Acerca de operadores lógicos
Última revisión
13/02/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 103/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 5097/2017 de 29 de Enero de 2020
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 36 min
Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Enero de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MURILLO DE LA CUEVA, PABLO MARIA LUCAS
Nº de sentencia: 103/2020
Núm. Cendoj: 28079130042020100023
Núm. Ecli: ES:TS:2020:217
Núm. Roj: STS 217:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 29/01/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5097/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 21/01/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
R. CASACION núm.: 5097/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
En Madrid, a 29 de enero de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 5097/2017, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Letrada de dicha Junta, contra la sentencia dictada el 21 de junio de 2017 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla y recaída en el recurso n.º 498/2015, sobre subvención destinada a cubrir gastos de ejecución de acciones formativas.
Se ha personado, como recurrida, la Asociación para la Calidad Europea-INTECA, representada por la procuradora doña Olga Elena Coca Alonso.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
Antecedentes
'FALLAMOS:
Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso interpuesto por la ASOCIACION PARA LA CALIDAD EUROPEA INTECA, representada por la Sra. Procuradora Doña Olga Coca Alonso, contra la inactividad que se describe en el encabezamiento de la presente [que se atribuye a la Administración ante la solicitud de liquidación y pago de la ayuda concedida por 57.675 €, cuyo expediente es el número 41-2011-J-1519], con condena de la demandada a liquidar y pagar 28.837,50 euros con sus intereses legales. Con imposición de costas a la Administración demandada hasta un importe máximo de 600 euros'.
'
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme'.
'PRIMERA.- Sobre la infracción por la sentencia de instancia de la norma del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la norma del artículo 43 de la misma Ley en relación con la norma del artículo 32 de la Ley General de Subvenciones y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
[...]
SEGUNDA.- Sobre la infracción por la sentencia de instancia de las normas del artículo 34 de la Ley General de Subvenciones y del artículo 88 del Reglamento de desarrollo de la Ley General de Subvenciones, en relación con la norma del artículo 32 de la misma Ley General de Subvenciones y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo'.
La pretensión deducida por la parte es obtener de este Tribunal Supremo
'un pronunciamiento judicial sobre la correcta interpretación que debe otorgarse a las normas señaladas habida cuenta de su consideración conjunta y de la finalidad ínsita en ellas que no es otra que la de obtener, por el órgano concedente de la subvención, la certeza y la convicción de la real justificación de la subvención como paso previo al pago, lo que sólo puede obtenerse con la oportuna comprobación de la documentación presentada por la beneficiaria a efectos de justificación, debiendo por ello considerarse que esa justificación referida en los preceptos señalados no es una justificación formal consistente en mera aportación documental, sino una justificación material consistente en el estudio de la documentación aportada'.
Y suplicó a la Sala que, tras los trámites de rigor, dicte sentencia por la que, estimando el recurso, case y deje sin efecto la de 21 de junio de 2017 de conformidad con lo señalado por la recurrente.
La Sala la tuvo por personada por diligencia de ordenación de 10 de abril siguiente.
Fundamentos
La Asociación para la Calidad Europea-INTECA interpuso recurso contencioso-administrativo después de ver desatendida por la Junta de Andalucía su reclamación de pago de la cantidad de 28.837,50€ correspondientes a la parte pendiente de abonar --el 25%-- de la subvención destinada a cubrir gastos de ejecución de acciones formativas que, por importe de 57.675€, le concedió la resolución de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de 27 de diciembre de 2011. Habiendo presentado la documentación justificativa de los gastos subvencionables, solicitó el 27 de noviembre de 2013 la liquidación y pago. Al no obtener respuesta de la Administración andaluza, la Asociación para la Calidad Europea- INTECA impugnó su inactividad y pidió a la Sala de Sevilla que fallara condenando a la Junta de Andalucía a abonarle 28.837,50€ más los intereses correspondientes.
La sentencia ahora cuestionada rechazó la causa de inadmisibilidad opuesta por la Junta de Andalucía ya que comprobó el cumplimiento por la recurrente del artículo 45.2 de la Ley de la Jurisdicción y, sobre el fondo del litigio, aplicando el criterio observado anteriormente por la misma Sección [sentencias de 21 de diciembre de 2016, (recurso n.º 521/2012) y de 9 de noviembre de 2016 (recurso n.º 678/2015)] acogió las pretensiones de la Asociación para la Calidad Europea-INTECA.
