Sentencia Administrativo Nº 1043/2008, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 97/2006 de 30 de Diciembre de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECURSO Nº: 97/2006

PARTES: AJUNTAMENT DE TORREGROSSA

C/ GENERALITAT DE CATALUNYA

S E N T E N C I A Nº 1043

Ilustrísimos Señores:

MAGISTRADOS

D. JOSÉ JUANOLA SOLER.

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.

BARCELONA, a treinta de diciembre de dos mil ocho.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso contencioso

administrativo nº 97/2006, seguido a instancia del AJUNTAMENT DE TORREGROSSA, representado por el Procurador Don ANTONIO MARIA DE ANZIZU

FUREST, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada por el/la LLETRAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, sobre Urbanismo-Planeamiento.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Antecedentes

1º.- El 13 de octubre de 2004 la Comissió Territorial d'Urbanisme de Lleida dictó Acuerdo por virtud del que, en esencia, se acordó "Suspendre l'aprovació definitiva del Pla d'ordenació urbanística municipal, del municipi de Torregrossa... fins que mitjançant un text refós que es presentarà per duplicat, verificat per l'òrgan que ha atorgat l'aprovació provisional de l'expedient i diligenciat, s'incorporin les prescripcions següents...".

El 22 de noviembre de 2004 tuvo entrada en el registro del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya escrito de interposición de recurso de alzada contra el anterior Acuerdo.

El 28 de octubre de 2005 el conseller de Política Territorial i Obres Públiques dictó resolución por virtud de la que se resolvió "DESESTIMAR el recurs d'alçada formulat per l'Ajuntament de Torregrossa contra l'acord de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Lleida de 13 d'octubre de 2004, pel qual es va suspendre l'aprovació definitiva del Pla d'ordenació urbanística municipal de Torregrossa fins que es presentés un text refós en el qual s'incorporessin un seguit de prescripcions".

2º.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, el que admitido a trámite se publicó anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente, y recibido el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictase Sentencia estimatoria de la demanda articulada. Se pidió el recibimiento del pleito a prueba.

3º.- Conferido traslado a la parte demandada, ésta contestó la demanda, en la que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

4º.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos.

5º.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación; y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 23 de diciembre de 2008, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión anulatoria ejercitada a nombre del AJUNTAMENT DE TORREGROSSA contra el Acuerdo de 13 de octubre de 2004 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Lleida del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se acordó "Suspendre l'aprovació definitiva del Pla d'ordenació urbanística municipal, del municipi de Torregrossa... fins que mitjançant un text refós que es presentarà per duplicat, verificat per l'òrgan que ha atorgat l'aprovació provisional de l'expedient i diligenciat, s'incorporin les prescripcions següents..." y contra la resolución expresa de 28 de octubre de 2005 del conseller de Política Territorial i Obres Públiques por virtud de la que se resolvió "DESESTIMAR el recurs d'alçada formulat per l'Ajuntament de Torregrossa contra l'acord de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Lleida de 13 d'octubre de 2004, pel qual es va suspendre l'aprovació definitiva del Pla d'ordenació urbanística municipal de Torregrossa fins que es presentés un text refós en el qual s'incorporessin un seguit de prescripcions".

SEGUNDO.- La parte actora se muestra acentuadamente crítica acerca de la suspensión de la aprobación definitiva actuada por la Administración Autonómica especialmente en cuanto en la prescripción primera se establece, en esencia, que debe suprimirse el sector industrial previsto por las consideraciones anteriores y sin perjuicio de que el ayuntamiento pueda plantear, siguiendo trámite oportuno, otro tipo de sector de actividad económica para iniciativas locales y de pequeña dimensión, replanteando su ubicación.

Efectivamente, la parte actora, después de relacionar los trámites seguidos para con la figura de planeamiento impugnada, criticando lo sostenido por la administración demandada -ya que se realizaron minuciosos informes técnicos sobre el emplazamiento del sector industrial estudiando posibles alternativas en función de la accesibilidad, con los servicios básicos, con la implantación e infraestructuras propias, entre otros supuestos-, defiende el emplazamiento y la ordenación efectuada para el sector industrial de autos por la Administración Municipal, cuando por otra parte se afirma que no se realiza ningún impacto ambiental ni efecto negativo sobre el Plan de Espacios de Interés Natural dels Tossals de Torregrossa.

