Sentencia Administrativo Nº 1045/2013, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 426/2012 de 18 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 001045/2013

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. JOAQUIN GALVE SAURAS

MAGISTRADOS,

Dª. MARIA JESUS AZCONA LABIANO

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a, dieciocho de Diciembre de dos mil trece.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso número 0000426/2012, promovido contra la Orden Foral 229/2012, de 27 de abril, de la Consejera de Desarrollo Rural, Industria, Empleo y Medio Ambiente que desestima recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1361/2011, de 30 de agosto, del Director General de Medio Ambiente y Agua por la que se sancionó por la comisión de una infracción a la normativa medioambiental. , siendo en ello partes: como recurrente la entidad Mercantil, SERRERIA ESPARZA; S.L., representado por la Procuradora Dª. ARANCHA PÉREZ RUIZ y dirigido por el Letrado D. JOSE IGNACIO URDANGARIN ASIAIN y como demandada la ADMINISTRACION DEL GOBIERNO DE NAVARRA,representado y dirigida por el Sr. ASESOR JURIDICO DEL GOBIERNO DE NAVARRA; y,

Antecedentes

PRIMERO.- En el presente contencioso se impugnan las resoluciones reseñadas en el encabezamiento que precede, solicitándose su nulidad por hallarlas en disconformidad al Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de estudio.

SEGUNDO.- La representación procesal de la parte demandada se opone a todo ello sustentando la legalidad de los acuerdos impugnados, siguiendo la línea marcada por las resoluciones combatidas en vía administrativa y en atención a las razones que da en sus escritos correspondientes que constan a disposición de las partes y que no vamos a reproducir para evitar inútiles reiteraciones, ya que, también a continuación van a ser objeto de estudio.

TERCERO.- Seguido el pleito por todos sus trámites se entregaron al Iltmo. Sr. Magistrado Ponente para señalamiento en votación y fallo, el que tuvo lugar el día 17 de Diciembre de 2013.

Es Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. MARIA JESUS AZCONA LABIANO .

Fundamentos

PRIMERO .- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo, la Orden Foral 229/2012, 229/2012 del 27 de abril, de la Consejera de Desarrollo Rural, Industria, Empleo y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, por la que se desestima recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1361/2011, de 30 de agosto, del Director General de Medio Ambiente y Agua por la que se impuso a la mercantil hoy demandante, sanción consistente en una multa por importe de 20.000 € y clausura de la instalación de emisiones atmosféricas condicionada al cumplimiento de los límites establecidos en su autorización, por la comisión de una infracción a la normativa medioambiental.

La Administración Foral, en el presente caso, ha imputado a la mercantil la comisión de la infracción grave tipificada en el Artículo 75. 2 apartado B) de la Ley Foral 4/2.005 de 22 de Marzo de Intervención para la Protección Medioambiental, por el incumplimiento en el funcionamiento de la caldera de secados por sobrepasar los límites máximos de emisión atmosférica en más de un 20 % de lo legalmente permitido. Y tal y como señala en la Orden Foral recurrida, que desestima el Recurso de Alzada interpuesto frente a la sanción, la Administración, lo que viene a sostener es que, la superación de los niveles máximos permitidos de emisión atmosférica, se produce no solo en el momento de 'arrancado' de la caldera, sino inclusive en el segundo día de funcionamiento cuando esta ya la caldera a temperatura muy cercana a la que se considera normal u óptima para hacer la medición en condiciones, y ya en ese momento, dice la Administración, estaba muy por encima de los límites permitidos, de manera que en modo alguno la recurrente ha garantizado que transcurrido un tiempo de funcionamiento de la caldera, los límites de emisión se redujeran de manera que no superara el 20 % de los límites legalmente establecidos.

Por otra parte, entiende la Administración Foral que, si solo el funcionamiento de la caldera durante el tiempo necesario, unos cuatro meses, permitiría hacer el muestreo para las comprobaciones necesarias a fin de determinar qué medidas correctoras se habían de tomar se debió solicitar autorización extraordinaria, que en modo alguno se ha concedido en este caso; no considerándose entonces que se haya producido vulneración del principio de confianza legítima en los términos que plantea la mercantil demandante en sus alegaciones.

