Sentencia Administrativo Nº 1034/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 101/2003 de 05 de Julio de 2007

Encabezamiento

Recurso nº 101/03

T.S.J. MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01034/2007

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 101/2003

ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 1034

PRESIDENTE

Don Alfredo Roldán Herrero.

MAGISTRADOS

Don Alfredo Roldán Herrero.

Doña Francisca Rosas Carrión.

Doña María Jesús Vegas Torres.

Don Francisco Javier Sancho Cuesta.

Don José Félix Martín Corredera.

En la Villa de Madrid, a cinco de julio de dos mil siete.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 101/2003 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid, de 26 de junio de 2.002, por el que se aprueba el Proyecto de Delimitación y Expropiación del Plan Parcial de Ordenación nº 10 "La Fuensanta", de Móstoles, publicado en el BOCAM de 29 de julio del mismo año.

Son partes en dicho recurso: como recurrentes, la COMPAÑíA AGRICOLA PANDERON, S.A., la COMPAÑÍA INDUSTRIAL OÑATE CARTAYA, S.A., la COMPAÑÍA AGRICOLA POLVORANCA, S.A., AGRICOLA CAÑAVERAL, S.A., ALCALDE DE MOSTOLES 1808, SL, DOÑA María Angeles y DOÑA Julia , representados por el procurador don Luis Pozas Osset y dirigidos por el letrado don Francisco Perales Madueño.

Como demandados: La Comunidad Autónoma de Madrid, representada y dirigida por letrado de sus Servicios Jurídicos y el Instituto Municipal de Suelo de Móstoles, representado por la procuradora doña María Luisa Aguiar Medino y dirigido por el letrado don José Luis Jaraba Pérez.

Ha sido ponente el magistrado don José Félix Martín Corredera, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando los actos impugnados en el presente recurso.

SEGUNDO.- Dado traslado a los demandados para contestar a la demanda, lo hicieron por medio de sendos escritos, en los que alegan cuántos hechos y fundamentos de Derecho consideran aplicables, terminando con la súplica a la Sala que dicte sentencia desestimatoria y que se confirme, como ajustado a derecho, el acto impugnado.

TERCERO.- Mediante auto se acordó el recibimiento del recurso a prueba, llevándose a la practica las pruebas propuestas por las partes declaradas pertinentes, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se confirió traslado a las partes por término de quince días para la formulación de conclusiones y, tras la presentación de los oportunos escritos, se señaló para votación y fallo el día 5 de julio de 2007, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid, de 26 de junio de 2.002, por el que se aprueba el Proyecto de Delimitación y Expropiación del Plan Parcial de Ordenación nº 10 "La Fuensanta", de Móstoles, publicado en el BOCAM de 29 de julio del mismo año.

Con carácter previo al análisis de la cuestión suscitada en este concreto proceso, porque también han sido objeto de impugnación, en otros recursos, el plan parcial y el cambio de sistema de actuación, interesa destacar cuáles son los hechos más relevantes para su estudio y decisión, pudiendo ser concretados del modo que sigue:

El Plan General de Ordenación Urbana de Mostotes contemplaba el sector "La Fuensanta" como suelo urbanizable programado, con desarrollo para el Segundo Cuatrienio, a ejecutar por el sistema de compensación.

Mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 31 de enero de 2001, se modificó el sistema de actuación, sustituyéndose el sistema de compensación por el de expropiación. Dicho acto ha sido objeto del recurso contencioso 3512/2004, interpuesto por los mismos recurrentes, en el que ha recaído sentencia de fecha 20-12-06 , estimatoria del recurso.

El Plan Parcial de desarrollo del Sector fue aprobado definitivamente por acuerdo plenario del ayuntamiento de 30 de agosto de 2001. Igualmente, este acuerdo fue objeto de impugnación ante la jurisdicción, siguiéndose el recurso número 3652/2001, también ante esta Sección en el que ha recaído sentencia de fecha 21-12-06 .

Acordada la aprobación inicial del proyecto de delimitación y expropiación en sesión plenaria del Ayuntamiento, de 25 de octubre de 2001, los recurrentes formularon alegaciones acompañando una serie de dictámenes de valoración individualizada de las fincas de su propiedad, solicitando, entre otros extremos, que se estableciese como valor unitario por metro cuadrados, incluido el 5% de premio de afección, la cantidad de 23.239 pesetas (139,66 euros), en lugar de las 2.400 que figuraba en el proyecto.

