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Última revisión
19/08/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1045/2021, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 206/2020 de 19 de Julio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 19 de Julio de 2021
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: ESPIN TEMPLADO, EDUARDO
Nº de sentencia: 1045/2021
Núm. Cendoj: 28079130032021100142
Núm. Ecli: ES:TS:2021:3102
Núm. Roj: STS 3102:2021
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 19/07/2021
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 206/2020
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 22/06/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Transcrito por: PJM
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 206/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Eduardo Espín Templado, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
Dª. María Isabel Perelló Doménech
D. José María del Riego Valledor
D. Diego Córdoba Castroverde
En Madrid, a 19 de julio de 2021.
Esta Sala ha visto , constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 1/206/2020, interpuesto por Telefónica de España, S.A.U., representada por el procurador D. Juan Manuel Mansilla García y bajo la dirección letrada de D. Manuel Medina González, contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de marzo de 2020 por el que se suspende la modificación de precios comunicada por Telefónica de España, S.A.U. del servicio telefónico básico prestado en el ámbito del servicio universal de telecomunicaciones. Es parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado.
Antecedentes
Se ha tenido por interpuesto el recurso por diligencia de ordenación de 2 de septiembre de 2020.
Fundamentos
Telefónica de España, S.A.U. (TESAU) impugna en el presente recurso contencioso administrativo el acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos (CDGAE) de 20 de marzo de 2020, por el que se suspendía la modificación de precios comunicada por Telefónica para el servicio telefónico básico prestado en el ámbito del servicio universal de telecomunicaciones. La mercantil recurrente sostiene el carácter asequible de la modificación de precios propuesta y solicita que así se reconozca, declarada la nulidad del acuerdo impugnado. Funda su pretensión en los siguientes argumentos jurídicos:
a/ En el orden formal considera que la Administración del Estado no ha respetado el procedimiento legalmente establecido para la modificación de precios al prescribir en la nueva designación de TESAU como prestadora del servicio universal los precios que habían de regir en el período 2020-2022 (fundamento jurídico segundo de la demanda).
b/ TESAU ha respetado la metodología determinada en la Directiva del Servicio Universal, la Ley General de Telecomunicaciones y el Reglamento del Servicio Universal para asegurar la asequibilidad del servicio en la propuesta de modificación de precios, atendiendo a los índices de precios y a los indicadores de renta (fundamento jurídico tercero 1).
c/ Los precios actuales del Servicio Universal serían insuficientes para afrontar los costes de provisión del servicio (fundamento jurídico tercero 2).
d/ El acuerdo de la CDGAE ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido y el principio de seguridad jurídica al apartarse de la metodología aplicable de referencia a los índices de precios y rentas (fundamento jurídico tercero 3).
e/ El acuerdo de la CDGAE vulnera los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, legalidad y seguridad jurídica (fundamento jurídico tercero 4).
f/ El acuerdo de la CDGAE carece de la suficiente motivación, produciendo indefensión (fundamento jurídico tercero 5).
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, considera conforme a derecho el acuerdo recurrido y solicita la desestimación del recurso.
Por razones de orden metodológico seguiremos un orden distinto al propuesto en la demanda. Examinaremos primero los argumentos expuestos en los epígrafes a/ y d/, referidos ambos al procedimiento legalmente establecido (el segundo sólo en apariencia, como se verá), así como el apartado e/ sobre vulneración de principios constitucionales, de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, de legalidad, de seguridad jurídica, que depende de los anteriores. Luego analizaremos el apartado f/, sobre motivación suficiente. A continuación, despejaremos la cuestión relativa a la suficiencia de los precios para afrontar la prestación del servicio (epígrafe c/), para luego estudiar la cuestión sustantiva de fondo, el carácter asequible o no de los precios decididos por Telefónica (epígrafe b/).
La empresa recurrente formula dos alegaciones en las que sostiene que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido para la revisión o modificación de los precios del servicio universal. Ambas han de ser desestimadas por las razones que siguen.
En la alegación primera, que se califica como de orden formal, la demandante sostiene que se ha vulnerado el procedimiento legalmente establecido, dado que el acuerdo impugnado de la CDGAE, de 20 de marzo de 2020, resuelve que los precios asequibles son los que se han hecho constar en la nueva designación de TESAU como prestador del servicio universal para un nuevo período de tres años (2020-2022) por la Orden ECE/1280/2019, de 26 de diciembre, la cual estableció que los precios asequibles para dicho trienio son los vigentes en el momento de dictarse la orden. Sin embargo, afirma TESAU, la existencia de un nuevo procedimiento de designación no impide que el expediente de modificación de precios deba tramitarse y concluirse en legal forma. En definitiva, sostiene Telefónica, los procedimientos de modificación de precios y de designación de prestador del servicio universal son procedimientos separados y regulados de forma independiente. En consecuencia, afirma, como la nueva designación se presenta como una suerte de prórroga del anterior período con los mismos precios, la modificación de precios propuesta por Telefónica debe surtir efectos en el nuevo período.
Tiene razón TESAU en lo que respecta a la autonomía de ambos procedimientos seguidos ante la CDGAE, el de tramitación de una modificación de precios y el de designación del prestador del servicio universal. Pero lo cierto es que el acuerdo de la CDGAE que se impugna ni hace referencia alguna a que los precios asequibles sean los que se han hecho constar en la Orden 1280/2019, ni supone confusión alguna entre ambos procedimientos, por lo que, desde esta perspectiva formal, el acuerdo impugnado es conforme a derecho. En efecto, la nueva designación de prestador del servicio universal por la citada Orden 1280/2019 mantiene los precios vigentes en el momento de dictarse. Pero, tal como sostiene la recurrente y concuerda el Abogado del Estado, ello no afecta a que el procedimiento de modificación propuesto por Telefónica siguiese su tramitación, como así ha ocurrido, finalizando con el acuerdo de suspensión de la CDGAE que ahora se recurre. Así pues, el acuerdo recurrido suspende la modificación de precios, no porque TESAU debiera iniciar otro procedimiento de modificación a partir de la citada Orden de nueva designación de prestador del servicio universal, ni porque los precios declarados en la misma como asequibles en el momento de entrar en vigor -a lo que no se hace referencia en el propio acuerdo de suspensión- fuesen inmodificables, sino porque la Comisión Delegada del Gobierno ha entendido, con razones que habremos de examinar en esta sentencia, que los precios comunicados por Telefónica no podían considerarse asequibles. Así pues, ni se ha dejado de tramitar la modificación de precios propuesta por TESAU ni se han confundido ambos procedimientos.