La parte demandante, sustenta la demanda contencioso administrativa, en las siguientes consideraciones. En primer lugar, se estima vulnerado los principios de confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad, previstos en el Artículo 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo y en el Artículo 9.3 de la Constitución Española , y ello porque sus mediciones que se realizan, entiende la actora, con la debida autorización, no pueden ser representativas porque no se tomaron cuando la caldera estaba a rendimiento normal, debiendo completarse con otras que no se han podido realizar porque se ha interrumpido abruptamente por la Administración los plazos concedidos por la Administración Municipal para incoar el expediente sancionador. Y todo ello en un contexto de legalización y adecuación a la normativa en materia de emisiones, requerida por el propio Ayuntamiento y con expresa autorización municipal para, la puesta en marcha de la caldera al objeto de la realización de las mediciones y comprobaciones necesarias en orden a tal adecuación, se pregunta la mercantil, ¿cómo puede determinarse la incidencia medioambiental del proyecto y formular las medidas correctoras, si cuando se está en pleno proceso de realizar las mediciones y comprobaciones necesarias para adaptar su actividad a las exigencias del Decreto Foral 6/2002, como exige el Ayuntamiento, no se permite acabar el proceso y se incoa expediente sancionador?, por lo que se entiende se vulnera el Artículo 67 de la Ley Foral 4/2005 y el Artículo 110 .1 del Decreto Foral 93/2006 . En todo caso, sostiene la parte demandante que los valores examinados no se pueden tomar como parámetro de representatividad de la emisión, porque se toman las muestras cuando la caldera aún no ha alcanzado la temperatura óptima, nada más haberse arrancado y puesto en funcionamiento la caldera, y ello según se desprende del propio informe emitido por ECA conforme a la normativa de aplicación EPA nº 1/UNE EN 13284-1, por lo tanto no existe prueba de cargos suficiente.

SEGUNDO .- Para dar correcta respuesta a la cuestión que nos ocupa, hemos de partir, por un lado, de que, son dos las Administraciones implicadas, por un lado, está la Administración Foral, que es la que incoa el expediente sancionador y la que sanciona, y por otro lado, el Ayuntamiento de Noaín, que instó al Gobierno de Navarra para que procediese a la incoación del expediente sancionador, Administración esta última que no se ha personado en las actuaciones, no obstante y a pesar de haber sido debidamente emplazada.

Partiremos también, de los siguientes hechos básicos, en primer lugar, la mercantil hoy demandante, cuenta con licencia de actividad desde Noviembre de 1.996, y con licencia de apertura desde el 15 de Junio de 2.000, por lo tanto, con arreglo a normativa medio ambiental anterior a la normativa vigente hoy.

La sanción de la que trae causa la Orden foral recurrida, a su vez trae causa de actuaciones que ya se producen en el año 2.010, así, en Agosto de 2010, el Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, comunicó al Ayuntamiento de Noaín, que existe un informe realizado por el SEPRONA, Guardia Civil, derivado de acto de inspección practicado en Julio del año 2.010 donde se constata que la Serrería Esparza incumple las condiciones de funcionamiento de la caldera de secado, constata, también, la existencia de emisiones por virtud del funcionamiento de la citada caldera de secado. Se procede a incoar procedimiento sancionador por el Gobierno de Navarra en Octubre de 2.010, por infracción leve del Artículo 75. 3 a) de la Ley Foral 4/2.005 . Formuladas alegaciones por la interesada, se dicta resolución sancionadora el 22 de Febrero de 2.011 por la que se impone a la mercantil hoy demandante por comisión leve por mal funcionamiento de la caldera de secado y no realización de mediciones en ninguna ocasión la multa de 3.000 €.

