Sentencia Administrativo Nº 1036/2006, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 535/2002 de 10 de Julio de 2006

Encabezamiento

Recurso nº 535/02

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSO Nº 535/2002

SENTENCIA NÚM. 1036

Ilmos. Sres:

PRESIDENTE:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

MAGISTRADOS:

D. Alfredo Roldán Herrero

Dª. Clara Martínez de Careaga y García

Dª. Francisca Rosas Carrión

D. Francisco Javier Sancho Cuesta

Dª. María Jesús Vegas Torres

D. José Félix Martín Corredera

En la Villa de Madrid, a diez de julio de dos mil seis.

Vistos los autos del recurso de apelación número 535/02 que ante esta Sala ha promovido el procurador D. Juan Antonio Ortega Sánchez en representación de EL PORTAL DE EMBAJADORES S.L. contra el Decreto dictado por el Sr. Gerente Municipal de Urbanismo con fecha 20 de septiembre de 2002, en el expediente nº 715/2000/002969, por el que se desestimó la petición relativa a la devolución de la cantidad satisfecha en concepto de "Operaciones Extrapresupuestarias de la Gerencia Municipal de Urbanismo" correspondiente a la constante K de asunción de cargas para la obtención de las dotaciones del Área de Reparto, cuyo importe asciende a 2.893.974 pesetas y que le fue exigida por decreto de 6 de octubre de 2000. Ha sido parte demandada EL AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el procurador Sr. Granados Bravo.

Antecedentes

PRIMERO: Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito presentado, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia por la que se condene al Ayuntamiento a devolver a la recurrente la cantidad de 17.393,13 euros, más los intereses legales correspondientes y las costas del procedimiento.

SEGUNDO: Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizaron mediante los oportunos escritos presentados al efecto, en los que alegaron los hechos y fundamentos jurídicos que estimaron pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho del acto administrativo impugnado.

TERCERO: No habiéndose acordado el recibimiento a prueba, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación, votación y fallo a cuyo efecto se señaló el día 4 de julio del presente año, fecha en que tuvo lugar.

Siendo PONENTE la Magistrada Sra. Dª. María Jesús Vegas Torres .

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente procedimiento el Decreto dictado por el Sr. Gerente Municipal de Urbanismo con fecha 20 de septiembre de 2002, en el expediente nº 715/2000/002969, por el que se desestimó la petición relativa a la devolución de la cantidad satisfecha en concepto de "Operaciones Extrapresupuestarias de la Gerencia Municipal de Urbanismo" correspondiente a la constante K de asunción de cargas para la obtención de las dotaciones del Área de Reparto, cuyo importe asciende a 2.893.974 pesetas y que le fue exigida por decreto de 6 de octubre de 2000.

Considera la recurrente que ante la anulación del artículo 3.2.4 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid que daba cobertura a la exacción, es de aplicación el procedimiento especial instado, de acuerdo con lo previsto en el art. 14 de la Ley de Haciendas Locales , de devolución de ingresos indebidos, para reclamar la cantidad satisfecha como medio para obtener la declaración de nulidad de la liquidación y la consiguiente devolución del ingreso indebido realizado por importe de 2.893.974 pesetas.

SEGUNDO.- Puede ya anticiparse que el recurso debe ser desestimado, debiéndose, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada.

Reiterando las consideraciones que esta Sala ha realizado al resolver un supuesto similar (Sentencia núm. 1.703. de 25 de octubre de 2001, recurso de apelación 64/01 ), debemos comenzar por recordar la abundantísima Jurisprudencia del Tribunal Supremo, dictada con anterioridad a la entrada en vigor del actual art. art. 73 de la Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de esta Jurisdicción, entre las que reproducimos una de las más recientes y la dictada en unificación de doctrina, que a su vez citan otras muchas más dictadas por el alto Tribunal.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 31-1-2000 , cuyos fundamentos de derecho cuarto y quinto reproducimos, establece:

"Cuarto.- Distinta suerte, en cambio, debe merecer el segundo motivo de casación, formulado también, prescindiendo de adherencias innecesarias, de infracción de la jurisprudencia, representada en esta ocasión por las sentencias de este Tribunal de 10 de diciembre de 1992 y 30 de marzo de 1993 , en aplicación del artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo , "en cuanto a la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de norma declarada nula", en este caso el Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla.

