Sentencia Administrativo Nº 1039/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1696/2007 de 12 de Noviembre de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso número 1696/2007

Ponente: Don Rafael Estévez Pendás

Recurrente: Sra. Francisca

Demandado: Ministerio de Justicia

Procurador: Sr. Abogado del Estado

SENTENCIA nº 1039

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Gustavo Lescure Ceñal

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Fátima Arana Azpitarte

Don Rafael Estévez Pendás

En la ciudad de Madrid, a 12 de noviembre del año 2009, visto por la Sala el Recurso arriba referido, interpuesto por Doña Francisca , funcionaria interina del Cuerpo de Auxilio Judicial, que actúa en este proceso en su propio nombre, contra la Administración General del Estado, defendida

por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que por Ley le corresponde. La cuantía de este Recurso es indeterminada. Es ponente de esta Sentencia el Ilmo. Sr. Don Rafael Estévez Pendás, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Se interpuso este Recurso el día 28 de noviembre del año 2007, formalizándose demanda por la recurrente en la que terminaba suplicando una Sentencia que, estimando sus pretensiones, anule la Resolución impugnada dejándola sin efecto, y en consecuencia reconozca a la demandante como suficiente el título aportado para formar parte de la bolsa de interinos del Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, siendo incluida en la relación definitiva de aspirantes en el lugar que le hubiera correspondido dentro de dicha bolsa en la convocatoria de 29 de agosto del año 2005, en aplicación de los méritos acreditados, procediendo a anular la mal llamada " regularización " efectuada por la Administración y a reconocer la pertenencia de la demandante al Cuerpo citado, así como a reintegrarle con efectos 5 de julio del año 2006 en el puesto de trabajo que anteriormente venía desempeñando, con abono de las retribuciones correspondientes en la cuantía que no resulten incompatibles con las retribuciones percibidas durante ese período en su actual destino como funcionaria interina del Cuerpo de Auxilio Judicial.

Segundo.- El Abogado del Estado contestó a la demanda oponiéndose a las pretensiones de la demandante, y concluyó interesando una Sentencia íntegramente desestimatoria del Recurso, imponiendo las costas a la recurrente.

Tercero.- Al no interesar las partes el recibimiento a prueba del proceso, ni la celebración de vista o el despacho del trámite de conclusiones, quedaron los autos para deliberación, votación y fallo, que tuvo lugar el día 12 de noviembre del año 2009.

Fundamentos

Primero.- Se debate en este proceso contencioso-administrativo la conformidad o disconformidad a Derecho de Resolución de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia de fecha 24 de abril del año 2007, por la que se desestimó el Recurso de alzada interpuesto por Doña Francisca , funcionaria interina perteneciente al Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, con destino en la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, contra la Resolución de la Gerente de Órganos Centrales de la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia, de fecha 19 de mayo del año 2006, por la que se dispuso el cese de la citada funcionaria a causa de la regularización prevista en la Disposición transitoria primera de la Orden JUS 2296/2003, de 12 de julio , en relación con los artículos 475 y 489.2 de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre , de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial .

Segundo.- En su escrito de demanda expone la recurrente que el título académico que aportó para su inclusión en la bolsa de interinos del Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa es el de Bachillerato Elemental, es decir el mismo que le fue exigido en los múltiples nombramientos previos como funcionaria interina del antiguo Cuerpo de Auxiliares de la Administración de Justicia, que desempeñó desde el año 1991, y que se estimó suficiente para su actividad profesional.

Tras lo anterior dice que el artículo 474.2 de la Ley Orgánica 6/1985 , en su redacción por la Ley Orgánica 19/2003 , permite concluir que hay para el caso de los interinos una aplicación supletoria del régimen de los funcionarios de carrera que por su titulación no tienen la exigida a partir de la última Ley Orgánica mencionada, y que la Disposición transitoria decimotercera de la Ley Orgánica 19/2003 debería permitir moderar o atemperar la exigencia de la nueva titulación de Bachiller a los funcionarios interinos a los que previamente sólo se les exigía el título de Bachiller Elemental.

Señala en este sentido que el artículo 6 de la Orden/JUS/2296/2005, de 12 de julio , contraviene con la regularización que contiene respecto de los funcionarios interinos el régimen transitorio previsto en la Ley Orgánica 13/2003 para los funcionarios de carrera, y considera también que esa exigencia de la nueva titulación de Bachiller que recoge tiene efecto retroactivo y, en consecuencia, vulnera el principio de irretroactividad de los actos y disposiciones administrativas, y en fin que existe una discriminación por lo anterior de los funcionarios interinos respecto de los funcionarios de carrera que a su juicio carece de fundamento.