A su vez, el Ayuntamiento de Noaín, en Noviembre del año 2.010, practicó requerimiento a la demandante para que presentara informe técnico de organismo de control autorizado, en relación a las emisiones a la atmosfera (que por cierto ya fue requerido en el año 2.007) y le requería también de legalización de la autorización para actividades clasificadas y adaptación a la normativa vigente (Decreto Foral 6/2.002) en el plazo de quince días naturales. La Ingeniero Municipal, que ha venido estando detrás de todas estas actuaciones, emitió informe, otro más, en Diciembre del año 2.010 obrante al folio 31, en donde se viene a insistir en que la instalación se tiene que adaptar al Decreto Foral 6/2.002, el 10 de Enero de 2.011, el Ayuntamiento de Noaín, dictó resolución, ampliando el plazo de quince días naturales, al plazo de cuatro meses, para proceder a la adecuación de la actividad clasificada a la normativa vigente y se decía textualmente: 'podrá usar la caldera de secado y ponerla en funcionamiento solamente para la ejecución de pruebas y para efectuar las mediciones'.Por resolución de 15 de Marzo de 2.011, el Ayuntamiento, vuelve a contar con informe de la Ingeniero Municipal obrante a los folios 58 y 59, en el que se dicte textualmente: 'Se había comprobado que el funcionamiento de la caldera de secado durante varios días, incluso en fines de semana con emisión de gran cantidad de humos',informándose por la Ingeniero Municipal que habiendo pasado dos meses desde la notificación de la resolución de fecha 10 de Enero de 2.011 y habiéndose puesto en marcha la caldera de secado como queda de manifiesto, consideraba oportuno que se requiriese documentación justificativa de la realización de más pruebas y mediciones por organismo de control autorizado, así como las fechas de su realización en un plazo de una semana, es decir a esa fecha, todavía no se había presentado el informe de organismo de control autorizado. A la vista de todo ello, el Ayuntamiento de Noaín, vuelve a hacer un nuevo requerimiento para que presente la documentación que se le requirió; la actora presento entonces informe ECA obrante a los folios 66 y ss. del citado informe se desprenden tres cosas importantes: Una, fue el día 13 de Enero de 2.011 cuando se procedió por parte de este servicio técnico ECA a hacer las oportunas mediciones; dos, el informe es de 22 de Febrero de 2.011, en el informe se recoge los resultados obtenidos en donde se dice textualmente que: 'la mercantil demandante no cumple la normativa vigente en orden a la emisión atmosférica de CO². Y se ha demostrado en los niveles constatados que superan el 20 % a que se refiere la Administración.'.Y en tercer lugar, también se desprende del citado informe que no se realizaron más mediciones ni más comprobaciones, sin que en ningún caso, la empresa prestadora del servicio técnico ECA, dijera que ni los valores, ni las mediciones no eran representativas puesto que se habían practicado en el momento del arrancado de la caldera, y en ningún caso tampoco, adicionó o añadió que fuera necesario practicar más muestras o más pruebas en días sucesivos y otros días. Por contra, se desprende de la prueba practicada, la prueba testifical practicada en la persona del empleado de la mercantil demandante y en la persona del técnico empleado de ECA, que, puede ser incluso que estuviera funcionando durante varios días en el mes de Marzo, en todo caso, cree recordar el testigo, el empleado de la empresa mercantil demandante que terminaron el secado, se supone, que si se termino el secado porque si se interrumpe el proceso de secado, tal y como manifestó el testigo en dicha testifical, la madera se daña.

En todo caso, lo que es claro, es que, la caldera de secado estuvo funcionando varios días, y durante esos días, se produjo emisión de humos, y no obstante no se practicaron más pruebas, ni más muestreos, con lo cual la Administración ha contado únicamente con las muestras, con las pruebas y con las mediciones practicadas por la parte demandante y de resultado de esas mediciones se constata, se colige que las medidas de emisión eran superiores a las permitidas, en lo que se refiere al expediente de adecuación o de legalización de la actividad clasificada en la normativa vigente, a fecha de Marzo de 2.011 no se había iniciado expediente de adecuación de actividad clasificada por que no se había presentado el proyecto, tanto es así, que el proyecto se presenta en Junio de 2.011, es decir, pasado desde luego el plazo de cuatro meses a que se refiere la parte demandante.

TERCERO .- A la vista de todo lo actuado, procede desestimar el recurso contencioso administrativo en lo que se refiere a la pretendida vulneración del principio de confianza legitima. Como es sabido, el Artículo 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo , establece que las Administraciones Públicas pueden respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legitima, y ¿que significa tal principio? El principio de confianza legítima implica la salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podría suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto. Aunque con ciertas matizaciones, se trata de proteger a los administrados contra la modificación con efecto inmediato y sin advertencia previa de la reglamentaciones existentes así como contra las informaciones erróneas. Desde luego no es este el caso que hoy nos ocupa, no estamos ante un supuesto de modificación con efecto inmediato y sin advertencia previa de ninguna reglamentación, ni tampoco de la emisión de informaciones erróneas. El administrado, en este caso, la mercantil demandante contaba con no uno, sino varios requerimientos para proceder a la presentación de informe de organismo técnico autorizado y para que procediera a la legalización de la actividad clasificada conforme al Decreto Foral 6/2.002, y contaba también con una autorización muy concreta, del Ayuntamiento de Noaín, para poner en funcionamiento la caldera de secado y a los solos efectos de realizar mediciones y pruebas y de presentación de organismo técnico autorizado y solo ello encaminado a la legalización y adecuación de la actividad clasificada y en su caso de la adopción de las medidas correctoras para evitar la emisión de humos, y el hecho de que dispusiese del plazo de cuatro meses para proceder a la adecuación, no quiere decir que tuviera autorización para tener la caldera en funcionamiento durante todo ese tiempo, la caldera podía estar en funcionamiento solo para la realización de mediciones y así se indicó expresamente; adviértase que las mediciones solamente se realizaron durante un solo día (13 de Enero de 2.011), y se desconoce por qué no se han realizado más mediciones, y hasta que no se acuerda la paralización hubo tiempo para hacerlas; pues durante varios días estuvo la caldera funcionando para proceder al secado de la leña de roble. Si la parte actora, entendía, que tenía que alcanzar la caldera de secado el punto óptimo de rendimiento para obtener valores representativos, podía haber 'aprovechado' cuando se produjo este momento para realizar más mediciones más muestreos, y ciertamente y tal y como apunta la Administración Foral, si estimó que necesitaba tener la caldera en funcionamiento durante varios días para alcanzar, el momento óptimo de rendimiento de la caldera podía haberlo puesto de manifiesto a la Administración y haber pedido una autorización específica cosa que no hizo. También hay que advertir, que incoado el expediente sancionador por la comisión de una infracción grave, no se formularan alegaciones por la interesada y se dictó resolución sancionadora, y no es sino hasta la interposición del recurso de alzada cuando se aduce por primera vez que se vulnera el principio de confianza legítima, por lo tanto, no asiste razón a la parte demandante en este punto y como hemos anticipado más arriba, procede la desestimación del recurso contencioso administrativo en lo que a la perspectiva procedimiental se refiere.