La segunda alegación referida a una supuesta infracción de procedimiento se encuentre entre los alegatos de carácter material (fundamento tercero de la demanda y epígrafe d/ en el listado de alegaciones expuesto en el anterior fundamento de derecho). Afirma la mercantil actora que el acuerdo impugnado ha infringido el procedimiento legalmente establecido al apartarse el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y el acuerdo de la CDGAE de la metodología establecida que correlaciona los precios del servicio universal con los índices de precios al consumo y rentas, generando con ello indefensión a la parte.
Pues bien, en puridad esta alegación viene a coincidir con la discrepancia de fondo sobre la asequibilidad de los precios propuestos por Telefónico, y no puede catalogarse como una objeción referida al procedimiento. Como se verá al analizar la cuestión central del recurso (si los precios propuestos son o no asequibles), el acuerdo impugnado se fundamenta en el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y la memoria de asequibilidad, que sí examinan los criterios de precios y rentas, por mucho que su conclusión difiera del realizado por la parte. Otra cosa es que el acuerdo de la Comisión Delegada, con apoyo en los citados documentos, haya considerado como criterio relevante de su decisión la repercusión de la subida de precios en un sector de la población, pero ello no significa que se haya prescindido de los criterios de precios al consumo y renta. Por lo demás y como también veremos luego, la referencia a dichos criterios tanto en la normativa comunitaria como en la nacional no puede conceptuarse propiamente como un 'procedimiento legalmente establecido' sino como criterios materiales que deben ser tenidos en cuenta y que habrá que examinar si han sido o no respetados. Como señala acertadamente el Abogado del Estado, en el presente caso por procedimiento hay que entender la comunicación por parte de Telefónica de la subida de precios, la tramitación de la misma y la decisión final de suspensión por parte de la Comisión Delegada del Gobierno. El contenido de la decisión sobre si los precios comunicados por Telefónica son o no asequibles constituye la cuestión sustantiva que debemos resolver, no una cuestión de procedimiento.
En el apartado 4 del fundamento jurídico tercero de la demanda, la mercantil TESAU achaca a la resolución impugnada la vulneración de los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, de legalidad y de seguridad jurídica. Sin embargo, el fundamento no pasa de ser una invocación ritual de los mismos, pues al margen de exponer algunas consideraciones generales sobre su significado, se limita a propugnar en el párrafo final que la resolución impugnada los ha conculcado por apartarse del procedimiento legal establecido por el artículo 35 del Reglamento del Servicio Universal, el artículo 9.1 de la Directiva 2002/22/CE y validado por esta Sala en la sentencia de 3 de marzo de 2020 (RC 560/2017) a la que luego haremos amplia referencia, argumento que ya ha sido rebatido en el anterior fundamento de derecho segundo.
En el fundamento tercero 5 de su demanda la mercantil actora sostiene que el acuerdo impugnado es contrario a derecho por falta de motivación suficiente, causando indefensión. El motivo se limita a una exposición sobre la exigencia legal y jurisprudencial de que todo acto administrativo sea motivado, y ha de ser rechazado. Tan sólo el párrafo final se dedica a rechazar que el acto impugnado esté motivado debido a que el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia no responde 'a la inocuidad de la subida propuesta por la aplicación del abono social', que compensaría la mayor afectación de la quinta parte más vulnerable de la población, que coincide con el sector de los jubilados beneficiarios del citado abono social.
Sin embargo, es del todo punto evidente que la resolución cuenta como motivación más que suficiente pues se apoya, al margen ya de su propia exposición de motivos, en la Memoria sobre asequibilidad de la subida comunicada por Telefónica y en el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia que sirve de soporte al acuerdo. No puede calificarse como un defecto invalidante de una motivación la no referencia a un argumento concreto (en el caso, el abono social) cuya relevancia ha de ponderarse en el examen del debate sobre el fondo del litigio.
En la segunda de las alegaciones de orden material que formula la demandante en el fundamento de derecho tercero se aduce que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia se confunde cuando considera injustificado el incremento de precios desde la perspectiva de los costes de provisión del servicio. Discrepa Telefónica del análisis de la evolución de costes que efectúa la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y expone las diferentes conclusiones que se extraen del informe pericial aportado.
No cabe duda de que el examen de la evolución de los costes de provisión del servicio universal tiene interés en el debate planteado en el pleito, pues una subida de precios por encima de la evolución de los costes revelaría la falta de justificación de dicha subida, y en ese sentido va el argumento de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Sin embargo, ni Telefónica extrae de la referida divergencia de opinión ninguna conclusión que propugne la nulidad del acuerdo impugnado, ni la cuestión es último término relevante para la decisión del pleito.
Ambas partes están de acuerdo en que se trata de consideraciones adicionales, pero en último extremo ajenas al debate sobre la asequibilidad del servicio, que es sobre lo que se pronuncia el acuerdo de la CDGAE y lo que principalmente se combate en el recurso. Así lo afirma expresamente Telefónica en el párrafo final del fundamento de derecho tercero.2 al manifestar que '[...] la comparación del coste de provisión con el precio del servicio universal y la comparativa de precios telefónicos internacionales únicamente pueden utilizarse como motivación y referente, respectivamente, de la fundamentación de la modificación de precios propuesta por TESAU en septiembre de 2019, que es como se planteó, pero en ningún modo pueden considerarse como elementos de la metodología aplicable para garantizar la asequibilidad de los precios del servicio universal de telecomunicaciones, pues los elementos a tener en cuenta para garantizar la asequibilidad son los indicadores de precios y los indicadores de rentas'.