Tercero.- Esta misma Sala y Sección ha dictado ya Sentencia de fecha 30 de abril del año 2009 en el Recurso contencioso-administrativo número 852/2007 , en el que al igual que en el presente caso, se debatía el cese de una funcionaria interina del antiguo Cuerpo de Auxiliares de la Administración de Justicia que es cesada como en el caso de la recurrente por la falta o insuficiencia de titulación para el nuevo Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, por lo que por elementales razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación e interpretación del Derecho, hemos de seguir en este proceso.

La Sentencia anterior decía así:

" La recurrente era funcionaria interina perteneciente al antiguo Cuerpo de Auxiliares de la Administración de Justicia, Cuerpo el anterior que la Ley Orgánica 19/2003 , de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, extinguió pasando a llamarse a partir de su entrada en vigor Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, para acceder al cual era requisito necesario estar en posesión del título de Bachiller o equivalente, conforme al artículo 475 de la citada Ley Orgánica , siendo así que la recurrente Sra. Purificacion no tenía el título referido.

Por su parte el artículo 489 de la Ley Orgánica 19/2003 disponía lo siguiente en relación a los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia:

" 1. El Ministerio de Justicia o, en su caso, los órganos competentes de las comunidades autónomas que hayan recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia, podrán nombrar funcionarios interinos, por necesidades del servicio, cuando no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación por funcionario de carrera, de acuerdo con los criterios objetivos que se fijen en la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la comunidad autónoma que haya recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia.

2. Los nombrados deberán reunir los requisitos y titulación necesarios para el ingreso en el cuerpo; tomarán posesión en el plazo que reglamentariamente se establezca y tendrán los mismos derechos y deberes que los funcionarios, salvo la fijeza en el puesto de trabajo y las mismas retribuciones básicas y complementarias, excepto trienios.

3. Serán cesados según los términos que establezca la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la comunidad autónoma y, en todo caso, cuando se provea la vacante, se incorpore su titular o desaparezcan las razones de urgencia. "

Como quiera que los nuevos Cuerpos Generales y Especiales de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia exigían una titulación para acceder a tales Cuerpos de nivel superior a la titulación exigida para acceder a los antiguos Cuerpos, se planteaba el problema de los funcionarios interinos que a la entrada en vigor de la nueva Ley, pertenecían en esa condición de interinos a un Cuerpo de nueva creación para el que carecían de la titulación exigida por la Ley Orgánica 19/2003 , en el caso de la recurrente el Bachiller o equivalente, estableciendo al respecto la Disposición Transitoria Decimotercera de la citada Ley Orgánica , bajo el título de " Régimen transitorio de funcionarios interinos ", lo siguiente:

" Para garantizar que las necesidades del servicio de la Justicia queden suficientemente cubiertas, por las Administraciones competentes se procederá, en el plazo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de esta ley orgánica, a dictar la normativa correspondiente en materia de funcionarios interinos con arreglo a las previsiones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Durante el citado período transitorio el Ministerio de Justicia y las comunidades autónomas con competencias asumidas, en sus respectivos ámbitos, procederán asimismo a regularizar la situación de los funcionarios interinos que estén efectivamente desempeñando un puesto de trabajo en virtud de nombramiento expedido al efecto, así como la de aquellas personas que se encuentren en expectativa de nombramiento."

Como se aprecia sin dificultad, la Disposición transitoria que acabamos de transcribir impone a las Administraciones competentes - el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas a las que se haya transferido la materia - a que en un plazo de 18 meses dicten la normativa correspondiente a los funcionarios interinos con arreglo a las nuevas previsiones de la Ley Orgánica, lo que quiere decir que una vez finalizado ese plazo, para ser funcionario interino habrá que contar con la titulación exigida para el nuevo Cuerpo de que se trate.

Es precisamente por lo anterior por lo que la Disposición transitoria decimotercera dispone a continuación en relación a los funcionarios interinos que, sin tener la titulación requerida, estén desempeñando con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003 un puesto de trabajo, que las Administraciones competentes deberán " regularizar " la situación de tales funcionarios, lo que quiere decir de forma inequívoca que si los funcionarios interinos en cuestión, transcurrido el plazo transitorio referido, continúan sin contar con la titulación exigida por la Ley Orgánica 19/2003 , deberán cesar como funcionarios interinos, porque ese y no otro es el alcance del término " regularizar ", que significa adaptar la situación de los funcionarios interinos mencionados a la nueva regulación que respecto de tales funcionarios contiene la Ley Orgánica.

Así pues, el cese de los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia que a raíz de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003 no están en posesión de la titulación requerida para cada Cuerpo por esa Ley Orgánica, es una consecuencia que deriva estrictamente de la Disposición transitoria Decimotercera de la Ley Orgánica mencionada y no de la voluntad o la discrecionalidad al respecto ni del Ministerio de Justicia en su ámbito, ni de las Comunidades Autónomas en el suyo, cuando uno y otros dictan la normativa reguladora de los funcionarios interinos con arreglo a las previsiones de aquella Ley Orgánica.