Decimos que procede la estimación del motivo, ya que esta Sala en las citadas sentencias referidas al Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, pero aplicables también al presente supuesto, dada su identidad sustancial, ha declarado, tomando en consideración el artículo 86.2 de la Ley Jurisdiccional "que aunque en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho conforme a lo dispuesto en los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 28 y anteriores de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , produzca efectos "ex tunc" y no "ex nunc", es decir, que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas, se encuentra atemperada por el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo , en el que con indudable aplicabilidad tanto a los supuestos de recursos administrativos como en los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación, en que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc", si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general".

Quinto.- No estará de más señalar, por otra parte, que este Tribunal Supremo ha tenido ya ocasión de pronunciarse, en infinidad de ocasiones, en relación con supuestos idénticos al actual, incluso referidos al mismo Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla, y en todas ellas lo ha hecho en forma idéntica a la actual.

Así en las sentencias, entre otras, de 26 de abril de 1996 y 19 de mayo y 23 de diciembre de 1999 , dictadas, además, la primera de un recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la propia Gerencia Municipal de Urbanismo ahora recurrente, y la segunda en un recurso de casación para la unificación de doctrina. Todas ellas resueltas en el mismo sentido que la actual y en base a la misma interpretación del citado artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo ."

En el mismo sentido, en un supuesto muy similar al actual, la Sentencia de 26-4-1996 , dictada en Recurso de casación en interés de la Ley núm. 2737/1993 , recogía la misma doctrina, que a continuación reproducimos:

"Primero.- Por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla se impugna en el presente recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto al amparo del artículo 102, b) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, la Sentencia dictada el 23 febrero 1993 por la Sala de este orden jurisdiccional de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estimó el recurso contencioso-administrativo promovido contra un acuerdo presunto del citado Ayuntamiento, que denegó la devolución de la cantidad ingresada por "carga contributiva provisional" correspondiente a una determinada reparcelación, acordándose en la precitada sentencia la devolución de lo ingresado en dicho concepto por el recurrente en la instancia, que había solicitado la iniciación de un expediente reparcelatorio de una finca urbana sita en la Plaza de la Alianza de la ciudad de Sevilla, aceptándose por aquél que la Unidad de Actuación fuese discontinua, prefiriendo la reparcelación económica a la material y autorizando que la cantidad ingresada se abonase al propietario del suelo dotacional con el que se hiciera la reparcelación, sirviendo de fundamento a la conclusión estimatoria de la sentencia objeto de este recurso de casación, el que las Normas de Gestión en Suelo Urbano comprendidas en los artículos 41 a 44 de las Normas Urbanísticas de adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla a los preceptos de la Ley 10/1975, de 2 mayo , que regulaban un sistema de "reparcelación discontinua", fueron anuladas en Sentencia de la misma Sala de Sevilla de 25 octubre 1988 , que fue confirmada en apelación por Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 octubre 1990, entendiendo la Sala de la instancia en la sentencia ahora impugnada que no era aplicable a los actos firmes dictados como consecuencia de las precitadas Normas declaradas nulas lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, dado que las Normas anuladas no lo fueron por motivos formales, sino por motivos sustanciales, por lo que los actos firmes individuales dictados en aplicación de tales Normas no están legitimados y su exigencia ya no tiene base alguna en la legalidad urbanística.

Frente a la doctrina sustentada en la sentencia ahora recurrida, la Gerencia Municipal de Urbanismo de Sevilla estima que la misma es gravemente dañosa para el interés general y errónea y solicita se fije como doctrina legal correcta que el antiguo artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, sin referencia alguna al motivo de anulación de la norma, dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en su aplicación.

Por lo que al daño económico se refiere, el de la Hacienda del Ayuntamiento-Gerencia recurrente resulta del gran número de devoluciones de ingresos por el concepto antes aludido que resultaría de seguirse en posteriores recursos el mismo criterio estimatorio establecido en la sentencia objeto de esta casación.