Y en el mismo sentido, el Abogado del Estado afirma que la suficiencia o insuficiencia de los precios del servicio universal para cubrir los costes de su provisión por el operador designado '[...] es una cuestión relacionada con la financiación del servicio universal, pero en ningún caso con la asequibilidad de los precios que los poderes públicos siempre han de garantizar, asegurando
En conclusión, en nada afecta este alegato de Telefónica a la resolución del litigio sobre la conformidad a derecho del acuerdo impugnado de la CDGAE en relación con la suspensión de la subida de precios del servicio universal comunicada por Telefónica, que se funda en que la misma lo hacía inasequible para un sector importante de la población, no en su mayor o menor justificación desde el punto de vista del coste del servicio.
El núcleo sustantivo del recurso lo constituye el debate sobre si la subida de precios comunicada por TESAU mantiene o no asequible el acceso a la prestación del servicio universal. El acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos suspendió la subida por entender que perjudicaba gravemente la asequibilidad del servicio universal para parte de la población y contra tal decisión se alza el presente recurso.
Antes de proceder al examen de los argumentos contrapuestos de las partes, hemos de recordar lo que dijimos en el precedente constituido por la sentencia de 3 de marzo de 2020 (recurso ordinario 560/2017). En dicha sentencia se desestimó un recurso análogo al presente entablado por la misma actora, TESAU, contra la suspensión por parte de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, mediante resolución de 25 de mayo de 2017, de la subida que había comunicado Telefónica el 30 de diciembre de 2016.
En aquella ocasión y en relación con la exigencia de precio asequible en la prestación del servicio universal y en lo que afecta al presente recurso dijimos:
a) Sobre si la asequibilidad puede o no ser una cuestión de proporcionalidad.
'[...] En su primer motivo de impugnación, la parte recurrente alega que la carga de probar que el incremento del precio de la cuota de abono pretendido por Telefónica convierte al servicio universal en una prestación no asequible para los usuarios corresponde exclusivamente a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y hace descansar tal afirmación en la consideración de que la asequibilidad del servicio universal no es una cuestión de grado, pues no tolera una respuesta modulada o una graduación. Cuando el artículo 35.1.d) del RSU, antes transcrito, pide que los precios
Añade la parte recurrente que el análisis de asequibilidad por la Administración exige una respuesta tajante -si o no, todo o nada- y considera que aquí se produce un error de perspectiva del acuerdo impugnado, que vicia todo su razonamiento, inducido por el informe de la CNMC que llega a la conclusión de que la subida de precios afecta negativamente a la asequibilidad del servicio, que es tanto como decir que la subida de precios convierte el servicio en menos asequible, lo que no equivale a declarar el carácter inasequible de los precios modificados.
La Sala no comparte los anteriores argumentos, sino que considera que el concepto de asequibilidad, en sí mismo considerado, no tiene el carácter tajante -si o no, todo o nada- que la parte recurrente le atribuye, sino al contrario, el concepto de asequibilidad utilizado por el artículo 35.1.d) del RSU, entendido como la posibilidad de ser usuario de un servicio, presenta un alto grado de indeterminación, ya que la norma no precisa el valor o medida exacta de un precio para calificarlo de asequible en cada caso concreto.
Cosa distinta a la indeterminación del concepto de asequible utilizado por la norma, es que su apreciación en un caso concreto no puede ser más que una, en el sentido de que, exigiendo el artículo 35 del RSU que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos garantice
Hechas las anteriores consideraciones, no cabe calificar como irrazonable o como un error de perspectiva, como sostiene la parte recurrente, la afirmación de que un determinado incremento del precio pueda afectar negativamente a la asequibilidad del servicio universal, que es la tesis que mantiene el informe de la CNMC obrante en el expediente administrativo, ni tampoco puede considerarse irrazonable la decisión de que una particular propuesta de modificación de la cuota de abono deba suspenderse por considerarse necesario para garantizar la asequibilidad de los precios del servicio universal de telecomunicaciones, como resolvió el acuerdo impugnado de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, todo ello sin perjuicio de que dichas conclusiones deban estar debidamente justificadas, que es la cuestión que, siguiendo el orden de la demanda, examinaremos seguidamente.' (fundamento de derecho cuarto)
b) Sobre la metodología empleada para determinar la asequibilidad del servicio universal.
'[...]
La parte recurrente alega que la metodología seguida por el Informe de la CNMC y por la memoria económica del acuerdo impugnado es arbitraria, al consistir en vincular la evolución de los indicadores de precio/renta con la evolución del precio de la cuota de abono, sin que en ningún lugar se ofrezcan las razones que motiven la selección y empleo de esa concreta metodología, que incurre en un sesgo de confirmación o tendencia a buscar e interpretar información que confirma las propias hipótesis, como pone de relieve el informe acompañado a la demanda, denominado
En particular, la parte recurrente considera que los indicadores de precios no son compatibles con las reglas de asequibilidad porque se aplican de forma descontextualizada, sin la necesaria homogeneidad y comparabilidad y sobre un período seleccionado arbitrariamente, y que tampoco son compatibles con la regla de asequibilidad los indicadores de renta y gasto, porque se presentan en una escala muy distinta, desechando parámetros de mayor relevancia para el análisis y se aplican sobre un período seleccionado arbitrariamente.
No puede compartirse la crítica de arbitrariedad por la falta de explicación de las razones de la selección de la metodología seguida por el informe de la CNMC y por la memoria económica que acompaña la resolución impugnada, que se basa en comparar la evolución de los indicadores de precio/renta con la evolución del precio de la prestación de los elementos del servicio universal de que se trata en este recurso, pues la selección de dicha metodología tiene su justificación en la propia Directiva 2002/22/CE, del servicio universal, cuyo artículo 9.1 obliga a las autoridades nacionales a supervisar la evolución y nivel de tarificación al público de los elementos del servicio universal, en relación precisamente con los niveles nacionales de precios al consumo y de rentas, que son los índices de referencia que ha tenido en cuenta el informe de la CNMC y la memoria económica de la resolución impugnada.
Dispone en efecto el artículo 9.1 de la Directiva de servicio universal:
'Las autoridades nacionales de reglamentación supervisarán la evolución y el nivel de la tarificación al público aplicable a los servicios identificados en los artículos 4, 5, 6 y 7 como pertenecientes a las obligaciones de servicio universal y que sean prestados por empresas designadas, en particular en relación con los niveles nacionales de precios al consumo y de rentas.'