De otra parte, se resaltan los convenios suscritos con los propietarios del sector que se proyectan sobre 74,65% de la superficie total. Se añade que tampoco ninguno de los municipios vecinos formuló en trámite de audiencia oposición alguna. Se apunta que se ha acreditado que la demanda de suelo industrial en Lérida es cuatro veces superior a la oferta disponible y que el precio del suelo industrial se ha triplicado en cinco años. Se alude a que en el plan de ordenación urbanística municipal del ayuntamiento de Bell-LLoch se prevé una zona industrial. Y respecto a la problemática de la situación del sector se apostilla que la establecida y su implantación por su alejamiento del casco urbano atiende al medio ambiente frente a industrias molestas, insalubres, nocivas o peligrosas.

En definitiva, se hacen valer referencias a que de lo que se trata es eliminar cualquier obstáculo para el trazado del eje ferroviario Lérida-Cervera, igualmente se hace valer el principio de eficacia y el interés público en el otorgamiento de la aprobación definitiva y la tesis de la autonomía local máxime cuando se alega el artículo 90.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , y que no concurre ninguno de los posibles motivos de ilegalidad que relaciona el artículo 85.4 de ese texto legal.

Y, en última instancia tratando de describir sustancialmente el resto de la batería de alegaciones de la parte actora contra el pronunciamiento autonómico impugnado debe indicarse que se apunta a la improcedencia del artículo 3.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , en materia de desarrollo urbanístico sostenible, ya que el desarrollo propuesto y ordenado es sostenible, no se produce ningún impacto paisajístico y la decisión adoptada no es arbitraria ni irrazonable cuando si se trata de abogar a la oferta de otros municipios ello resultaría contrario al principio de defensa de la competencia. Y todo ello con alusiones a derechos que no pueden ser ignorados por la administración sin que se proceda a seguir los trámites de revisión de oficio y a que en el caso concurre desviación de poder.

TERCERO.- Para pronunciarse sobre la nutrida cantidad de alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente proceso, dando respuesta a las mismas, a la luz de la prueba con que se cuenta, y en una primera aproximación se hace preciso ir sentando lo siguiente:

1.- Nada que objetar a la tramitación seguida ante la Administración Municipal y al modelo defendido por esa administración cuando nada se ha revelado con claridad sobre impacto ambiental, en contra del medio ambiente, ni en la vulneración del Plan de Espacios de Interés Natural dels Tossals de Torregrossa que se ha invocado.

2.- Si se trataba de revelar un supuesto contrario a los dictados del artículo 3 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , en materia de desarrollo urbanístico sostenible, debe indicarse que esa hipótesis dista mucho de hallarse debidamente evidenciada ya que el modelo defendido por la Administración Municipal o el defendido por la Administración Autonómica, tanto uno como otro son aceptables. En este punto será de recordar los pronunciamientos de las Sentencias de esta sección nº 992, de 22 de noviembre de 2007 y nº 630, de 15 de julio de 2008 , en los que, tomando esta última sentencia, se argumentó lo siguiente:

"Por lo que hace referencia al desarrollo urbanístico sostenible este tribunal también ha ido centrando el concepto en el halo del ejercicio de la potestad discrecional del planeamiento urbanístico al punto de negar la posibilidad de un único modelo de desarrollo urbanístico cuando en la realidad cabe la perfecta posibilidad que se justifiquen, acrediten y avalen, en principio, pluralidad de ellos.

Por emplear los mismos términos de nuestra Sentencia nº 992, de 22 de noviembre de 2007 , debe señalarse lo siguiente:

"Pues bien, con tales elementos y a no dudarlo con el estado de los conocimientos que se han vertido en este proceso, llegados a este punto debe señalarse que el convencimiento no puede recaer en otro punto que no sea que nos hallamos ante un supuesto -desarrollo urbanístico sostenible- que como se trasluce en el artículo 3 de la ley urbanística de Cataluña que por más que se trate de definir como la utilización racional del territorio y el medio ambiente y que comporta combinar las necesidades de crecimiento con la preservación de los recursos naturales y de los valores paisajísticos, arqueológicos, históricos y culturales, en orden a garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, inescindiblemente comporta que existan o puedan existir diversas apreciaciones igualmente justas y aceptables jurídicamente y como dice el precepto invocado que comportan la configuración de modelos de ocupación del suelo que eviten la dispersión en el territorio, favorezcan la cohesión social, consideren la rehabilitación y la renovación en suelo urbano, atiendan la preservación y la mejora de los sistemas de vida tradicionales en las áreas rurales y consoliden un modelo de territorio globalmente eficiente.