Frente a la argumentación de la Junta de Andalucía según la cual concurría una segunda causa de inadmisibilidad por haberse dirigido el recurso contra un acto no susceptible de impugnación --el pago, decía, no derivaba de la presentación de la documentación justificativa de los gastos sino de la actividad de comprobación-- y, además, mediaban razones presupuestarias para el retraso, la sentencia dice:
'Sin embargo, no constituyen estas consideraciones un óbice adecuado a la estimación de la tesis en que se ampara la pretensión deducida. Desde luego y como se expone por la Administración, a partir del 30 de abril de 2014 ya se podían transmitir pagos con cargo a este expediente y, por otra parte, la efectiva concurrencia de esta objeción no se motiva, ni desde luego se justifica, pues se ampara en razones genéricas que no permiten identificar su alcance en relación con este concreto régimen de ayudas.
Por otra parte, es cierto que previo al pago debe existir una tarea de comprobación, pero como se ha dicho en supuestos similares al presente por esta misma Sección, el desarrollo en este caso de la meritada labor de control que se ha demorado tanto en el tiempo, esto es, más de dos años después de las previsiones temporales contempladas en la resolución de concesión de la ayuda, no excluye la necesidad de apreciar el incumplimiento de esta última y de la normativa reguladora por la Administración concedente.
Así, se decía en aquellos otros supuestos ( sentencias de 21 de diciembre de 2016, recurso número 521/2012, o de 9 de noviembre de 2016, recurso número 678/2015), la potestad de comprobación existe siempre (dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones), pero no es admisible que se incumpla el plazo de resolución que vincula a la Administración, amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación para no pagar, pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se finalice y se justifique en cuantía superior al anticipo.
Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en los términos señalados en la resolución de concesión, según se describe en la demanda.
Y ello, sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento, toda vez que no se ha enjuiciado la corrección del cumplimiento de la acción formativa subvencionada ni la suficiencia de la documentación justificativa aportada; de ahí, que las consideraciones que se ahora se oponen carezcan de relevancia en orden a la resolución de la presente controversia.
Por ello, tampoco cabe acoger la segunda causa de inadmisibilidad que se suscita en el escrito de contestación a la demanda. Como se decía en aquellas sentencias '(...) Se afirma asimismo la improcedencia de estimar la pretensión formulada por la recurrente orientada a acceder al abono de la cantidad interesada, pues ello supondría una flagrante vulneración de la legalidad materia de subvenciones. Tampoco este argumento puede ser aceptado, porque la potestad de comprobación existe siempre (claro está dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración (tres meses desde la reclamación), amparándose en la facultad de comprobación previa a la liquidación, para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se justifique al menos el 25%. Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió liquidar y abonar dicha cantidad en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones, artículo 88 de su Reglamento. Y ello, sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento, toda vez que no se ha enjuiciado la corrección del cumplimiento de la acción formativa subvencionada ni la suficiencia de la documentación justificativa aportada. (...)'.
Así pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena a su ' liquidación y pago de los cursos efectuados tal como se reclama'.
El auto de la Sección Primera de esta Sala de 30 de mayo de 2018 ha apreciado que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la siguiente cuestión que ya hemos consignado en los antecedentes pero que conviene recordar ahora:
'si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015 ); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado'.
Y nos dice que los preceptos a interpretar son el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (actual artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), los artículos 32, 34 y 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y el artículo 88 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.
Advierte, además, dicho auto que esa cuestión, apreciada ya en otros recursos de casación, ha sido resuelta por las sentencias de esta Sección Cuarta de 6 de marzo de 2018 (casación n.º 557/2017) y de 14 de marzo de 2018 (casación n.º 336/2016).
Pretende que anulemos la sentencia y desestimemos el recurso contencioso-administrativo.
En primer lugar, sostiene que la sentencia de instancia infringe los artículos 42 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y la jurisprudencia. Explica que la sentencia incurre en el error de aplicar el artículo 42.3 b) de esa Ley 30/1992 pues no se está ante un procedimiento administrativo y que no es aplicable, por tanto, el plazo máximo para resolver previsto en dicho precepto ni atender, de acuerdo con su artículo 43, la reclamación. Se ha de estar, prosigue, al artículo 32 de la Ley 38/2003 que impone tareas de comprobación de la adecuada justificación de la subvención, de la realización de la actividad subvencionada y del cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión de la subvención. Tareas estas, añade, que no configuran un procedimiento administrativo en sentido estricto. La petición de pago, resalta, se hizo en un expediente administrativo de subvención. En consecuencia, no es aplicable el artículo 42 y, por tanto, tampoco el artículo 43 de la Ley 30/1992. Y alega en su apoyo la sentencia de esta Sala de 28 de febrero de 2007 (casación n.º 302/2004).
