Sentencia Administrativo Nº 1029/2014, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 299/2013 de 26 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 01029/2014

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº1029

PRESIDENTE:

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DON JOSE MARÍA SEGURA GRAU

En Cáceres a veintiséis de Noviembre de dos mil catorce.

Visto el recurso contencioso administrativo nº 299/13,promovido por el Letrado de la Diputación de Cáceres en nombre y representación de EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MONTEHERMOSOsiendo parte demandada LA JUNTA DE EXTREMADURA; recurso que versa sobre: resolución denegatoria presunta del recurso de alzada interpuesto con fecha 31/08/2012, contra la resolución del Director General de Planificación, Calidad y Consumo del Gobierno de Extremadura de fecha 19 de julio de 2012 y relativa a reclamación de cantidad dimanante de un Convenio.

C U A N T I A: 28.023 euros.

Antecedentes

PRIMERO : Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO : Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entrego el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada ; dado traslado de la demanda a la parte demandada para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO : Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron las admitidas por la Sala, obrando en los ramos separados de las partes, declarando concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.

CUARTO : En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales;

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado DON CASIANO ROJAS POZO,que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Se somete a nuestra consideración en esta ocasión, por la letrada de los Servicios Jurídicos de la Diputación Provincial de Cáceres en nombre, representación y defensa del AYUNTAMIENTO DE MONTEHERMOSO, la resolución denegatoria presunta del recurso de alzada interpuesto con fecha 31/08/2012, contra la resolución del Director General de Planificación, Calidad y Consumo del Gobierno de Extremadura de fecha 19 de julio de 2012 y relativa a reclamación de cantidad dimanante de un Convenio.

SEGUNDO.- Insta la Recurrente la anulación de la Resolución indicada, declarando el cumplimiento del Convenio de Colaboración por el Ayuntamiento mencionado, en todos sus extremos, y el derecho a percibir de la Consejería de Salud y Política Social la ayuda convenida, condenándola al pago de la cantidad de 24.521,15 euros (costes soportados y no abonados) como motivo de la contratación de celadores, más intereses. Subsidiariamente, solicita la MISMA CANTIDAD, pero es sin duda un error y debe entenderse la cantidad de 6.150,72 euros, en concepto de daños y perjuicios ocasionados (toda vez que el Ayuntamiento tiene concedida una subvención por importe de 18.370,43 €) esto es, la diferencia entre lo concedido en el Decreto de Subvención y los gastos abonados a los celadores.

Por su parte la Administración en primer lugar pide la inadmisión ya que se dice, que de conformidad a los arts. 21 y 22 de la LBRL, en relación al art 45 de la LJCA , no se aporta el Acuerdo emitido por el órgano competente para entablar la concreta acción. Igualmente se dice que nos hallamos ante actos firmes y consentidos por no impugnarse el acto que impedía la suscripción del Convenio ni el referente a la ayuda por gastos extraordinarios de personal, señalándose asimismo que nos situamos ante un acto firme y consentido. En cuanto al fondo se pide la desestimación total de la demanda por entenderse que ya ha existido resarcimiento.

Comenzando por la primera causa de inadmisibilidad, convenimos con la Letrado de la Diputación, al entender que la acción se ha entablado correctamente. Consta del documento nº 1 de los aportados con el Recurso la solicitud del Alcalde expresando la voluntad de reclamar esta concreta acción y solicitando asistencia jurídica necesaria. Asimismo consta como documento nº 2 de la demanda el dictamen del Secretario que debe entenderse favorable a la acción entablada pues ningún reparo consta en él. Por lo que si a ello le añadimos que en fase administrativa también se le otorgó legitimación, es evidente la desestimación de tal motivo.

Tampoco puede ser estimada la pretensión de inadmisibilidad por el resto de motivos. La Administración autonómica basa su desestimación, en la resolución del recurso administrativo, en cuestiones de fondo relativas a la existencia de Sentencias en el ámbito social y al hecho de que en realidad el Convenio no se llegó a firmar puesto que se trataba de un borrador, sin que se vulnere el Principio de Confianza legítima. Ahora sin embargo y en la contestación se manifiesta, que en mayo de 2012 (folio 2 y 3 del expediente) existió una Resolución del Director General de Planificación, Calidad y Consumo que determinaba la inaplicación de la tramitación y firma del Convenio y que debió recurrirse. No estamos de acuerdo. El citado documento es una comunicación informativa sin más y sin pie de recurso y por lo que a la existencia de acto consentido y firme se refiere por el hecho de aceptar una subvención, es evidente que sin perjuicio de su relevancia en el procedimiento, se trata de otro acto administrativo diferente (resolución de concesión directa de subvención) dictado por órgano distinto que no guarda relación con el que ahora se recurre, al menos en el sentido que exige la Jurisprudencia.