Segundo.- En supuestos prácticamente iguales al que ahora es objeto de este recurso, pero referidos a la Gerencia Municipal de Urbanismo de Madrid y a actos de la misma en que se había exigido el pago de una determinada cantidad a cuenta de la reparcelación económica a efectuar en las fincas urbanas de los obligados a dicho pago como requisito previo al otorgamiento de la licencia de edificación, habiéndose también anulado en recurso directo las disposiciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid que autorizaban la determinación de dicho pago a cuenta y su exigencia como requisito previo a la licencia, esta misma Sala Tercera del Tribunal Supremo en numerosas Sentencias -de fechas 10 diciembre 1992, 20 noviembre y 27 diciembre 1995 y 26 febrero y 18 marzo de este año 1996- ha declarado que en estos supuestos la reclamación de devolución de las cantidades ingresadas por el aludido concepto, que es prácticamente igual que el abonado por el recurrente en el proceso donde se dictó la sentencia ahora impugnada, no resulta procedente cuando el pago de la carga económica para la reparcelación y obtención de la licencia hubiera devenido firme y consentido, ya que, "según se desprende de la exégesis del artículo 86.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa mientras que las sentencias que en estimación de una pretensión de anulación anulasen una disposición general producen efectos "erga omnes", quedando la misma sin efectos para todos, las que en estimación de una pretensión de plena jurisdicción anulasen un acto por ser nula la disposición en que se fundaba, sólo los producen en cuanto a los que hubieran sido partes en el pleito respecto a esa pretensión, sin que supongan en modo alguno un reconocimiento de la situación jurídica de quienes no dedujeron la misma; y por otra parte, el que aunque en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho conforme a lo dispuesto en los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 28 y anteriores de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado produzca efectos "ex tunc" y no "ex nunc", es decir, que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas se encuentra atemperada por el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo , en el que con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como a los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación, en que los efectos son ""ex nunc"" y no "ex tunc", si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general".

Tercero.- Por cuanto ha quedado expuesto, y gozando de la condición de disposición general los Planes de Ordenación Urbana por su contenido normativo que integra el ordenamiento jurídico- urbanístico, la declaración de nulidad de determinados preceptos del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla y, en concreto, los que regulaban la reparcelación discontinua y su repercusión económica, así como por este motivo los actos de aplicación correspondiente cuando los mismos hubieren sido objeto de los correspondientes recursos jurisdiccionales, siempre que ello fuera antes de que dichos actos hubieren devenido firmes y consentidos, como el recurrente en la instancia no fue parte en ninguno de los aludidos recursos, y dejó firme y consentido el pago efectuado el 12 de junio de 1987, solicitando la devolución de aquél en escrito presentado ante el Ayuntamiento de Sevilla el 30 de julio de 1991, evidente resulta que los efectos de la declaración de nulidad de los antes indicados preceptos del Plan de Ordenación Urbana de Sevilla, no le son extensibles en cuanto al acuerdo municipal por el que se le requirió el pago de la "carga contributiva provisional" por la reparcelación discontinua que afectaba a una finca urbana del citado recurrente, dada la indudable firmeza anterior de aquél al dictado de las sentencias que anularon los aludidos preceptos del ordenamiento jurídico-urbanístico de Sevilla, por lo que es plenamente aplicable en el presente caso lo dispuesto en el artículo 120 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, vigente cuando se produjeron los actos administrativos indicados.

Cuarto.- Como consecuencia de cuanto hemos declarado precedentemente, debe declararse gravemente dañosa y errónea la doctrina y conclusión a que se llega en la sentencia objeto del presente recurso, y con estimación del mismo, debe establecerse como doctrina legal, que la estimación de un recurso interpuesto contra una disposición general -en el presente caso, determinadas Normas de un Plan General de Ordenación-, en cuanto implique la declaración de nulidad de aquélla y su derogación, sin distinción del motivo que sirvió de fundamento para tal declaración, no afectará a los actos firmes dictados en aplicación de la misma, los cuales permanecerán subsistentes, declaración de doctrina legal que se efectúa en aplicación de lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 julio 1958 , y que, en todo caso, se hace respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, en lo que al recurrente en la instancia se refiere, sin que, por último, y dada la estructura de este proceso, en el que no hay parte contraria a la recurrente, se haga especial pronunciamiento sobre costas. "

TERCERO.- En la actualidad, el art. 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, dispone que:

"Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzará efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente".

