Sentencia Administrativo Nº 10298/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 310/2007 de 25 de Febrero de 2010

Encabezamiento

RECURSO Nº 310/07

PONENTE SRA. Amaya Martínez Alvarez

SENTENCIA Nº 10.298

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACION POR OBJETIVOS EN APOYO A LA SECCIÓN SEXTA "E"

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Fco Gerardo Martínez Tristán

Ilmos. Sres Magistrados:

Dª Carmen Alvarez Theurer

Dª Amaya Martínez Alvarez

En la Villa de Madrid, a 25 de febrero de dos mil diez.

VISTO el recurso contencioso-administrativo nº 310/07 seguido ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por D. Marino en su propio nombre y derecho contra la Resolución del Director General de la Guardia Civil de fecha 19 de marzo de 2.007 por la que se desestima las solicitud formulada por el ahora actor en orden a que les fuera reconocido y abonado el complemento específico singular de Especialista Grupo 10 correspondiente a Jefe de Destacamento, en el Servicio de Material Móvil, por desempeñar las mismas funciones que estos. Habiendo sido parte la Administración demandada, Dirección General de la Guardia Civil, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y, siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte demandante para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que expuso los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, y terminó suplicando que se dictara sentencia por la que se reconozca el derecho del recurrente a percibir el componente singular del complemento específico en la cuantía que le corresponda, así como los intereses legales de dichas cantidades, desde la fecha en que el demandante fue destinado a la Base Central del Servicio de Material Móvil.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado en representación de la Administración demandada, contestó a la demanda, oponiéndose a la misma conforme a los fundamentos que alegó, solicitando la inadmisibilidad del recurso, y en su defecto, la confirmación de la resolución recurrida.

TERCERO.- Concluso el procedimiento, se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del día 24 del mes de febrero del año en curso, en que ha tenido lugar.

Habiendo sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Amaya Martínez Alvarez quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo nº 310/07 promovido por D. Marino en su propio nombre y derecho, la Resolución del Director General de la Guardia Civil de fecha 19 de marzo de 2.007 por la que se desestima las solicitud formulada por el ahora actor en orden a que les fuera reconocido y abonado el complemento específico singular de Especialista Grupo 10 correspondiente a Jefe de Destacamento, en el Servicio de Material Móvil, por desempeñar las mismas funciones que estos.

El recurrente, Brigada de la Guardia Civil, formula en apoyo de su pretensión de nulidad, y en esencia, las siguientes alegaciones: que fue destinado al Servicio de Material Móvil de la Guardia Civil en Madrid, como Jefe de Destacamento por resolución de fecha 7 de julio de 2.006; que está en posesión del Título de Jefe de Destacamento de Automovilismo, catalogado con una mayor percepción de complemento específico singular; que, a pesar de venir realizando las mismas funciones que otros funcionarios que cita, destinados en su misma Sección, que tienen un complemento específico superior, y aunque esta en posesión del título de la titulación referida, viene percibiendo un complemento específico inferior al que perciben los Jefes de Destacamento del Servicio de Material Móvil, lo que supone un trato discriminatorio; que diversas Sentencias de esta Sala sobre el particular que citan, han estimado pretensiones iguales a las que ahora esgrimen los recurrentes, concluyendo con el suplico referido.

El Abogado del Estado por su parte, interesa la desestimación del recurso en base a los argumentos que obran en su escrito de contestación a la demanda unido a las actuaciones.

SEGUNDO.- Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sección es preciso el estudio de la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía de Estado toda vez que, una eventual estimación de la misma imposibilitaría conocer de lo en definitiva pretendido. Sostiene la dirección letrada de la Administración demandada que el presente recurso ha de inadmitirse al amparo de lo dispuesto en el apartado c) del artículo 69 en relación con el 28 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 13 de Julio de 1.998 , que establece como causa de inadmisibilidad el que el recurso contencioso- administrativo recaiga sobre acto no susceptible de impugnación, concretamente por considerar que las resoluciones recurridas constituyen una mera aplicación de la resolución por la que se aprobó el Catálogo de Puestos de Trabajo, que no fue en su día impugnado, así como tampoco lo fueron las sucesivas nóminas en las que se fijaba el complemento específico con el que discrepan.

Así las cosas, es preciso significar en este momento, que en materia de inadmisibilidad, "hay que tener en cuenta, (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Mayo de 1.985 ), los criterios informantes del sistema - artículo 24 de la Constitución y Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción - criterios de flexibilidad y apertura para lograr una completa garantía jurisdiccional por parte de todos los litigantes", de tal manera que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse con carácter restrictivo sin que puedan ser aplicados criterios hermenéuticos analógicos siendo preciso, en el caso de que emerja la más mínima duda sobre la concurrencia o no de las que se aleguen, decantar la solución en favor de un pronunciamiento de fondo en aplicación del principio "pro actione" y del Derecho Fundamental que a los ciudadanos otorga nuestra Carta Magna a obtener una tutela judicial efectiva.