Siendo ello así bien se puede comprender que lejos de hallarnos ante un único modelo a estimar procedente caben diversas soluciones y modelos de sostenibilidad de tal suerte que evidenciado y justificado un determinado modelo frente a otros posibles e igualmente justificados, la problemática a depurar debe ser la de cuál debe ser el que prevalezca. Y esa determinación debe pivotar inexcusablemente en las técnicas de control de la discrecionalidad ordenadora en ese ámbito y muy especialmente en materia de competencias medioambientales a no dudarlo en el marco del ejercicio de competencias urbanísticas y en su caso en el halo de intereses locales y autonómicos. Y todo ello sin olvidar y sin perjuicio de cualesquiera planos superiores como los derivados del planeamiento territorial o/y sectorial y cualesquiera ejercicio de competencias inclusive comunitarias como en el presente caso pudieran resultar o de mayor entidad internacional medioambiental".

3.- Tampoco nada que objetar a los convenios urbanísticos que se indican por la parte actora no resultando ocioso añadir que como es doctrina constante en nada vinculan la potestad de planeamiento por quien la detenta. Tampoco al posicionamiento de los municipios vecinos que tampoco vinculan la potestad de planeamiento por quien la detenta.

4.- Las referencias a demanda de suelo y precio de suelo industrial tampoco pueden perjudicar el ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico por quien la debe detentar en la medida que se sujete a los límites del ejercicio de esa potestad.

5.- Por el contrario, no ha quedado debidamente demostrado que la actuación autonómica combatida por la parte actora se halle presidida y dirigida al trazado del eje ferroviario Lérida-Cervera o que se alcance o quepa alcanzar un supuesto de desviación de poder que ni siquiera indiciariamente queda caracterizado con la debida probanza.

6.- Tampoco se alcanza que exista un "statu quo" de planeamiento urbanístico establecido con anterioridad que no se respete de tal forma que haga aplicable seguir los trámites de revisión de oficio.

CUARTO.- Llegados a las presentes alturas debe señalarse que el convencimiento recae en que la decisión del presente asunto radica, en esencia, en a qué administración procede estimar la competencia para ordenar urbanísticamente un sector de suelo industrial de la naturaleza y características que se ha evidenciado por la Administración Municipal.

Y ello es así tanto en la vertiente ya expuesta del desarrollo urbanístico sostenible como, si así se prefiere, en el ámbito general del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico sentada en su momento por el Tribunal Supremo y seguida en su misma línea por este tribunal a los efectos del derecho urbanístico autonómico. Baste a los presentes efectos traer a colación lo reiteradamente establecido por este tribunal en los términos de nuestra Sentencia nº 340, de 29 de abril de 2008 :

"Como no les pasa desapercibido a las partes contendientes en el presente proceso se hace necesario volver a traer a colación la evolución jurisprudencial recayente en materia de autonomía municipal y competencias de la administración autonómica a la luz de los nuevos principios organizativos introducidos por nuestra Constitución -artículos 137 y 140 -. A estos efectos, deberá recordarse que la Constitución atribuye a los municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Esta es su finalidad u objeto y por lo tanto la base para una definición positiva y negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación de los intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos; b) negativamente, es de indicar, que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local. Además no puede pasarse por alto la acomodación que ha sufrido el régimen establecido con la diferenciación de aspectos reglados y discrecionales y, en ambos supuestos, por razón de intereses locales o supralocales tan reiteradamente destacado por la doctrina jurisprudencial cuya cita debe dispensarse.

A ese respecto en línea con esa doctrina interesa dejar sentadas las siguientes apreciaciones:

"... una acomodación... al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados - es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción.

a) Determinaciones del Plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia.

b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad; en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación autonómica".