CUARTO .- En lo que respecta al fondo propiamente dicho, en orden a que las mediciones realizadas en este caso ni son representativas, ni son suficientes para imputar a la demandante una infracción administrativa, procede igualmente su desestimación. Veamos, el Artículo 75.2 b) de la Ley Foral 4/2.005 , establece : '2. Son infracciones graves:.....

b) El incumplimiento grave de las condiciones ambientales fijadas en la autorización ambiental integrada, en la autorización de afecciones ambientales o en la licencia municipal de actividad clasificada.'.

El artículo 118.2 a) del Decreto Foral 93/2.006, de 28 de Diciembre , por el que se aprueba el Regalmento de Intervención para la Protección Ambiental, establece como criterio a tener en cuenta para la determinación de los incumplimeintos graves la superación de los valores y limites de emisión, en más de un 20 % de la autorización.

Pues bien; descendiendo al caso que hoy nos ocupa, tenemos que, se inició procedimiento sancionador conforme a lo previsto en el Artículo 83 y ss. de la Ley Foral 4/2.005 , y de acuerdo asímismo con los artículos 122 y ss. del Decreto Foral 93/2.006 y no se debe dejar de advertir que la Administración puede incluso paralizar y clausurar la actividad, en defensa de los intereses generales ex Artículo 83 de la Ley Foral 4/2.005 y Artículo 121 Decreto Foral 93/2.006 .

En definitiva entonces, los hechos imputados por la Administración que respetan las condiciones de funcionamiento de la caldera de secado a los efectos de emisiones atmosféricas, se incardinan en el Artículo 75. s b) de La Ley Foral 4/2.005 , no hay vulneración entonces del principio de tipicidad.

QUINTO .- En cuanto a las emisiones atmosféricas, estas se han producido, y en este caso se han excedido en un 20 % los niveles máximos de emisión de CO²; así lo constata el servicio técnico contratado por la actora del ECA. La Administración a estos efectos se ha basado en el propio informe que ha presentado la parte demandante, que es la que hace las mediciones y toma las muestras. Ese informe no se amplió ni modificó en su día. No obstante, la testifical practicada a instancia de la parte actora que, por cierto, no ratifica el informe en su día emitido, pone de manifiesto, que las mediciones se realizaron en el momento del arrancado de la caldera y que en ese momento las emisiones son muy altas, cosa que no se indica ni se explica en el informe citado pero, y, aún cuando puede ser que no se haya alcanzado el rendimiento óptimo, a estos efectos, lo cierto es que la parte actora no acredita tal y como apunta la Administración, que a los dos o tres días siguientes de encendida, se redujeran notablemente las emisiones, ni siquiera cuando, como ocurrió en este caso, la caldera de secado siguiera funcionando durante más días, y bien pudo la parte actora haber demostrado esta circunstancia, pues, la carga de la prueba a ella le correspondía, de acuerdo con el principio general sobre la carga de la prueba que se infiere del artículo 1.214 del Código Civil aplicable también al proceso contencioso administrativo; por lo tanto, hay prueba de cargo suficiente contra la sancionada, y no queda sino concluir la existencia de la infracción imputada, y por lo tanto, desestimar, el recurso contencioso administrativo.

SEXTO .- Conforme a lo dispuesto en el Articulo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , en la redacción vigente, procede imponer a la parte actora las costas causadas en este procedimiento, al haberse producido la desestimación de todas sus pretensiones.

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo

Que debemos desestimar como desestimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil, SERRERIA ESPARZA; S.L., frente a los acuerdos ya identificados en el encabezamiento de esta resolución, al hallar los mismos en conformidad al Ordenamiento Jurídico.

Se condena en costas a la parte recurrente.

Contra esta resolución no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.