La causa de inadmisión anterior no puede prosperar, porque desempeñando las Relaciones de Puestos de Trabajo una función normativa, tanto el nombramiento de los recurrentes para los concretos puestos de trabajo recogidos en dicha RPT, como la Resolución que ahora se impugna, en realidad constituyen actos de aplicación de una norma, siendo así que la doctrina del acto firme y consentido no se predica de las normas, al menos en la medida en que siempre es posible su impugnación indirecta con ocasión de un acto administrativo que las aplique a un supuesto concreto, y además, y en todo caso, que para que no fuera posible el enjuiciamiento directo de la RPT sería necesario en todo caso que, como cualquier norma, hubiese sido objeto de publicación oficial para que los interesados pudieran conocerla y, en su caso, impugnarla, lo que no nos consta que sea así, sin olvidar que en todo caso la solicitud formulada por el recurrente en vía administrativa está determinada por la comparación de las funciones que desempeñan, con las funciones desempeñadas por otros funcionarios que tiene retribuciones complementarias superiores, y esa comparación necesariamente tiene lugar con posterioridad a la publicación de la RPT y al nombramiento para el puesto de trabajo concreto, de forma que no concurre la tercera de las identidades precisas para la producción del acto confirmatorio o reproductorio de otro previamente consentido, que es la de la causa de pedir.

Tampoco la referida al hecho de haber consentido las sucesivas nóminas en las que se reflejaba el complemento específico cuya cuantía rebaten, porque la diferencia retributiva que se reclama en el presente proceso se originaba al hoy recurrente, en todas y cada una de las percepciones que se les liquidaban mes a mes, siendo cada una de las nóminas mensuales aplicación concreta e independiente del acto administrativo o disposición general que dispuso la correspondiente retribución, en consecuencia (así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 126/1.984, de 26 de Diciembre ), no puede sino considerarse que la nómina que se libra cada mes no es reproducción ni confirmación de las emitidas los meses anteriores pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores.

Y no puede olvidarse en cualquier caso, que el impago por parte de la Administración de una cantidad a la que un funcionario tenga derecho, crea en el mismo un derecho de crédito que se extingue, no porque no recurra una o varias nóminas concretas, en este caso, las correspondientes al periodo de tiempo durante el que estuvo destinado en el Servicio de Material Móvil, sino única y exclusivamente porque el funcionario afectado no reclame el cumplimiento del mismo antes del transcurso del plazo de cuatro años a que alude la Ley General Presupuestaria como plazo prescriptivo.

TERCERO.- La cuestión objeto de debate consiste por tanto en determinar si el actor tiene derecho a que le sea abonado el complemento específico singular que retribuye la especialidad de Jefe de Destacamento del Servicio de Material Móvil en la cuantía correspondiente.

La resolución objeto de recurso desestimó la reclamación argumentando, en esencia, que a través del complemento específico concretado en la correspondiente R.P.T., se retribuyen condiciones particulares de algunos puestos de trabajo, sin que el hecho de ostentar una titulación o de desempeñar funciones genéricas sea determinante para su asignación, que el interesado no acreditaba la total identidad de funciones del puesto con las de los otros funcionarios que oponían como término de comparación, que percibía el complemento específico del puesto que desempeñaba con arreglo a la Relación de Puestos de Trabajo, y que la Sentencia que invoca, solo puede tener efectos en relación al favorecido con el Fallo.

Debe partirse de la base de que, en el Catálogo de Puestos de Trabajo de la Dirección General de la Guardia Civil, en la Base Central de Madrid, y en virtud de la creación de 949 dotaciones de Especialista en Automovilismo por Resolución de la CECIR de fecha 17 de abril de 2.002, no todos los puestos tienen asignado el complemento de Especialista Grupo 10, a pesar de que se hubiera exigido esta titulación para servir en ese destino, y por tanto, el reconocimiento del complemento para los puestos que no lo tienen asignado, solo cabe al amparo del principio de igualdad, habiéndose estimado o desestimado los recursos interpuestos sobre esta cuestión, en función de se hubiera acreditado o no la identidad de funciones respecto de otros funcionarios en el mismo destino, dependiendo la resolución de cada caso de la efectiva acreditación de esa identidad, que ha sido lo determinante para acceder o no a lo solicitado, pero sin que pueda darse por sentada la existencia de un criterio general favorable a cualquier pretensión sobre el reconocimiento del complemento específico en cualquier circunstancia por el hecho de trabajar en el Servicio de Material, como el recurrente pretende hacer ver.