Informadas las alegaciones, se elevó el expediente a la Comisión de Urbanismo, que además de aprobar el proyecto, por el acuerdo que es objeto de control jurisdiccional, estableció que el expediente de expropiación se seguiría por el procedimiento de tasación conjunta. En dicho acuerdo se hace constar que los interesados que manifiesten disconformidad con la valoración debían presentar sus escritos y valoraciones en el Ayuntamiento de Móstoles, que remitirá los expedientes individualizados a la Consejería de Obras Públicas y Transportes. En la publicación de dicho acuerdo se contiene la ilustración de recursos, informando a las partes de la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo.

Los recurrentes presentaron escritos de disconformidad con la valoración y, en consecuencia, se remitieron los expedientes al Jurado Territorial de Expropiación Forzosa, que según el escrito de conclusiones fue resuelto por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid por acuerdos adoptados en sesión plenaria de 24 de mayo de 2005, contra los que también han sido interpuestos recursos contencioso administrativos.

Así las cosas, explican los recurrentes que la interposición del presente recurso obedece, por un lado, a la necesidad de impugnar las valoraciones contenidas en el Proyecto ya que, a pesar de que las mismas no sean definitivas por estar pendientes de resolución por el Jurado Territorial de Expropiación, en la notificación del citado acuerdo se hace constar que pone fin a la vía administrativa, ofreciendo al tiempo la posibilidad de interponer un recurso contra dicho acuerdo. Y, por otra parte, al entender que el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid de 26 de junio de 2002 por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Delimitación y Expropiación del Plan Parcial nº 10 "La Fuensanta" es nulo de pleno derecho, por cuanto que también resulta nulo de pleno derecho el Plan Parcial y el Proyecto de Delimitación y Cambio de Sistema de Actuación del Plan Parcial nº 10 "La Fuensanta", de los que trae causa, además de que el Plan Parcial carece de eficacia al no haberse cumplidos los requisitos en orden a su publicación.

Las Administraciones demandadas se oponen a la demanda y solicitan la desestimación del recurso, si bien, con carácter de excepciones de admisibilidad, la letrada de la Comunidad Autónoma esgrime la falta de agotamiento de la vía administrativa (porque la valoración ha de ser resuelta previamente por el Jurado Territorial de Expropiación) y la litispendencia (porque la nulidad del acto impugnado se hace soportar en la nulidad del plan parcial y del cambio de sistema, que son objeto de otros recursos). Por su parte, el Instituto Municipal de Suelo de Móstoles esgrime, además de las anteriores, la falta de acreditación del cumplimiento de los requisitos que para formular demandas se exigen a las personas jurídicas (art. 69 b en relación con el 45 , d) de la Ley de la Jurisdicción).

SEGUNDO.- Comenzando por el examen de las excepciones de inadmisibilidad, la primera que ha de despejarse - por seguir su orden lógico - es la relativa a la capacidad de los recurrentes, esgrimida por el Instituto Municipal de Suelo de Móstoles, quien denuncia la falta de acreditación del cumplimiento de los requisitos que para formular demandas se exigen a las personas jurídicas (art. 69 b en relación con el 45 , d) de la Ley de la Jurisdicción).

Aparte de que algunos de los recurrentes son personas físicas, la doctrina que se invoca en apoyo de esta tesis, de que para accionar las personas jurídicas se necesita un acuerdo previo expreso, está completamente superada. Aunque es verdad que en el caso de personas jurídicas públicas o que representen intereses institucionales que trasciendan de las meramente particulares y de lucro, característicos de las sociedades mercantiles se precisa la adopción del correspondiente acuerdo, en el supuesto de las entidades privadas, como es el caso, el criterio es bien distinto, debiendo entenderse que la representación procesal queda acreditada con el poder notarial aportado, cuando la generalidad de la representación conferida entraña delegar incluso la procedencia del ejercicio de acciones y derechos y no figura en forma alguna la supeditación de la efectividad del poder a acuerdos especiales.

Así pues, esta excepción no puede tener acogida.

Coinciden ambos demandados en que concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 69 e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ya que al ejercitarse la acción relativa a la valoración atribuida como justiprecio de las fincas incluidas en el Proyecto de Expropiación, no habría sido agotada la vía administrativa previa, que resulta del art. 126 de la Ley de Expropiación Forzosa , al establecer que cabe recurso contencioso administrativo contra la resolución que ponga fin al expediente de expropiación o a cualquiera de las piezas separadas y 240 apartado 2º de la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid , del que resulta que los actos del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa fijando el justiprecio ponen fin a la vía administrativa.