El informe de la CNMC y la memoria económica que sirve de motivación a la resolución impugnada valoran la asequibilidad de los precios comunicados por Telefónica comparando como se ha dicho su evolución con dos tipos indicadores, los de precios y los de rentas.
En cuanto a los indicadores de precios, ambos informes toman como referencia el índice general de precios de consumo (IPC) y el más específico índice de servicios telefónicos, en dos períodos que difieren en un año, pues el informe de la CNMC examina la evolución de esos índices de 2010 a 2016 y la memoria del acuerdo impugnado contempla los mismos índices entre 2011 y 2016.
No se comparten las críticas de la parte recurrente sobre la arbitrariedad de los períodos seleccionados, pues si se trata de comparar una evolución de precios, un período de 7 o de 8 años será más indicativo que el período inferior de tres años, entre 2014 y 2016, que propone el informe RBB Economics aportado por Telefónica, sin que suponga ningún sesgo de parcialidad que el informe y la memoria que sirven de fundamento a la resolución impugnada incluyan el año 2013, en el que se produjo un incremento del precio del servicio universal, pues si se trata de comparar una evolución de precios lógicamente deben incluirse todos los incrementos y caídas del periodo contemplado.
Tampoco puede la Sala acoger las críticas de la demanda sobre la falta de homogeneidad del precio del servicio universal con las referencias de precios utilizadas, pues el IPC es una variable que recoge la evolución general de los precios que satisfacen los consumidores, y el subíndice de servicios telefónicos, que elabora el Instituto Nacional de Estadística, que incluye no solo los gastos ligados a la telefonía fija, sino también los asociados a la telefonía móvil y acceso a internet, es de utilidad para comparar la evolución de los precios que satisfacen los usuarios del servicio universal con la tendencia que presenta el sector de las telecomunicaciones en su conjunto.
Igualmente la Sala rechaza las críticas de la demanda a la inclusión en el informe de la CNMC y en la memoria económica de la resolución impugnada del que denomina 'efecto IVA', que en 2012 incrementó en un 2,5% el precio del servicio universal, al elevarse el tipo impositivo del 18% al 21%, pues no se aprecia el riesgo de suponer que dicho incremento del precio se produjera en beneficio de Telefónica, ya que la memoria económica de la resolución impugnada ofrece información desglosada de la evolución de la cuota de abono antes de impuestos y después de impuestos, de forma que permite conocer la evolución de dichos precios sin tener en cuenta el impacto del incremento del IVA en 2012.
La parte recurrente reitera sus alegaciones de arbitrariedad en la selección del período tomado en consideración por el informe de la CNMC (de 2008 a 2016) y por la memoria económica de la resolución impugnada (de 2012 a 2016), para comparar la evolución del precio del servicio universal y la renta de los consumidores, considerando más razonable establecer la comparación en el período más reducido de 2014 a 2016, por ser éste el período de designación de un operador inmediatamente anterior al que contempla la resolución impugnada, pero la Sala estima que no existe ninguna razón de peso que avale la preferencia de este último período y la exclusión de los períodos valorados por el informe de la CNMC y la memoria económica de la resolución impugnada, que al ser más amplios ofrecen una mayor perspectiva de la evolución de los indicadores que trata de comparar. [...]' (fundamento de derecho quinto)
c) Sobre la potestad de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para valorar la asequibilidad de la modificación de precios.
'[...]
Sostiene la parte recurrente que el acuerdo recurrido es arbitrario, pues la potestad asignada a la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos económicos no es una potestad discrecional, que permite que la Administración elija entre alternativas igualmente justas, sino que han de ser los elementos reglados del supuesto de hecho normativo los que sujeten la decisión, de tal forma que la suspensión de la modificación de precios únicamente puede ser acordada cuando limite la posibilidad de ser usuario del servicio.
Continúa la parte recurrente señalando en este apartado de su demanda que la decisión de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos es doblemente arbitraria, primero, en la elección de la metodología empleada para el análisis de la asequibilidad y, segundo, en la aplicación de la metodología.
Tiene razón la parte recurrente cuando argumenta que la potestad reconocida a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para suspender la modificación de la cuota de abono del servicio telefónico no es una potestad discrecional, pero tal afirmación carece de trascendencia en el enjuiciamiento del acuerdo impugnado, pues éste, en contra de lo que sostiene la parte recurrente, no se ha dictado en ejercicio de la libertad de elección o de decisión de la Administración, como sucede en los actos discrecionales, sino con sujeción a exigencias materiales y formales regladas como comprobamos en este recurso.
En cuanto a la doble apreciación de arbitrariedad que invoca la parte recurrente, ya hemos señalado en los apartados anteriores de esta sentencia, en relación con la primera manifestación de arbitrariedad denunciada, que la elección de la metodología empleada por la Administración para el análisis de la asequibilidad de los precios propuestos, que se basa en la comparación de la evolución del precio de los elementos del servicio universal de que tratamos con la evolución de los indicadores de precios de consumo y rentas, se fundamenta en el artículo 9.1 de la Directiva de servicio universal, que impone a las autoridades nacionales de reglamentación la obligación de supervisar la evolución y el nivel de tarificación al público aplicable a los elementos de servicio universal, que sean prestados por empresas designadas,
Tampoco la Sala coincide con la parte recurrente en su segunda apreciación de arbitrariedad, por la aplicación de la metodología seleccionada por la Administración.
La parte recurrente reitera en este apartado argumentos sobre los que ya nos hemos pronunciado en apartados anteriores, que denuncian la aplicación de los indicadores de precios de consumo y renta de forma descontextualizada y sin la necesaria comparabilidad, por lo que nos remitimos a lo razonado sobre dichas cuestiones.
El informe de la CNMC y la memoria del acuerdo impugnado, en aplicación de la metodología de comparación de la evolución del precio de los elementos del servicio universal a que se refiere este recurso con la evolución de los índices de los precios de consumo y rentas, en los períodos que ya se han indicado, muestran las particularidades y consideraciones que resumimos a continuación, muy similares en ambos documentos (seguimos ahora los datos de la memoria del acuerdo impugnado que le sirve de motivación):
1) En el período considerado la cuota de abono de Telefónica ha experimentado un incremento del 2,9%, antes de impuestos (por tanto, no es de apreciación el 'efecto IVA' a que se refiere el recurrente), mientras que en igual período el IPC general se ha incrementado en un porcentaje muy similar del 3%.