El Ministerio de Justicia en concreto dictó la Orden JUS/2296/2005, de 12 de julio, sobre selección, propuesta y nombramiento de funcionarios interinos para cubrir puestos de funcionarios de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, y así su artículo 6 impone que los candidatos a la integración en las correspondientes bolsas de trabajo de los nuevos Cuerpos deben poseer la titulación prevista en la Ley Orgánica 19/2003, o el artículo 7 dispone que los interinos que ya estén nombrados en el momento de la publicación de la convocatoria, tendrán la obligación de presentar las correspondientes solicitudes a los cuerpos a los que quieran optar, incluido el cuerpo en el que están prestando servicios si poseen la titulación exigida, y en fin la Disposición transitoria primera , denominada " Regularización de la situación de los funcionarios interinos ", dice así:

" Hasta la constitución y entrada en vigor de las nuevas bolsas de trabajo, los funcionarios que estén efectivamente desempeñando un puesto de trabajo en virtud de nombramiento, así como los aspirantes de la bolsa de trabajo vigente que se encuentren en expectativa de nombramiento, continuarán en la misma situación. En dicho momento, las Gerencias Territoriales y la Subdirección General de Medios Personales al servicio de la Administración de Justicia, procederán a regularizar su situación, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Decimotercera de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre , de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial .

Los interinos que cesen como consecuencia del proceso de regularización, con carácter excepcional, y por una sola vez, serán incluidos al principio de la nueva bolsa del Cuerpo que corresponda, según el orden de puntuación. "

Las previsiones anteriores de la Orden JUS/22296/2005 relativas a la regularización de todos los funcionarios interinos que desempeñasen un puesto de trabajo como tales con anterioridad a la Ley Orgánica 19/2003 , y en concreto la necesidad de que todos esos funcionarios interinos, incluidos los que poseen la titulación adaptada a las exigencias de la nueva Ley, presenten solicitud para ser integrados en las nuevas bolsas de trabajo, y en particular el cese de los funcionarios interinos que carezcan de la titulación exigida - con la excepción de que incluso estos últimos con carácter excepcional, y por una sola vez, y a pesar de la carencia de esa titulación, son incluidos en la nueva bolsa y por tanto cabe la posibilidad de que continúen por un tiempo desempeñando un puesto de trabajo como interinos -, son como hemos dicho una consecuencia directa, obligada y necesaria de la opción recogida en la Disposición Transitoria Decimotercera de la citada Ley Orgánica , que entendió que los títulos exigidos para pertenecer a los nuevos Cuerpos que creaba eran también exigibles a los funcionarios interinos que trabajaban en los Cuerpos que la Ley Orgánica extinguió, y no una mera posibilidad de la que el Ministerio de Justicia podía hacer uso o no según le conviniera.

Esa opción de la Ley Orgánica no corresponde juzgarla a este Tribunal, pero además y en todo caso consideramos que es plenamente legítima como ya expusimos en la Sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 15 de diciembre del año 2007 ( Recurso número 23/2006 ), en la que se impugnaba la Orden de la Comunidad de Madrid de 5 de julio del año 2005 por la que se regularizaba la situación de los funcionarios interinos pertenecientes al Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, en la que razonábamos así:

