpos y Seguridad del Estado, información del Juzgado de Instrucción 43 de Madrid sobre el estado y resolución procesales del Procedimiento Abreviado 2733/03 afectante a D. Gregorio , comunicando en fecha 21.10.03 tal órgano jurisdiccional la presentación por el Ministerio Fiscal de escrito de acusación y pendiente la de una de las partes personadas.

3º) Con fecha 1.1.04 se vuelve a solicitar información, comunicándose el 19.1.04 la pendencia de la causa penal de la celebración de la vista oral señalada para el 23.3.04.

4º) Requerida el 30.4.04 nueva información, se comunica el 17.5.04 que la Sentencia de 25 de Marzo de 2.004 de la Audiencia Provincial no es firme al haberse anunciado recurso de casación por la representación procesal de D. Gregorio .

5º) Reiterada solicitud de información el 4.8.04, se comunica el 7.9.04 que las actuaciones se encuentran en el Tribunal Supremo pendientes de resolución del recurso de casación.

6º) Solicitada nueva información el 1.2.05, se comunica el 14.2.05 que la Sentencia de 25.3.04 ha ganado firmeza, habiéndose incoado Ejecutoria 1/05 .

7º) Con fecha 17.2.05 el instructor del expediente disciplinario 35/03 acuerda la formulación de pliego de cargos contra D. Gregorio , que éste contesta mediante escrito presentado el 7.3.05.

8º) Por el instructor del expediente disciplinario se propone el 15.4.05 la imposición a D. Gregorio la sanción de veinte días de pérdida de remuneración y suspensión de funciones por igual periodo, como responsable de una falta de atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración, que el 25.4.05 se notifica al interesado, quien el 4.5.05 presenta escrito de alegaciones.

9º) Con fecha 16.5.05 el instructor del expediente disciplinario acuerda remitir todas las actuaciones al Director General de la Policía para su resolución.

10º) Por el Jefe de la División de Personal de la DGP se informa el 2.6.05, con notificación a D. Gregorio el 16.6.05, que el plazo máximo para la resolución y notificación del expediente disciplinario 35/03 es de doce meses, que comenzó a computarse a partir de la fecha de 15.2.05 en que tuvo entrada en la DGP la sentencia firme dictada en el ámbito penal, y procediendo incorporar al expediente disciplinario el informe previsto en el art. 25.2.d) de la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de Marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya solicitud se efectúa en la misma fecha de 2.6.05, se acuerda suspender el plazo de un año para resolver el expediente hasta tanto se reciba en la División de Personal el citado informe preceptivo (tal informe corresponde emitirlo al Consejo de Policía, con representación paritaria de la Administración y de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, en los expedientes disciplinarios que se instruyan por faltas muy graves contra miembros del CNP y en todos aquellos que se instruyan a los representantes de los sindicatos, condición ésta que concurría en D. Gregorio ).

11º) En sesión plenaria de 27.6.05 el Consejo de Policía informó sobre el expediente disciplinario 35/03, recogiendo manifestaciones de algunos consejeros respecto de la incidencia de caducidad del expediente por el transcurso de más de un año desde su incoación. Tal informe tiene entrada en el expediente el 31.8.05.

12º) La resolución de 27.9.05 de la Dirección General de la Policía, que impone la sanción disciplinaria, rechaza la caducidad del expediente sobre la base de que "el plazo máximo de doce meses para la tramitación procedimental comenzó a computarse a partir del 15.2.05 de la entrada en la DGP de la resolución judicial firme dictada en el procedimiento penal, que dejaba expedita la vía disciplinaria, con lo que el vencimiento del plazo máximo para dictar y notificar la resolución del expediente, de no haberse producido incidencias en el cómputo del plazo, se produciría el 14.2.06, pero sin embargo el plazo estuvo suspendido entre el 2.6.05 en que se solicitó el informe preceptivo del Consejo de Policía, y el 31.8.05 en que dicho informe fue recibido, lo que supuso un total de 90 días, que prolongaron el plazo para dictar y notificar la resolución hasta el 15.5.06, fecha en la que cabe presumir habrá sido notificada o, en su caso, al menos queden acreditados los intentos de notificación".

, Pues bien, debiendo aplicarse al expediente disciplinario del caso de autos un plazo legal de caducidad de seis meses, y no de doce como resuelve la Dirección General de la Policía, y debiendo computarse desde la incoación del expediente, que es cuando se inicia el procedimiento administrativo al tenerse conocimiento de los hechos con independencia de la posterior sentencia que recaiga sobre los mismos, resulta que aquel plazo transcurrió con exceso a lo largo de la tramitación del expediente descontando el tiempo total en que el procedimiento quedó suspendido por causa legalmente prevista. Es de advertir que el art. 8.3 de la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de Marzo, del Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, determina que "La iniciación de procedimiento penal contra miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no impedirá la incoación y tramitación de expedientes gubernativos o disciplinarios por los mismos hechos. No obstante, la resolución definitiva del expediente solo podrá producirse cuando la sentencia recaída en el ámbito penal sea firme, y la declaración de hechos probados vinculará a la Administración ...", pero ello ampara inequívocamente solo la suspensión del expediente disciplinario una vez tramitado y pendiente de su resolución definitiva, de manera que el expediente contra D. Gregorio , iniciado con el decreto de su incoación de 4.3.05, notificado el 14.3.05 , debió haberse tramitado en el plazo máximo de seis meses, quedando luego suspendido y pendiente de resolución a la espera de sentencia penal firme, y sin embargo por el instructor del expediente se dejaron transcurrir seis meses menos dos días hasta su requerimiento de 2.9.03 sobre información del estado de las actuaciones jurisdiccionales penales contestada por primera vez por el Juzgado el 21.10.03 , y recibida la sentencia el 14.2.05 transcurren otros tres meses y medio hasta la solicitud el 2.6.05 del informe del Consejo de Policía, y recibido éste el 31.8.05 transcurren dos meses y nueve días hasta la notificación el 9.11.05 a D. Gregorio de la resolución sancionadora de 27.9.05, de manera que el plazo legal de seis meses para la caducidad del expediente quedó completado entre las distintas fases de su tramitación administrativa, sin que se observen paralizaciones del procedimiento imputables al hoy recurrente, ni defectos procedimentales que obligaran a la retroacción del mismo, ni que se interesara o acordara prórroga alguna para la finalización de las actuaciones.

Resulta claro, por lo tanto, que desde que se inició el expediente disciplinario de referencia, hasta que se dictó y notificó la resolución sancionadora correspondiente, había transcurrido con exceso el plazo necesario para que se entendiera producida la caducidad del procedimiento sancionador, lo que lleva a la conclusión de estimar el presente recurso contencioso-administrativo por tal motivo, sin que sea necesario entrar a examinar el resto de alegaciones contenidas en el escrito de demanda.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes procesales a efectos de una expresa imposición de las costas causadas (art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 ).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo de D. Gregorio , y anulamos la sanción impuesta en el expediente disciplinario nº 35/03 a que remite la resolución de la Dirección General de la Policía reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, por caducidad del correspondiente procedimiento administrativo sancionador, sin pronunciamiento acerca de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.