2) En igual período, en el que la cuota de abono se ha incrementado un 2,9%, el indicador de precios telefónicos ha caído un -12,3%, lo que pone de relieve que la rebaja generalizada de los servicios telefónicos no se ha trasladado al precio del servicio universal.
3) Los indicadores de renta de los consumidores y de su capacidad de gasto muestran que en el año 2016 la renta disponible bruta real de los hogares, de acuerdo con los cálculos del Ministerio de Economía y Competitividad, era inferior en un - 2,33% a la de 4 años antes (año 2012), de modo que el desequilibrio entre la pérdida del poder de compra del -2,33% y el incremento de la cuota de abono de 2,9%, en el mismo período, sería mucho más acentuado si se sumara el aumento del 5,75% del precio propuesto por Telefónica.
A la vista de los datos anteriores, la Sala considera que no pueden considerarse irrazonables, arbitrarias o carentes de justificación las conclusiones a que llegan el informe de la CNMC y la memoria de la resolución recurrida sobre la negativa afectación de la subida de precios propuesta a la asequibilidad del servicio universal y la necesidad de la suspensión de dicho incremento para garantizar la asequibilidad de los precios del servicio universal de telecomunicaciones. [...]' (fundamento de derecho quinto)
d) Sobre la repercusión de la subida en la asequibilidad del servicio universal.
'[...]
Alega la parte recurrente que el informe RBB Economics acredita en positivo el carácter asequible de la cuota de abono de Telefónica, al tiempo que critica la poca cuidadosa identificación de los usuarios en la motivación del acuerdo impugnado, señalando como colofón que a los precios que indirectamente ha fijado la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, los costes de provisión del servicio no se pueden recuperar, y que la subida de la cuota de abono propuesta por Telefónica se mantiene por debajo de los precios del resto de operadores, que ha sido clamorosamente silenciado por el acuerdo impugnado.
La Sala considera que el informe de la CNMC y la memoria económica de la resolución impugnada llegan a unas conclusiones sobre la falta del requisito de asequibilidad del precio propuesto por Telefónica que descansan en argumentos lógicos y razonables, en aplicación de una metodología con amparo normativo como antes se ha dicho, sin que dichas conclusiones queden desvirtuadas por el informe RBB Economics.
El indicado informe aportado a las actuaciones por la parte recurrente sigue una metodología que consiste en analizar y extrapolar, respecto del incremento del precio del 5,75% propuesto de Telefónica para 2007, el impacto de variaciones de la cuota de abono que se han producido en el pasado, en los años 2012 y 2013, que supusieron un incremento agregado del 5,55%, con el argumento de que si la modificación de la cuota de abono en 2012 y 2013 no supuso un cambio significativo en la tendencia general de bajas entre 2010 y 2016, debe considerarse igual carencia de efectos para el aumento de la cuota de abono propuesta por Telefónica para 2017.
La Sala estima, en primer lugar, que la metodología seguida por el informe RBB Economics se aparta de la comparación de la evolución del precio de los elementos del servicio universal con los indicadores de precios de consumo y rentas a que se refiere el artículo 9.1 de la Directiva de servicio universal, y por tanto carece del respaldo normativo que tiene la metodología empleada en el informe de la CNMC y la memoria económica del acuerdo impugnado,
Además, el informe RBB Economics se basa en presupuesto de suponer que el impacto de una subida anterior de la cuota de abono ha de ser igual al impacto de un incremento similar propuesto 4 años después, que la Sala encuentra de inferior poder de convicción al de la comparación entre el precio propuesto y los indicadores de precios de consumo y rentas que sirve de motivación al acuerdo impugnado.
En efecto, si bien es cierto, a partir de los datos del informe RBB Económics, que el incremento de 2012 y 2013 del 5,55% de la cuota de abono pagada por los usuarios, no tuvo un impacto significativo en la tendencia general de la evolución del número de bajas entre 2010 y 2016, no resulta convincente en criterio de la Sala trasladar esa consecuencia al aumento del 5,75% propuesto por Telefónica para abril de 2017, pues este incremento debería sumarse al anterior, cuando resulta que la renta bruta disponible de los hogares, en el mismo período de 2012 a 2016, ha caído un -2,33%, de acuerdo con los datos oficiales del Ministerio de Economía y Competitividad que se recogen en la memoria económica del acuerdo impugnado.
No se comparten por la Sala las críticas de la parte recurrente en el apartado de los destinatarios de la garantía de asequibilidad, pues especialmente el informe de la CNMC dedica una atención que la Sala estima suficiente a la identificación de los usuarios que se verían afectados por el aumento de precio propuesto por Telefónica. El indicado informe aborda dicha cuestión en su apartado II (
La referencia de la parte recurrente a que los costes de provisión del servicio que indirectamente ha fijado la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos no se pueden recuperar, no es conforme con el artículo 27 de la LGTel, que establece que, en el caso de que se considere que la prestación del servicio universal pueda implicar una carga injustificada,
Finalmente, la apreciación de la parte recurrente de que la subida de la cuota de abono propuesta se mantiene por debajo de los precios del resto de operadores, no supone la vulneración del régimen jurídico que resulta de aplicación al servicio universal de telecomunicaciones, que se configura en la LGTel como una obligación de servicio público, de acuerdo con el artículo 24.1, con el objeto expresado por el artículo 23.1 de la LGTel de
Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.' (fundamento de derecho quinto)
Las normas a aplicar, reiteradamente invocadas por las partes, son las siguientes:
Directiva 2002/22/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo:
'Considerando lo siguiente:
[...]
(7) Los Estados miembros deben seguir garantizando que los servicios que establece el Capítulo II se ponen en su territorio a disposición de todos los usuarios finales con la calidad que se especifica independientemente de su situación geográfica a a un precio asequible, teniendo en cuenta las condiciones nacionales específicas. Los Estados miembros, en el contexto de las obligaciones de servicio universal y teniendo en cuenta las condiciones nacionales, podrán adoptar medidas específicas para los consumidores de las zonas rurales o geográficamente aisladas para garantizarles el acceso a los servicios que establece el Capítulo II y que resulten asequibles de dichos servicios, así como para garantizar ese acceso en iguales condiciones, en particular a los ancianos, discapacitados y personas especialmente necesitadas desde el punto de vista social. Dichas medidas podrán también incluir las directamente orientadas a los consumidores con necesidades sociales específicas, proporcionando ayuda a consumidores determinados, por ejemplo mediante medidas específicas como las condonaciones de deuda, adoptadas tras un examen individualizado de las solicitudes.