TERCERO .-Por lo que al fondo respecta, damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y las actuaciones y que no son objeto de controversia. Vamos a centrarnos por tanto en las cuestiones en las que existe discrepancia entre las partes. Queda por tanto acreditado que el Ayuntamiento al menos desde el año 2002, firmaba con el Gobierno autonómico, Convenios de carácter temporal en virtud de los cuales, se otorgaba una ayuda económica dirigida a abonar el mantenimiento de personal celador que prestaban los servicios en la localidad para la propia Consejería. El último se celebra con una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2011, prorrogable. Así las cosas en diciembre de 2011 y como se hacía de costumbre se remite al Ayuntamiento un borrador en términos similares de otros anteriores donde se le pide la voluntad de acuerdo, así como el requerimiento de una serie de documentación que se remite. Sin contestación sobre lo anterior, el Ayuntamiento procede a la contratación de los celadores tal y como al parecer era costumbre en la confianza de la aprobación del citado Convenio que tendría validez hasta el 30 de junio de 2012. Los celadores prestaron sus servicios tal y como se desprende de la documental y se les efectúa un abono que de acuerdo a la certificación supone al Ayuntamiento un gasto de 28.032,00 euros, equivalente al coste que el Ayuntamiento ha soportado esos meses con motivo de la contratación.

Sin embargo la Administración alega que el Convenio no se llegó a formalizar porque las Sentencias dictadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia habían determinado que este tipo de contrataciones plasmados en los referidos Convenios eran nulas, por suponer una cesión ilegal de trabajadores, y en consecuencia no podían llevarse a cabo.

Además, se manifiesta que para paliar dicha situación se entregaron al amparo de un Decreto ( DECRETO 233/2012, de 27 de noviembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a Corporaciones Locales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para sufragar los gastos extraordinarios de personal para el mantenimiento de Centros de Atención Primaria, durante el primer semestre de 2012) en materia de gastos extraordinarios la cantidad de 18.370,43,00 euros con lo que ya no existe daño, ni tampoco vulneración del Principio de confianza legítima pues el Ayuntamiento debe ser consciente que la Administración debe actuar de acuerdo al Principio de legalidad y debían ser conocedores de la existencia de tales Resoluciones Judiciales.

El principio de buena fe o confianza legítima, es un principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ).

Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general. Por otra parte, en la STS de 1-2-99 se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma.......O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999) y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias dispares.

Pues bien, en este supuesto y al amparo de las relaciones autónomas de dos administraciones distintas se venía otorgando la concesión de unas prestaciones económicas durante varios y continuos periodos temporales, prestaciones sometidas al cumplimiento de unos requisitos determinados que el Ayuntamiento siempre cumplió, al igual que la Administración autonómica. Es a raíz de unas Sentencias posteriores, donde se determina la nulidad de tales prestaciones en lo referente a este tipo de contrataciones que los Convenios contenían. Sin embargo y sin dudar de la actuación correcta de la Administración autonómica una vez que posee conocimiento de dicha interpretación legal, no lo es menos que tal situación es comunicada al Ayuntamiento una vez puesta en marcha la elaboración del Convenio de 2012, obligando por tanto al Ayuntamiento y creándole una expectativa razonable relativa a que el Convenio se firmaría como había sucedido en otras ocasiones, aunque sin embargo no fue así. Prueba evidente de esa actuación que defraudó las expectativas lógicas creadas, es el hecho de la creación al amparo de un Decreto de una subvención que con otro nombre en realidad paliaba los gastos provocados al Municipio. Entendemos por tanto que la actuación del Ayuntamiento se hallaba justificada, pese a que el Convenio formalmente no se hallaba firmado, pero por otra parte no es menos cierto que el Gobierno extremeño creó una Norma y realizó un abono que respondía a cubrir en la medida de lo posible los gastos provocados.

Así las cosas, esta Sala entiende que debe existir una compensación entre lo gastado y lo recibido por la vía subvencional (si queda acreditado definitivamente que se ha abonado, lo que al día de hoy no está claro), ya que entender lo contrario determinaría un enriquecimiento injusto a favor del Ente Municipal. Sin embargo si procede el abono de la demasía abonada y que la parte cifra en 6.150,72 euros, diferencia de lo determinado en el Convenio y la subvención recibida.

CUARTO .- Tal y como prevé el art 139 de la LJCA , las costas deben ser impuestas a la Administración autonómica.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación y en nombre de su MAJESTAD EL REY

Fallo

Que con desestimación de la petición principal y estimación de la subsidiaria, anulamos la resolución recurrida declarando la obligación de la Consejería de Salud Demandada u órgano competente autonómico a abonar al Ayuntamiento Recurrente la cantidad de 6.150,72 euros más los intereses de demora y, en su caso, procesales. Ello con imposición de las costas a la Administración autonómica.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.