CUARTO.- Sentado esto, tal y como recuerdan las Sentencias existentes sobre esta cuestión, el Real Decreto 311/88, de 30 de marzo, dispone en su artículo 4º que el complemento específico que perciben los funcionarios de la Guardia Civil remunera el riesgo, dedicación y demás peculiaridades que implica la función, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley 30/84, de 2 de agosto y en la Ley Orgánica 2/86, añadiéndose que dicho complemento estará integrado por dos componentes: a) General, en la cuantía fijada en el Anexo II de dicho Real Decreto; b) Singular, destinado a retribuir las condiciones de algunos puestos.

Las características del complemento específico son:

a) La concreción: se fija atendiendo precisamente a las características de "un" puesto de trabajo.

b) La objetividad: se atiende a las condiciones particulares de ese puesto de trabajo y no a los cuerpos o escalas de los funcionarios que las desempeñan.

Así las cosas, resulta claro que dentro de un mismo Centro o Dependencia administrativa funcionarios del mismo Grupo pueden desempeñar puestos de trabajo a los que corresponda distinto complemento específico: es el contenido del puesto de trabajo el que determina el complemento específico.

Los datos a tener en cuenta para la fijación del complemento específico -especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad- integran conceptos jurídicos indeterminados que, en cuanto tales, tienen naturaleza reglada: o hay penosidad o no la hay, o hay peligrosidad o no, etc. No aparece pues en la determinación del complemento específico la discrecionalidad administrativa -no resulta indiferente para el derecho, es decir, no es igualmente justo que se aprecie o no la peligrosidad, la penosidad, etc.-, sino que se trata de actuación reglada, bien que con un, en este caso, amplio margen de apreciación para la Administración....".

Conviene al respecto poner de relieve que es doctrina consolidada del Tribunal Supremo que, tras la Ley 30/84 y normas complementarias, se ha operado una nueva ordenación retributiva que determina, en lo que aquí interesa, que los distintos puestos de trabajo pueden generar complementos diferentes, aunque sean desempeñados por funcionarios del mismo Cuerpo o Escala, así como que puestos de trabajo aparente similares o de parecidas características puedan originar retribuciones distintas por las condiciones insitas en cada uno de ellos, por el volumen o complejidad del trabajo que se desempeña o por la responsabilidad en la gestión, advirtiendo que la actividad administrativa que al respecto se desarrolle en modo alguno se encuentra mediatizada por situaciones anteriores, al margen del derecho transitorio establecido por el legislador. A la hora de concretar estas retribuciones, el Tribunal Supremo ha reconocido, también reiteradamente, la potestad de la Administración para apreciar la existencia de las circunstancias que justifican la asignación de un complemento específico a unos puestos en lugar de a otros. Esta atribución, que deriva de las potestades de autorganización que la Administración ostenta, no significa un apoderamiento totalmente libre, sino que está ligada a los conceptos legales que justifican las distinciones que pueda introducir, con independencia del Cuerpo de pertenencia del funcionario, ya que "el complemento específico está vinculado exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de trabajo al que se asigna" (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 1994 .

Así las cosas, los datos que han de tenerse en cuenta por la Administración, cuando fija el complemento en estudio, deben referirse exclusivamente al contenido del puesto, aplicando los parámetros objetivos que han servido para definirlo.

Y así, en relación al complemento que aquí se reclama, la Administración dice en la resolución impugnada que el ahora actor percibía el complemento específico del puesto que desempeñaba con arreglo a la Relación de Puestos de Trabajo, sin que el hecho de ostentar una titulación o de desempeñar funciones genéricas sea determinante para su asignación.

QUINTO.- Caben, sin embargo, lo que la jurisprudencia denomina "actuaciones de comprobación" una vez fijado ya el complemento, que puede realizar la propia Administración o "actuaciones de control", a desarrollar por los Tribunales, para determinar si la asignación de tal complemento ha sido o no legalmente procedente. Y en esta actividad de control resulta plenamente admisible comparar el contenido de varios puestos para comprobar si el complemento que se les asigna es o no coherente con el contenido previamente fijado. Dicho en otros términos, y según S.T.S. de 15 de noviembre de 1994 , el criterio aplicable para controlar la potestad administrativa de asignación de retribuciones desde el punto de vista de la igualdad en la aplicación de la ley "es el de la plena identidad de las circunstancias concurrentes en los puestos de trabajo comparados".

Así las cosas, numerosas Sentencias de esta Sala, partiendo de la naturaleza objetiva del complemento específico, que es propio de los puestos de trabajo con independencia de las cualidades del funcionario que lo desempeña, llegan a la conclusión de que, una vez que la Administración lo ha concedido a un puesto de trabajo determinado, debe reconocerse a todos los puestos idénticos, sin que pueda ser óbice para ello la asignación presupuestaria. Y el Tribunal Supremo ha confirmado esta tesis en diversas Sentencias, como la de la Sala 3ª de 24 de noviembre de 1.992 .