(8) La exigencia básica del servicio universal es proporcionar a los usuarios que lo soliciten una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija y a un precio asequible. Esta exigencia se limita a una única conexión a la red de banda estrecha cuyo suministro pueden limitar los Estados miembros a la residencia o situación principal del usuario final y no se refiere a la Red Digital de Servicios Integrados (RDSI) que ofrece dos o más conexiones que pueden realizarse simultáneamente. No deben imponerse restricciones en cuanto a los medios técnicos utilizados para el establecimiento de la conexión, de modo que pueda recurrirse tanto a las tecnologías por cable como a las tecnologías inalámbricas, ni por lo que s refiere a los operadores designados para cumplir la totalidad o parte de las obligaciones de servicio universal. Las conexiones a la red telefónica pública desde una ubicación fija deben permitir la transmisión de voz y datos a velocidades suficientes para acceder a servicios en línea como los que se ofrecen a través de la Internet pública. La velocidad del acceso a Internet de un usuario determinado en la práctica puede depender de una serie de factores, entre ellos el proveedor o proveedores de la conexión a Internet y la aplicación concreta que se utilice en la conexión. La velocidad de transmisión de datos que puede mantener una única conexión de banda estrecha a la red telefónica pública depende tanto de las capacidades del equipo terminal del abonado como de la conexión. Por esta razón, no procede imponer una velocidad específica, ya sea binaria o de transmisión de datos, a escala comunitaria. Los módems de banda vocal disponibles en la actualidad suelen ofrecer una velocidad de transmisión de datos de 56 kbit/s, pero utilizan sistemas automáticos de adaptación en unción de la calidad variable de las líneas, motivo por el cual la velocidad de transmisión real puede ser inferior a la mencionada. Es necesaria la flexibilidad, por una parte para que los Estados miembros puedan en caso necesario adoptar medidas para garantizar que las conexiones puedan soportar esa velocidad de transmisión de datos y, por otra parte, para que los Estados miembros puedan permitir, si procede, velocidades de transmisión de datos inferiores a ese límite superior de 56 kbit/s por ejemplo para aprovechar las posibilidades de las tecnologías inalámbricas (incluidas las redes inalámbricas celulares) para poner el servicio universal a disposición de un mayor porcentaje de población Esto puede ser especialmente importante en algunos países en vías de adhesión en los que la presencia de conexiones telefónicas tradicionales en los hogares se mantiene en niveles relativamente bajos. en los casos en que la conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija sea manifiestamente insuficiente para garantizar un acceso satisfactoria a Internet, los Estados miembros deben estar facultados para exigir la mejora de dicha conexión hasta un nivel similar al disfrutado por la mayoría de los abonados, a fin de que su velocidad de transmisión sea suficiente para acceder a Internet. Cuando estas medidas generen una carga para los consumidores afectados en términos de costes netos, la incidencia neta podrá incluirse en el cálculo del coste neto de las obligaciones de servicio universal.
[...]
Articulo 3 Disponibilidad del servicio universal
1. Los Estados miembros velarán por que los servicios que se enumeran en el presente capítulo se pongan, con una calidad especificada, a disposición de todos los usuarios finales en su territorio, con independencia de la situación geográfica y, en función de las circunstancias nacionales específicas, a un precio asequible.
2. Los Estados miembros determinarán el enfoque más eficaz y adecuado para garantizar la aplicación del servicio universal, respetando los principios de objetividad, transparencia, no discriminación y proporcionalidad. Asimismo, tratarán de reducir al mínimo las distorsiones del mercado, en particular cuando las prestaciones de servicios se realicen a precios o en condiciones divergentes de las prácticas comerciales normales, salvaguardando al mismo tiempo el interés público.
Artículo 4 Suministro de acceso desde una ubicación fija
1. Los Estados miembros velarán por que sean satisfechas todas las solicitudes razonables de conexión desde una ubicación fija a la red telefónica pública y de acceso a los servicios telefónicos disponibles al público desde una ubicación fija por una empresa como mínimo.
2. La conexión proporcionada deberá permitir a los usuarios finales efectuar y recibir llamadas telefónicas locales, nacionales e internacionales, comunicaciones por fax y transmisiones de datos a velocidades suficientes para acceder de forma funcional a Internet, teniendo en cuenta las tecnologías dominantes utilizadas por la mayoría de los abonados y la viabilidad tecnológica.
[...]
Artículo 9 Asequibilidad de la tarificación
1. Las autoridades nacionales de reglamentación supervisarán la evolución y el nivel de la tarificación al público aplicable a los servicios identificados en los artículos 4, 5, 6 y 7 como pertenecientes a las obligaciones de servicios universal y que sean prestados por empresas designadas, en particular en relación con los niveles nacionales de precios al consumo y de rentas.
2. Teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, los Estados miembros podrán obligar a las empresas designadas a que ofrezcan a los consumidores opciones o paquetes de tarifas que difieran de las aplicadas en condiciones normales de explotación comercial, con objeto de garantizar, en particular, que las personas con rentas bajas o con necesidades sociales especiales puedan tener acceso al servicio telefónico disponible al público o hacer uso del mismo.
3. Además de las disposiciones para que las empresas designadas apliquen opciones tarifarias especiales o limitaciones de precios, equiparación geográfica u otros regímenes similares, los Estados miembros podrán garantizar que se preste ayuda a los consumidores con rentas bajas o con necesidades sociales especiales.
4. Los Estados miembros podrán exigir a las empresas a las que se haya impuesto obligaciones en virtud de los artículos 4, 5, 6 y 7 la aplicación de tarifas comunes, incluida la equiparación geográfica, en la totalidad de su territorio, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, o que se ajusten a la limitación de los precios.