Por lo anterior, entienden los recurrentes que encontrándose pendiente, en el momento de interponerse el recurso, la correspondiente resolución por el Jurado Territorial de Expropiación, que agotaría la vía administrativa en lo relativo a la valoración de los bienes y derechos contenidos en la expropiación, el recurso sería inadmisible en lo relativo a la valoración, según resultaría del artículo 69, c en relación con el 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Pues bien, en una primera aproximación habrá que recordar que las advertencias sobre los recursos utilizables, por su propia naturaleza meramente informativa, no son integrantes de la parte dispositiva de resoluciones, ni de las judiciales ni de las administrativas y, por lo tanto, no crean recursos inexistentes. Dicho lo anterior, no obstante, el acuerdo aprobatorio del procedimiento de tasación conjunta constituye un acto complejo, siendo de notar que su efecto más importante es el de la declaración de urgencia de la ocupación de los bienes y derechos.

En efecto, en el procedimiento de tasación conjunta (art. 201 Reglamento Gestión Urbanística ), una vez tramitado con audiencia de las partes afectadas y exposición al público el proyecto e informadas las reclamaciones que hubiere por la entidad pública actuante, el expediente se eleva a la Comisión Regional de urbanismo para su resolución, llevando implícita ésta con carácter general la declaración de urgencia de la ocupación de los bienes o derechos con los efectos previstos en el art. 52 LEF como así resulta del art. 85 LEF . En concreto el art. 203.1 Reglamento de Gestión Urbanística, en su apartado 1 , establece que la resolución de la Comisión Provincial de Urbanismo implicará la declaración de urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados". La tramitación de urgencia en los supuestos de tasación conjunta venía impuesta por los artículos 218 y 220.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , preceptos éstos que aunque no fueron declarados inconstitucionales por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional , fueron derogados por la Ley 6/98, aunque la declaración de urgencia pervive por disponerlo igualmente el art. 138.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .

De ello resulta que la resolución aprobatoria del expediente de tasación conjunta es susceptible de recurso jurisdiccional autónomo, salvo en lo que se refiere a los aspectos valorativos, cuya decisión corresponde, en este caso, al Jurado Territorial de expropiación de la Comunidad de Madrid. En ese sentido se ha pronunciado algunas sentencias del Tribunal Supremo (vid. SsTS de 30-9-96 y 6-4-2005 ). Por lo tanto, si únicamente hubieran sido impugnadas las valoraciones, el recurso sería inadmisible, pero no lo es porque se recurre igualmente el acuerdo por motivos autónomos.

Y, finalmente, tampoco cabe apreciar litispendencia, por el hecho de encontrarse pendientes los recursos deducidos contra el acuerdo de modificación del sistema de actuación y contra el Plan Parcial.Aunque así fuera (que no lo es), la recurrente, frente al acto impugnado, esgrime que el Plan Parcial carece de ejecutividad y eficacia por cuanto que no se ha procedido a la publicación de su contenido normativo, puesto que únicamente se ha publicado la fecha de la sesión en que el Ayuntamiento Pleno de Móstoles lo aprobó definitivamente.

TERCERO.- Rechazados los óbices procesales, corresponde el examen de fondo dejando, desde luego, fuera del valladar de este proceso, como antes ha sido razonado, las cuestiones relativas a las valoraciones.

Pues bien, en los fundamentos jurídicos de la demanda se identifica con toda claridad, como motivo impugnatorio, la falta de publicación de las ordenanzas y demás partes normativas del Plan Parcial "La Fuensanta". Y en su desarrollo - que ocupa varias páginas - se razona que la falta de publicación priva de eficacia al plan parcial y determina la nulidad de los actos dictados en su ejecución, como ocurriría con el que constituye el objeto del recurso. A pesar de ello, y de la queja del letrado de los recurrentes de que no se contestara a ese motivo impugnatorio, igualmente se desentienden por completo de su examen los demandados en sus respectivos escritos de conclusiones.

A estas alturas, ninguna duda existe sobre la necesidad de publicación de las normas urbanísticas de todos los planes urbanísticos, o sobre la conexión evidente de este requisito formal con el artículo 9.3 de la Constitución, operando como "condicio iuris" de su eficacia, aunque referida a las ordenanzas y disposiciones que participan de la naturaleza normativa, de modo que la publicación formal y necesaria determina la entrada en vigor de la norma publicada, y así se viene exigiendo de manera sostenida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya reiteración nos enerva de su cita.