Además, afirma el escrito de interposición que la sentencia recurrida vulnera el artículo 34 de la Ley 38/2003 y el artículo 88 del Reglamento que la desarrolla, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, en relación con el artículo 32 de la Ley, y vulnera, igualmente, la jurisprudencia. La infracción que denuncia aquí la atribuye a la afirmación de aquélla de que no es precisa la previa comprobación para el pago del resto de la subvención. Reprocha a la sentencia, a este respecto, no tener en cuenta que la solicitud de liquidación y pago y la presentación de la documentación justificativa no producen el título jurídico incontrovertido determinante del pago al que se refiere el invocado artículo 34. Por eso, la Administración no está obligada en su virtud a liquidar la parte restante de la subvención. Dicho abono, añade, queda condicionado a la comprobación impuesta por el artículo 32 de la Ley. La justificación a que se refieren su artículo 34 y el artículo 88 --afirma-- no se identifica con la presentación de la documentación justificativa, no es formal, sino material y sólo resulta de la labor de comprobación de esa documentación. De ahí, continúa, que el pago no pueda producirse de manera automática sino una vez establecido, gracias a la debida comprobación, que media una real justificación. El error de la sentencia al que se refiere ahora la recurrente en casación estriba en anudar la obligación de pago a la mera acreditación o justificación formal del beneficiario en vez de a la justificación material que corresponde a la Administración apreciar.
En el caso de autos, prosigue, no podían considerarse justificados los gastos al no constar efectuada la comprobación técnico-económica.
Invoca en su apoyo la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de diciembre de 2014 (casación n.º 5333/2011).
No habiendo presentado escrito de oposición en plazo la Asociación para la Calidad Europea-INTECA, debemos resolver el recurso de casación y, efectivamente, la cuestión que se nos plantea por el auto de la Sección Primera de esta Sala de 16 de junio de 2018 ha sido abordada y resuelta ya, en primer lugar, por la sentencia n.º 350/2018, de 6 de marzo, estimatoria del recurso de casación n.º 557/2017, interpuesto por la Junta de Andalucía contra otra sentencia de la Sección Primera de la Sala de Sevilla de contenido sustancialmente igual al de la que estamos examinando.
En consecuencia, por exigencias de los principios de igualdad en la aplicación de la Ley y de seguridad jurídica, seguiremos ahora el mismo criterio observado entonces y llegaremos a la misma solución de estimar el recurso de casación de la Junta de Andalucía, anular la sentencia de instancia y estimar el recurso contencioso-administrativo de la Asociación para la Calidad Europea-INTECA en este caso plenamente, según diremos.
Nuestra sentencia n.º 350/2018 estableció que la de instancia (i) atribuyó a la reclamación el efecto de iniciar un procedimiento a instancia de la beneficiaria de la subvención, (ii) determinó que el plazo para resolverlo era de tres meses, aplicando implícitamente el artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 y, (iii) finalmente, dio efecto desestimatorio a la falta de resolución, sin explicar en qué forma interpretaba el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de aplicación necesaria en todo caso bajo la tesis que seguía la sentencia, máxime cuando la regla general que establece ese precepto para estos supuestos es la estimación por silencio, excepto en los casos en que la propia norma lo excepciona. Insistíamos en que la sentencia guardó silencio sobre ello y se limitó a anular la que consideró desestimación por silencio, afirmando que la Administración, en ese procedimiento, no cuestionó que se hubiera producido el 'cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario' y de la debida justificación que le correspondía. Asimismo, precisábamos que la razón de decidir, en definitiva, fue la de que la Administración no negó la presentación de la documentación justificativa necesaria, sino que se amparó en una facultad de comprobación para la que dispondría de un plazo no determinado más que por el cuatrienal de prescripción de la acción de reintegro.
Y estimó aquél recurso de casación n.º 557/2017 porque no resultaba ajustada a Derecho la premisa de la que arrancaba el razonamiento de la Sala de Sevilla, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario fuente de un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, cuyo transcurso sin que se dictara comportaba un efecto desestimatorio sin justificar cual era la excepción a la regla general del artículo 43.1 de la Ley 30/1992. Ese pronunciamiento lo hicimos sin perjuicio de rechazar que la sentencia hubiera declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución. Por eso, decíamos, la doctrina que debíamos fijar no abordaría esta cuestión.
A nuestro entender, dice la sentencia n.º 350/2018, y hemos de reiterar ahora, no cabe considerar iniciado un procedimiento administrativo específico por la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención. Se trata de una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la concesión de la subvención y consiste en presentar la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Es, pues, una actuación necesaria --y no una solicitud-- a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone que:
'La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas'.