5. En los casos en que se imponga a una empresa una obligación de aplicación de opciones tarifarias especiales, de tarifas comunes, incluida la equiparación geográfica, o el respeto de limitaciones de los precios, las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que las condiciones sean plenamente transparentes y se publiquen y apliquen de conformidad con el principio de no discriminación. Las autoridades nacionales de reglamentación podrán exigir la modificación o supresión de los regímenes especiales.'
Ley General de Telecomunicaciones (Ley 9/2014, de 9 de mayo):
1. Se entiende por servicio universal el conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible.
Bajo el mencionado concepto de servicio universal se deberá garantizar, en los términos y condiciones que mediante real decreto se determinen por el Gobierno, que:
a) Todos los usuarios finales puedan obtener una conexión a la red pública de comunicaciones electrónicas desde una ubicación fija siempre que sus solicitudes se consideren razonables en los términos que mediante real decreto se determinen y que, incluirán, entre otros factores, el coste de su provisión. La conexión debe permitir realizar comunicaciones de voz, fax y datos, a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a Internet. La conexión a la red pública de comunicaciones con capacidad de acceso funcional a Internet deberá permitir comunicaciones de datos en banda ancha a una velocidad en sentido descendente de 1 Mbit por segundo. El Gobierno podrá actualizar esta velocidad de acuerdo con la evolución social, económica y tecnológica, y las condiciones de competencia en el mercado, teniendo en cuenta los servicios utilizados por la mayoría de los usuarios.
b) Se satisfagan todas las solicitudes razonables de prestación de un servicio telefónico disponible al público a través de la conexión a que se refiere el párrafo anterior, de modo que se permita efectuar y recibir llamadas nacionales e internacionales.
c) Se ponga a disposición de los abonados al servicio telefónico disponible al público una guía general de números de abonados, ya sea impresa o electrónica, o ambas, que se actualice, como mínimo, una vez al año. Mediante real decreto se determinarán los colectivos de abonados que pueden solicitar que se le entregue la guía impresa. Asimismo, que se ponga a disposición de todos los usuarios finales de dicho servicio, incluidos los usuarios de teléfonos públicos de pago, al menos un servicio de información general sobre números de abonados. Todos los abonados al servicio telefónico disponible al público tendrán derecho a figurar en la mencionada guía general, sin perjuicio, en todo caso, del respeto a las normas que regulen la protección de los datos personales y el derecho a la intimidad.
d) Exista una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago u otros puntos de acceso público a la telefonía vocal en todo el territorio nacional, que satisfaga razonablemente las necesidades de los usuarios finales en lo relativo a la cobertura geográfica, al número de aparatos u otros puntos de acceso, y a la calidad de los servicios, garantice la accesibilidad de estos teléfonos por los usuarios con discapacidades y permita efectuar gratuitamente llamadas de emergencia desde los teléfonos públicos de pago sin tener que utilizar ninguna forma de pago utilizando el número único de llamadas de emergencia 112 y otros números de emergencia españoles.
e) Los usuarios finales con discapacidad tengan acceso a los servicios incluidos en los párrafos b), c) y d) de este apartado, a un nivel equivalente al que disfrutan otros usuarios finales.
f) Se ofrezcan a los consumidores que sean personas físicas, de acuerdo con condiciones transparentes, públicas y no discriminatorias, opciones o paquetes de tarifas que difieran de las aplicadas en condiciones normales de explotación comercial con objeto de garantizar, en particular, que las personas con necesidades sociales especiales puedan tener acceso a la red y a los servicios que componen el concepto de servicio universal. Con el mismo objeto podrán aplicarse, cuando proceda, limitaciones de precios, tarifas comunes, equiparación geográfica u otros regímenes similares a las prestaciones incluidas en este artículo.
El Ministerio de Industria, Energía y Turismo supervisará la evolución y el nivel de la tarificación al público de los conceptos que forman parte del servicio universal, bien sean prestados por el operador designado, o bien se encuentren disponibles en el mercado en caso de que no se hayan designado operadores en relación con estos servicios, en particular en relación con los niveles nacionales de precios al consumo y de rentas.
2. Mediante real decreto se podrán adoptar medidas a fin de garantizar que los usuarios finales con discapacidad también puedan beneficiarse de la capacidad de elección de operadores de que disfruta la mayoría de los usuarios finales. Asimismo, podrán establecerse sistemas de ayuda directa a los consumidores que sean personas físicas con rentas bajas o con necesidades sociales especiales.
3. Todas las obligaciones que se incluyen en el servicio universal estarán sujetas a los mecanismos de financiación que se establecen en el artículo 27.
4. El Gobierno, de conformidad con la normativa comunitaria, podrá revisar el alcance de las obligaciones de servicio universal.'
Reglamento del servicio universal (Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, modificado por el Real Decreto 726/2011, de 20 de mayo).
'
1. La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de los Ministros de Industria, Turismo y Comercio y de Economía y Hacienda, y previo informe de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, garantizará el carácter asequible de los precios de los servicios incluidos dentro del servicio universal.
Serán objeto de especial consideración los colectivos de pensionistas y jubilados de renta familiar baja y el colectivo de las personas con discapacidad a las que se refiere el artículo 33.1.
Se entenderá que los precios de los servicios incluidos en el servicio universal son asequibles para los usuarios cuando se cumplan los siguientes objetivos:
a) Que los precios de los servicios incluidos en el servicio universal en zonas de alto coste, rurales, insulares y distantes sean comparables a los precios de dichos servicios en áreas urbanas, teniendo en cuenta, entre otros factores, sus costes y los colectivos con necesidades sociales especiales conforme a este reglamento.
b) Que se asegure la eliminación de barreras de precios que impidan a las personas con discapacidad el acceso y uso de los servicios incluidos en el servicio universal en condiciones equivalentes al resto de usuarios.
c) Que exista una oferta suficiente, a precio uniforme, de teléfonos de uso público en el dominio público de uso común, en todo el territorio abarcado por cada designación. Los precios de las llamadas realizadas desde estos terminales deberán ser comparables a los de las realizadas por los abonados en aplicación del apartado a) anterior, teniendo en cuenta los costes unitarios de su prestación a través de teléfonos públicos de pago.
d) Que se ofrezcan planes de precios en los que el importe de las cuotas de alta, el de los conceptos asimilados y el de las cuotas periódicas fijas de abono no limiten la posibilidad de ser usuario del servicio.
e) Que el servicio de consulta telefónica sobre números de abonado, referido el artículo 31, esté accesible a todos los usuarios del servicio telefónico disponible al público a precios que no supongan una limitación a las necesidades de utilización del mismo por los usuarios.