Dicho en otras palabras, la falta de publicación del plan parcial no afecta a la validez de su aprobación, porque los Planes no publicados son válidos pero ineficaces (sentencias de 21 de Enero de 1999 y 3 de Febrero de 1999 , entre otras), pero ello les priva de eficacia. Y para adentrarse en el proceso de gestión urbanística, es imprescindible, como condición de legitimidad de la actividad de ejecución, la existencia de planeamiento previo o simultáneo, ya que el planeamiento es la pieza básica del sistema urbanístico (vid. artículo 116 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , redivivo tras las STC 61/1997 y 31 del Reglamento de Gestión). De manera que no es posible culminar la fase de ejecución urbanística, sin soporte en un planeamiento que lo legitime, porque la potestad de ejecución no es autónoma., sino que tiene su causa única y exclusivamente en el Plan. En este sentido, por ejemplo la STS 21 de marzo de 2000 señala que la existencia de un Planeamiento previo, o, al menos simultáneo, es requisito ontológico imprescindible de la legalidad de los Estatutos, Bases de Actuación y Juntas de Compensación.

En suma, para ser válida la ejecución es requisito inexorable que cuente con la cobertura de un Plan previo publicado, del que depende, no siendo posible el tipo de actos como el aquí impugnado, sin que todavía conste la publicación de las ordenanzas y normas urbanísticas del Plan Parcial.

En el segundo motivo impugnatorio, sostienen los recurrentes que el acto ahora impugnado es nulo, porque lo son el plan parcial y el acto aprobatorio del cambio de sistema de ejecución, de compensación a expropiación. Vimos antes que los demandados recusaban que este argumento incurría en la excepción de litispendencia.

Como todos sabemos, la iniciación de la fase de ejecución precisa el requisito de la delimitación de la Unidad de Ejecución y el establecimiento del sistema de actuación. Las expresiones del artículo 119.1 del TRLS 76 . "La ejecución ... se realizará mediante cualquiera de los siguientes sistemas de actuación ...". "La administración actuante elegirá el sistema de actuación aplicable ...". "Cuando el Plan de Ordenación o Programa de Actuación Urbanística no precisaren el sistema de su determinación se llevará a cabo con la delimitación del Polígono o Unidad de Actuación ...", demuestran la necesidad de dicho requisito. Es indudable, por tanto, que el texto legal citado exige la determinación del sistema de actuación, y que dicha determinación ha de llevarse a cabo con ocasión de la aprobación del Plan General, o Programa de Actuación, o, con la delimitación del Polígono o Unidad de Actuación.

Cuando, como aquí ha sucedido, el establecimiento del sistema, también el plan parcial, son objeto de recursos autónomos, caben y son posibles los recursos instrumentales, apoyados en el resultado hipotético de otro, aunque también es verdad que su éxito o fracaso dependerá del que tengan los procesos antecedentes.

En nuestra sentencia de fecha 20-12-06, dictada en el recurso 3512/2004 , hemos anulado el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 31 de enero de 2001, por el que se modificó el sistema de actuación, sustituyéndose el sistema de compensación por el de expropiación, por la razón de que cuando la opción del sistema se hace desde el planeamiento su modificación ha de sujetarse al procedimiento de las modificaciones del Plan. Consecuencia de lo anterior es que el proyecto de expropiación ha de ser necesariamente anulado porque trae causa de la ejecución de un sistema que ha sido anulado.

Así pues, cuanto se viene razonando conduce a la estimación del recurso.

QUINTO.- No se aprecian motivos que justifiquen la imposición de las costas causadas, al no contemplarse la temeridad o mala fe exigible s para decidir en otro sentido, ni que el recurso pudiera verse privado de su finalidad, de conformidad con lo previsto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

En atención a lo expuesto,

Fallo

Desestimar la excepciones de admisibilidad opuestas por los demandados y, entrando a conocer del fondo del asunto, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la COMPAÑíA AGRICOLA PANDERON, S.A., la COMPAÑÍA INDUSTRIAL OÑATE CARTAYA, S.A., la COMPAÑÍA AGRICOLA POLVORANCA, S.A., AGRICOLA CAÑAVERAL, S.A., ALCALDE DE MOSTOLES 1808, SL, DOÑA María Angeles y DOÑA Julia , representados por el procurador don Luis Pozas Osset y dirigidos por el letrado don Francisco Perales Madueño , contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid, de 26 de junio de 2.002, por el que se aprueba el Proyecto de Delimitación y Expropiación del Plan Parcial de Ordenación nº 10 "La Fuensanta", de Móstoles, anulando el acto impugnado por no ser conforme al ordenamiento jurídico y sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos y firmamos.