También, pusimos de manifiesto que esa actuación del beneficiario constituye, además, una condición para efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Y que ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta, la cual debería atender aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado y, por tanto, no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75% anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación --decíamos y reiteramos-- es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución de concesión de la subvención subordina la plenitud de sus efectos jurídicos, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido.
De igual modo, en la actuación que acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino cumplimiento y ejecución de aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de la realización de la actividad o comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. De ahí que el artículo 34.2 de la Ley General de Subvenciones establezca que 'La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente', y en el siguiente apartado precise que:
'El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención'.
Hay que insistir en que entender que la actuación de justificación por el beneficiario no inicia un procedimiento tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así, recordábamos, lo dice la sentencia del Pleno de la Sala de 28 de febrero de 2007 (casación n.º 302/2004), siguiendo lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación n.º 2354/2003) para la que una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.
En definitiva, aquella sentencia de instancia y la que tenemos ante nosotros, aplican indebidamente el artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992, único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y, consecuentemente, aplican también de forma incorrecta su artículo 43.1 pues, de acuerdo con su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Dado que el resto del razonamiento de una y otra sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, contrarias a los preceptos citados, del mismo modo que en el recurso de casación n.º 557/2017, anulamos la allí impugnada, ahora hemos de anular la dictada con el n.º 970 el 21 de junio de 2017 y resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, según el artículo 93.1 de la Ley de la Jurisdicción.
Hemos de seguir, también, respecto de la interpretación que nos requiere el auto de la Sección Primera de 30 de mayo de 2018 el mismo camino recorrido por la sentencia n.º 350/2018 y llegar al mismo resultado, tal como hicimos, en particular, en la sentencia n.º 1346/2019, de 10 de octubre, (casación n.º 3773/2018), dictada en un proceso promovido por la Asociación para la Calidad Europea-INTECA.
No hay controversia sobre la presentación por la Asociación para la Calidad Europea-INTECA en tiempo de la documentación justificativa de la realización de las acciones formativas para las que se le concedió la subvención. Tampoco consta ninguna razón para no satisfacerle el 25% restante de la misma.
El único argumento ofrecido por la Administración andaluza ha sido el de que, antes de pagar, era preciso comprobar que todo estaba en regla.
En la sentencia n.º 350/2018 pudimos observar que la Junta de Andalucía quiso justificar su inacción mezclando dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Indicamos entonces, y mantenemos ahora, que son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones, sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diferentes. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar que la justificación presentada está completa, como paso previo a autorizar el pago. Por ello, debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones).
Por tanto, la verificación o, como dice su artículo 32.1, la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretendía la recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y plenitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria y justifica la realización de la actividad a que se había comprometido el beneficiario. De hecho, la norma que establece las bases de la subvención concedida, la Orden de 31 de octubre de 2008, de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía, modificada por la Orden de 23 de marzo de 2009, establece en su artículo 36.5 un plazo de dos meses para la revisión por la Administración de la idoneidad de la justificación presentada, así como la tramitación del oportuno documento contable, precisando que:
'[...] sea cual fuere el procedimiento elegido para la justificación final de la subvención, el beneficiario deberá remitir al órgano gestor, en el plazo establecido en el párrafo primero de este artículo [tres meses], la documentación correspondiente. A partir de dicha fecha el órgano gestor dispondrá de un plazo de dos meses para la revisión y tramitación del oportuno documento contable [...]. Examinada la documentación aportada, o transcurrido dicho plazo sin que se hubiera presentado, el órgano gestor dictará la correspondiente resolución de liquidación o el acuerdo de iniciación del expediente de reintegro, según proceda'.
Es verdad que nada impide que en esa primera fase de justificación se considere insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos o, incluso, que se inicie el procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( artículo 35.1 de la Ley General de Subvenciones). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro. El artículo 88 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones es esclarecedor cuando exige, para proceder al pago, certificación que acredite los siguientes extremos:
'a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior;
b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones;
c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención'.
O sea, la certificación acreditará que se ha presentado la justificación, pero no que se ha realizado ya la comprobación exhaustiva de la efectiva realización de la actividad, y que no se haya declarado definitivamente la procedencia del reintegro o pérdida de la subvención, así como que, aun en el caso de haberse iniciado expediente de reintegro, no se ha adoptado la correspondiente medida cautelar de retención de pago. Dicho de otro modo, aún si la actividad de comprobación se ha iniciado por la Administración, pero no se ha acordado la suspensión del pago, el abono de la subvención resulta igualmente obligado si es que la justificación documental está completa, algo que no se ha cuestionado en la contestación a la demanda. Así, pues, la invocación de inadmisibilidad por falta de actuación administrativa que opone la Administración, con alegación del artículo 69.c) de la Ley de la Jurisdicción ha de ser rechazada pues, sin duda, existe una inactividad de la Administración que no desarrolla las actuaciones a que viene obligada en el marco de la relación jurídica creada por el acto de otorgamiento de la concesión.