Dicho precepto legal sigue la misma línea de la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta y el criterio ya contenido en el art. 120 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 . Igualmente, el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que:

"Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de Leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencias con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales ó contencioso- administrativos referentes a un procedimiento sancionador, en que como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción ó una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad".

Analizando el actual artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , para que se produzca la intangibilidad de la eficacia de sentencias o de los actos administrativos, su no afectación por la anulación en sentencia firme de la disposición general, es necesario que aquellos ó éstos hayan adquirido, a su vez, firmeza por no ser "ab initio" susceptibles de recurso o por haber transcurrido los plazos establecidos al efecto.

En otro caso, la anulación de la disposición general trasciende y puede hacerse valer en el recurso que se interponga frente a la sentencia que declare la validez de los actos administrativos que hayan aplicado ó que tengan la cobertura de aquella norma o en la impugnación de estos mismos actos.

El límite a partir del cual no puede invocarse la firmeza de la sentencia o de los actos administrativos aplicativos de la norma anulada es la publicación del fallo anulatorio y de los preceptos anulados en el periódico oficial en que se publicó dicha norma. (Todo ello sin perjuicio de la excepción recogida en el último inciso del precepto en relación al Derecho administrativo sancionador, que no es el caso presente).

CUARTO.- Es cierto que esta Sala y Sección, mediante sentencia de 13 de noviembre de 2000 (recurso de apelación 14/2000 ) declaró la nulidad del artículo 3.2.4 de las N.N.U.U. del vigente P.G.O.U. de Madrid, en lo referente a la aplicación de "la constante k" para determinar el aprovechamiento patrimonializable en las áreas de reparto de suelo urbano consolidado denominadas en el Plan, AUC y APD.

Sin embargo, la mencionada sentencia fue publicada, a los efectos preceptuados en el artículo 107.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de fecha 4 de enero de 2001, por lo que la sentencia no afecta a la eficacia de las sentencias y actos administrativos firmes que hayan aplicado el precepto antes del 4 de enero de 2001.

QUINTO.- En el presente caso, el Decreto del Gerente Municipal de Urbanismo por el que se requirió a la mercantil recurrente, para que con carácter previo a la concesión de la licencia para obra de nueva planta solicitada ingresara en las arcas municipales la cantidad equivalente a la contribución de la parcela, mediante la constante K de asunción de cargas, a la obtención de las dotaciones del Área de Reparto", fue notificado a la representante de la mercantil apelante con la indicación de que contra el mismo ponía fin a la vía administrativa pudiéndose interponer recurso contencioso- administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia en el plazo de dos meses, sin que interpusiera recurso contra el mismo.

De ello resulta que, a la fecha de la publicación de la Sentencia anulatoria, el acto administrativo por el que se le requirió el ingreso de la cantidad equivalente a la "constante k" era firme, siendo correcta, en consecuencia, la desestimación de su petición de devolución de dicha cantidad en concepto de ingreso indebido.

SEXTO.- Por lo expuesto procede desestimar el recurso de apelación interpuesto, sin hacer especial pronunciamiento sobre pago de costas procesales.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador el procurador D. Juan Antonio Ortega Sánchez en representación de EL PORTAL DE EMBAJADORES SL. contra el Decreto dictado por el Sr. Gerente Municipal de Urbanismo con fecha 20 de septiembre de 2002, en el expediente nº 715/2000/002969, por el que se desestimó la petición relativa a la devolución de la cantidad satisfecha en concepto de "Operaciones Extrapresupuestarias de la Gerencia Municipal de Urbanismo" correspondiente a la constante K de asunción de cargas para la obtención de las dotaciones del Área de Reparto, cuyo importe asciende a 2.893.974 pesetas y que le fue exigida por decreto de 6 de octubre de 2000, sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos y firmamos.