Pues bien, en el presente caso se ha practicado para mejor proveer prueba pericial sobre la relevancia del caso tanto desde la perspectiva local como supra local, que no se ha desvirtuado eficazmente, cuyo contenido debe darse por reproducido, y este tribunal forma cumplida convicción de lo siguiente:

1.- Nos hallamos ante un municipio de unos 2.229 habitantes con una extensión de 40,50 km² y situado a unos 18 km. de Lérida.

2.- El Sector de autos se ubica en la carretera que une Lérida con Tarragona y su ordenación se prevé para grandes industrias aisladas.

3.- El Sector de autos cuenta con una superficie ciertamente notable y amplia de unas 31 Hectáreas, con parcelas mínimas de 2.500 m2, que alcanza una previsión sobresalientemente alejada de una perspectiva local o/y municipal.

4.- Con la ordenación establecida en el modelo hecho valer por la Administración Municipal, como la prueba pericial afirma y va concluyendo, en esencia, debe estimarse en su trascendencia supramunicipal por sus características de superficie y de usos industriales que se viabilizan, por las necesidades que se tratan de satisfacer que exceden de las del municipio de Torregrossa como por los factores a tener en cuenta de las empresas a instalar en ese relevante sector.

Siendo ello así la conclusión que se alcanza es que nos hallamos ante un supuesto que suficientemente ha mostrado su trascendencia supramunicipal de tal suerte que en aplicación de la doctrina general expuesta en materia de intereses locales y supralocales debe ser a la Administración Autonómica a la que debe reconocerse la potestad discrecional de planeamiento urbanístico cuando nos hallamos ante indiferentes jurídicos de tal suerte que su modelo debe prevalecer sobre el contrapuesto modelo municipal. Conclusión que a las alturas de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , tiene el expresivo reconocimiento de los artículos 90.1.b) y 2 en relación con el artículo 85.3 .

Y ello es así habida cuenta que el modelo defendido por la Administración Autonómica que veda la ordenación defendida por la Administración municipal mantiene el ámbito ordenador discrecional municipal con la suspensión acordada para otro tipo de sector de actividad económica para iniciativas locales y de pequeña dimensión, replanteando su ubicación y esa ordenación tanto en sus efectos negativos como positivos no se ha demostrado que resultase ser arbitraria o irrazonable o traspasase los límites de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico ni por la vía de la debida apreciación de los hechos determinantes ni por la vía de que la decisión adoptada vulnerase el contenido de los principios generales de derecho, ni como se sugiere que pudiese alcanzar una relevancia tal que pudiese atisbarse alguna vulneración al régimen de la defensa de la competencia.

Por todo ello procede desestimar la demanda articulada en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.

QUINTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 .

Fallo

Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre del AJUNTAMENT DE TORREGROSSA contra el Acuerdo de 13 de octubre de 2004 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Lleida del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se acordó "Suspendre l'aprovació definitiva del Pla d'ordenació urbanística municipal, del municipi de Torregrossa... fins que mitjançant un text refós que es presentarà per duplicat, verificat per l'òrgan que ha atorgat l'aprovació provisional de l'expedient i diligenciat, s'incorporin les prescripcions següents..." y contra la resolución expresa de 28 de octubre de 2005 del conseller de Política Territorial i Obres Públiques por virtud de la que se resolvió "DESESTIMAR el recurs d'alçada formulat per l'Ajuntament de Torregrossa contra l'acord de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Lleida de 13 d'octubre de 2004, pel qual es va suspendre l'aprovació definitiva del Pla d'ordenació urbanística municipal de Torregrossa fins que es presentés un text refós en el qual s'incorporessin un seguit de prescripcions", del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS la demanda articulada.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Hágase saber que la presente Sentencia, en su caso, es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo sólo si se funda en infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que haya sido relevante y determinante del fallo, que habrá de prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 89 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998 , en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de diez días a contar desde su notificación, y, en su caso, es susceptible de Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina Autonómico, si se funda en infracción de las normas emanadas por la Comunidad Autónoma, que habrá de interponerse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 99 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998 , en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de treinta días a contar desde su notificación.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.