A partir de aquí, es menester establecer la naturaleza de la actuación administrativa impugnada.
La Asociación para la Calidad Europea-INTECA habló de inactividad y de desestimación por silencio. Ahora bien, tal como observamos en la sentencia n.º 350/2018 y ahora reiteramos pues sucede lo mismo, ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, resulta secundario si la demanda orientó la pretensión como impugnación de un acto presunto o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada o, finalmente, como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables a tenor del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción y la Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Por tanto, no hay causa de inadmisibilidad por falta de actuación recurrible.
Y la calificación que merece la que aquí se ha dado es la de inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y su artículo 29.2 dispone que:
'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.
Y el artículo 32 establece para esos casos lo siguiente:
'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.
Sobre ello hemos dicho en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (casación n.º 543/2017):
'1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable'.
Por consiguiente, la Junta de Andalucía venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el artículo 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008, plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Se ha acreditado, pues, tanto el derecho del beneficiario como la pasividad de la Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.
En conclusión, procede estimar el recurso contencioso-administrativo y condenar a la Administración andaluza al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 28.837,50€ más sus intereses.
Solamente falta fijar la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de los preceptos sobre los que se configuró la cuestión de interés casacional. Es la misma ya establecida en la sentencia n.º 350/2018 y reiterada en las sentencias n.º 414/2018, de 14 de marzo (casación n.º 336/2016); n.º 503/2018, de 22 de marzo (casación n.º 92/2016); n.º 778/2018, de 11 de mayo (casación n.º 145/2016); n.º 779/2018, de 11 de mayo (casación n.º 280/2016); n.º 1368/2018, de 13 de septiembre (casación n.º 63/2017); n.º 1370/2018, de 13 de septiembre (casación n.º 452/2017); n.º 1369/2018, de 13 de septiembre (casación n.º 131/2017); n.º 1406/2018, de 20 de septiembre (casación n.º 2019/2017); n.º 1405/2018, de 20 de septiembre (casación n.º 551/2017); n.º 1459/2018, de 3 de octubre (casación n.º 2720/2017); n.º 477/2019, de 8 de abril (casación n.º 5910/2017); n.º 481/2019, de 8 de abril (casación n.º 5864/2017); n.º 514/2019, de 11 de abril (casación 2528/2017); n.º 579/2019, de 26 de abril (casación n.º 1053/2018); n.º 578/2019 ( casación n.º 771/2018); n.º 583/2019, de 29 de abril (casación n.º 2514/2018); n.º 603/2019, de 6 de mayo (casación n.º 1129/2018); n.º 672/2019, de 23 de mayo (casación n.º 4350/2017); n.º 1199/2019, de 19 de septiembre (casación n.º 3228/2018); n.º 1222/2019, de 24 de septiembre (casación n.º 2349/2017); n.º 1233/2019, de 24 de septiembre (casación n.º 3416/2018); n.º 1346/2019, de 10 de octubre (casación n.º 3773/2018); n.º 1359/2019, de 11 de octubre (casación n.º 2270/2018); n.º 1558/2019, de 11 de noviembre (casación n.º 2506/2017); n.º 1591/2019, de 14 de noviembre (casación n.º 2505/2017); n.º 1675/2019, de 4 de diciembre (casación n.º 2993/2017); n.º 1686/2019, de 5 de diciembre (casación n.º 3788/2018); n.º 1746/2019, de 16 de diciembre (casación n.º 4902/2017).
Consiste en declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención y reclama el pago de la cantidad pendiente, constituye una obligación por su parte que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la Ley 30/1992 (ahora artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común). Y que la Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o de la cantidad parcial pendiente, una vez verificada a satisfacción la justificación presentada, comprobación para la que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que pueda resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o de declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.
A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción cada parte abonará las costas causadas a su instancia del recurso de casación y, según el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos las costas del recurso contencioso-administrativo a la Junta de Andalucía. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 600€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento sexto,
(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 5097/2017 interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 21 de junio de 2017, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla y anularla.
(2.º) Estimar el recurso n.º 498/2015 interpuesto por la Asociación para la Calidad Europea-INTECA y reconocerle el derecho a que por la Junta de Andalucía se le satisfaga la cantidad de 28.837,50€ con sus intereses legales.
(3.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.