De ello se deduce que para que nazca el derecho a obtener esta retribución, es necesario que el puesto que se desempeña lo tenga asignado en el correspondiente Catálogo de Puestos de Trabajo, o que, sin tenerlo asignado, se acredite que se desempeñan idénticas funciones que las propias de los puestos dotados con ese complemento, o que, cuando menos, concurran en ellos las mismas circunstancias que determinaron la asignación de la retribución, para que pueda hacerse efectiva la reclamación por aplicación del principio de igualdad.

SEXTO.- En el presente recurso, como decimos, la pretensión actora se funda en el principio de igualdad, al considerar el recurrente, cuyo puesto no tiene asignado el complemento en la cuantía superior que reclama, es merecedor de esa superior cuantía, por realizar idénticas funciones que otros funcionarios que prestan servicios en su mismo destino, por lo que se trataría de acreditar de manera suficiente la concurrencia de la identidad de situaciones entre los puestos que se comparan, y, en consecuencia, procede examinar la prueba aquí practicada.

Así, el certificado emitido en fase de prueba por el Capitán Jefe de la Compañía de Talleres del Servicio de Material Móvil de fecha 8 de abril de 2.009, pone de relieve que el recurrente posee la titulación de Jefe de Destacamento y que está destinado en la Compañía de Talleres desde el día 19 de julio de 2.006. Y, tras referir las funciones correspondientes al Jefe de Destacamento y al Jefe de Taller, dice que el recurrente desempeña actualmente "algunas de las funciones de Jefe de Destacamento" y de Jefe de Taller, concretándolas a continuación.

Por otra parte, la certificación emitida por el Teniente Coronel Jefe de la 1ª Sección del Servicio de Retribuciones de la Guardia Civil de fecha 22 de septiembre de 2.009, dice: "En el Servicio de Material Móvil existen en la actualidad puestos de trabajo asignados a los distintos empleos de Suboficial, con la especialidad de Jefe de Destacamento como "Especialistas grupo 10" que tiene fijado un complemento específico singular cuya cuantía mensual para el año en curso es de 68,00 ?, superior al mínimo existente en la Guardia Civil. En este importe no está incluida otra cantidad que si bien se incluye en nómina a partir del año 2.003, bajo el mismo concepto de complemento específico singular, se abona por el empleo del perceptor y no por el puesto de trabajo en cuestión (Regla Complementaria 6ª del Catálogo de Puestos de Trabajo de la Guardia Civil) y que para los empleos de Subteniente/Brigada y Sargento 1º/Sargento para el año 2.009 son, 75,33 ? para Subteniente/Brigada y 92,69 para Sargento 1º/Sargento. Las cuantías íntegras mensuales que actualmente perciben los distintos empleos de Suboficial con la especialidad de Jefe de Destacamento como "especialista grupo 10" son, para el empleo de Subteniente/Brigada, 143,33"

En definitiva, esta cantidad, 143,33, es por tanto la suma de los 68,00 que se percibe en algunos puestos de trabajo del Servicio de Material Movil por la especialidad y los 75,33 que se percibe por el empleo.

En la misma certificación se pone de relieve que el recurrente, durante el año 2009, está percibiendo en nómina bajo el concepto de complemento específico singular, el correspondiente a un puesto de trabajo recogido en el vigente Catálogo de Puestos de Trabajo de la Guardia Civil con la denominación de "Subteniente/Brigada", siendo la cuantía íntegra mensual de 97,11 ?.

De las certificaciones referidas resulta que, tal y como afirma la Administración en la resolución impugnada, que se han catalogado solo algunos puestos, según las condiciones particulares de los mismos, con el complemento de Especialista Grupo 10, y otros, entre los que se incluye el del recurrente, no, percibiendo este 97 ? y otros Jefes de Destacamento 143 ?.

Pero el hecho de que el ahora actor lleve a cabo solo "algunas funciones" de las encomendadas al puesto de Jefe de Destacamento, no puede suponer, a juicio de esta Sección, que se tenga por acreditada la identidad de funciones que sería necesaria para considerarle acreedor al complemento, por cuanto para ello debiera demostrarse el desempeño de todas y cada una de las funciones de Jefe de Destacamento, o cuando menos, la inmensa mayoría de ellas, además de la habitualidad en el desempeño, lo que no puede deducirse de la certificación referida, sin que resulte de otra documentación la identidad requerida, por lo que, siendo insuficiente la prueba practica sobre este extremo, la pretensión actora no puede ser acogida.

SEPTIMO.- Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no aprecia este Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para la imposición de las costas a ninguna de las partes, a tenor de lo preceptuado en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

VISTAS las disposiciones citadas y demás de general aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo nº 310/07 promovido por D. Marino en su propio nombre y derecho contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, debemos declarar y declaramos que la citada resolución es ajustada a derecho, por lo que debe ser confirmada. Sin costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.