" Alegan los recurrentes que la Orden aplica con carácter retroactivo los nuevos requisitos de titulación exigidos en la Ley Orgánica 19/2003 , cesando en sus puestos de trabajo a los que no dispone de dicha titulación que no era necesaria cuando fueron nombrados, lo que supone una aplicación retroactiva de una disposición restrictiva de derechos individuales, infringiendo con ello el artículo 9.3 de la Constitución, añadiendo que tal disposición supone un tato discriminatorio de los funcionarios interinos respecto de los funcionarios de carrera quienes, si no disponen de título suficiente, se les integra en los nuevos Cuerpos si bien a extinguir.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado reiteradamente sobre la irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales en materia funcionarial, entre otras, en Sentencia números 108/1986, de 29 de Julio, 99/1987, de 11 de Junio, 70/1988 , de 19 de Abril, 2 de noviembre de 1989, 24 de mayo de 1990 así como el Tribunal Supremo, Sala Tercera, entre otras, en Sentencia de 28 de junio de 2004 . Conforme a la doctrina constitucional y jurisprudencial citada, la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico (SSTC 27/1981 de 20 julio, 6/1983 de 4 febrero , entre otras), y de ahí la prudencia que la doctrina del Tribunal Constitucional ha mostrado en la aplicación del referido principio, señalando que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 , cuando incide sobre "relaciones consagradas" y "afecta a situaciones agotadas", y que "lo que se prohíbe en el artículo 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, en derechos en curso de adquisición en base a una legislación anterior que aquella nueva Ley deroga, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad" (STC 42/1986 de 10 abril ). Por tanto, la prohibición constitucional de retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados ni a las expectativas. Por lo que respecta a los funcionarios públicos en sentido estricto, se da la naturaleza estatutaria de la relación funcionarial y la libertad del legislador para modificar la misma, sin que frente a tal modificación pueda esgrimirse por el funcionario que la regulación legal era distinta cuando entró al servicio de la Administración. No se trata de que el legislador pueda menoscabar derechos "consolidados". Pero no debe confundirse lo que pueden ser, en sentido estricto, derechos "consolidados" con "expectativas" puras y simples a que una situación legalmente determinada, pero de alcance general, para todo el colectivo funcionarial o para una o varias categorías del mismo abstractamente consideradas, no pueda alterarse por el legislador en función de nuevos criterios. Lo contrario sería tanto como consagrar la petrificación legislativa, atando al legislador e impidiéndole desplegar su libertad de conformación del ordenamiento jurídico y, en concreto, y por lo que aquí respecta, la regulación de la función pública. Los funcionarios y, en general, los empleados públicos, no tienen constitucionalmente derecho a mantener las condiciones en que realizan su función o tarea al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia en que lo estuvieran cuando ingresaron en aquélla. Si no existe "derecho" a que las condiciones de prestación del servicio por parte del funcionario no se modifiquen legalmente, no puede decirse tampoco, fundadamente, que una modificación legislativa de aquéllas vulnere el artículo 9.3 CE . El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial (artículo 103.3 CE ). Asimismo el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de abril de 1999 ha señalado que "en el ámbito de las reorganizaciones funcionariales que las Administraciones Públicas puedan efectuar a través de los cauces legalmente establecidos, los funcionarios no pueden oponer, frente a aquéllas, pretensiones de congelación indefinida de situaciones jurídicas preexistentes, salvo que las mismas puedan verdaderamente considerarse como derechos adquiridos, pero en sentido estricto, no en el sentido extensivo que en ocasiones se pretende dar a la expresión y que convierte en derecho adquirido cualquier aspecto existente en la relación jurídica entre Administración y funcionario, olvidando el carácter estatutario de la misma y la sujeción de este último a las potestades de configuración de aquélla por la Administración. Ha de decirse, pues, que ni el funcionario integrado en una determinada Administración puede exigir la perpetuación de todas las circunstancias propias de su puesto cuando la Administración opera una reorganización por los cauces legales, sino sólo de aquéllas que normativamente se regulan como inalterables. "

Así pues la actuación de la Gerencia de Órganos Centrales de la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia al publicar las listas definitivas de los funcionarios interinos que integran las correspondientes bolsas, y la ulterior regularización y cese de los funcionarios interinos en activo que carecen de la titulación exigida por la Ley Orgánica 19/2003 , y en concreto el cese de la recurrente, es plenamente conforme a Derecho, por lo que se está en el caso de la íntegra desestimación del Recurso contencioso-administrativo. "

Con lo anterior quedan resueltas las diversas alegaciones de la demandante Sra. Francisca , debiendo añadir que esta Sala no considera necesario plantear cuestión de ilegalidad sobre la Orden JUS/2296/2005 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, puesto que la cuestión de ilegalidad sólo procede cuando un Juez o Tribunal de esta Jurisdicción considere que procede anular un acto o Resolución administrativa por ser nulo el Reglamento o norma previa que sirve de fundamento y razón de ser al acto o Resolución posteriores, y es el caso que esta Sala de lo Contencioso- Administrativo no considera en absoluto que sean contrarias a Derecho ninguna de las previsiones recogidas en la mencionada Orden Ministerial, por lo que se está en el caso de la íntegra desestimación del Recurso.

Cuarto.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no se aprecian razones para una especial declaración sobre las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,

Fallo

Que desestimamos en su integridad el Recurso contencioso-administrativo promovido por Doña Francisca contra la Resolución de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia de fecha 24 de abril del año 2007, reseñada, reseñada en el Fundamento de Derecho primero, por ser conforme a Derecho, todo ello sin costas.

Llévese esta Sentencia al libro de su clase y expídase testimonio de ella que se enviará, junto con el expediente administrativo, al órgano de origen de éste.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en legal forma a las partes, haciéndoles saber que es firme y que contra ella no cabe Recurso alguno, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Gustavo Lescure Ceñal. Fátima Arana Azpitarte. Rafael Estévez Pendás.

Publicación.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente en el día de la fecha, mientras se celebraba audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.