2. Para alcanzar los objetivos citados en el apartado anterior, el operador designado, según proceda, deberá ofrecer a sus abonados:
a) Programas de precios de acceso y uso de los servicios incluidos en el servicio universal que permitan el máximo control del gasto por parte del usuario y, en particular, los siguientes:
1.º Abono social. Este plan de precios estará destinado a jubilados y pensionistas cuya renta familiar no exceda del indicador que se determine, en cada momento, por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y consistirá en la aplicación de una bonificación en el importe de la cuota de alta y en la cuota fija de carácter periódico de la conexión a la red.
2.º Usuarios ciegos o con grave discapacidad visual. Consistirá en la aplicación de una determinada franquicia en las llamadas al servicio de consulta telefónica sobre números de abonado, y en el establecimiento de las condiciones para la recepción gratuita de las facturas y de la publicidad e información suministrada a los demás abonados de telefonía fija sobre las condiciones de prestación de los servicios, en sistema Braille o en letras grandes o bien en un formato electrónico accesible, según sea su necesidad para el acceso apropiado a la información.
3.º Usuarios sordos o con discapacidad auditiva grave o personas con graves problemas en el habla. Este plan especial de precios se aplicará a las llamadas realizadas desde cualquier punto del territorio nacional que tengan como origen o destino un terminal de telefonía de texto y que se establezcan a través del centro de servicios de intermediación para teléfonos de texto.
b) Posibilidad de que el usuario elija la frecuencia de facturación que mejor se adapte a sus preferencias, dentro de las posibilidades ofertadas por el operador, las cuales incluirán, como mínimo, la frecuencia mensual.
c) Posibilidad de restringir y bloquear por parte de los usuarios, a través de un procedimiento sencillo y sin coste alguno, las llamadas internacionales y las que se hagan a servicios con tarificación adicional. Todo ello sin perjuicio de que se pueda seguir realizando el mismo tipo de llamadas a través de mecanismos de selección de operador cuando tengan contratado el servicio con algún otro proveedor sin la restricción o el bloqueo de los mencionados tipos de llamadas.
d) Publicidad e información sobre las condiciones de prestación de los servicios, especialmente con relación al principio de accesibilidad y de asequibilidad de estos.
e) Un nivel básico y gratuito de detalle en las facturas, para que los consumidores puedan comprobar y controlar los gastos generados por el uso de los servicios, así como efectuar un seguimiento adecuado de sus propios gastos y utilización, ejerciendo con ello un nivel razonable de control sobre sus facturas.
f) Medios para el abono previo, así como la posibilidad de efectuar el pago de la conexión de manera escalonada, cuando así se establezca por resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información.
3. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones elaborará un informe anual sobre la evolución y el nivel de la tarificación al público aplicable a los servicios pertenecientes a las obligaciones de servicio universal y que sean prestados por empresas designadas, en particular en relación con los niveles nacionales de precios al consumo y de rentas.'
Conviene advertir que si bien la normativa nacional permanece inalterada, la Directiva 2002/22/CE ha sido derogada y sustituida por la Directiva 2018/1972, del Parlamento Europeo y del Consejo, que refunde las Directivas 2002/19, 2002/20, 2002/21 y la 2002/22, que ya habían sufrido reformas sustanciales, con ocasión de nuevas modificaciones. Se unifica así el marco regulador de redes y servicios de comunicaciones electrónicas. La nueva directiva había de ser traspuesta antes del 21 de diciembre de 2020 y las disposiciones nacionales habían de ser aplicadas a partir del 21 de diciembre de 2020 (artículo 124.1). Quiere esto decir que la nueva Directiva no resulta aplicable al presente litigio en el que la subida de Telefónica es de 11 de septiembre de 2019 y el acuerdo de la CDGAE que se impugna es de 20 de marzo de 2020. Digamos también, sin embargo, que las previsiones sobre el servicio universal, en lo que al presente litigio atañen, son análogas a las que hemos de aplicar (artículos 84 y siguientes; en especial los artículos y apartados 84.1, 85.1 y 2 y 86.1).
Como recordamos en la ya citada sentencia de esta Sala de 3 de marzo de 2020, entre el conjunto de servicios que integran el concepto de servicio universal a que se refiere el artículo 25.1 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones, se encuentran el suministro de la conexión a la red pública de comunicaciones electrónicas desde una ubicación fija y la prestación del servicio telefónico disponible al público a través de dichas conexiones. El artículo 26 de dicha Ley establece que cuando la prestación de cualquiera de los elementos integrantes del servicio universal no quede garantizada por el libre mercado, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, designará uno o más operadores para que garanticen la prestación eficiente de dichos elementos del servicio universal, de manera que quede cubierta la totalidad del territorio nacional.
De conformidad con las citadas previsiones normativas la Orden/ETU 1973/2016, de 23 de diciembre, designó a TESAU como prestador de determinados elementos del servicio universal de telecomunicaciones, en concreto el acceso a la red pública de comunicaciones electrónicas y la prestación del servicio telefónico disponible al público a través de dichas conexiones para el trienio 2017-2019. Con vistas a ese período Telefónico comunicó una subida de precios el 30 de diciembre de 2016 que fue suspendida por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos el 25 de mayo de 2017, suspensión declarada conforme a derecho por la ya comentada sentencia de esta Sala de 3 de marzo de 2020.
Poco antes de finalizar el citado trienio, por Orden de 22 de noviembre de 2019 se convocó nueva licitación para asumir, durante el siguiente trienio de 2020 a 2022, la prestación de los referidos elementos del servicio universal. El concurso que fue declarado desierto por Orden de 20 de diciembre de 2019. Finalmente, la Orden ECE/1280/2019, de 26 de diciembre, declaró nuevamente a Telefónica prestador de los elementos del servicio universal relativos al suministro de la conexión a la red pública de comunicaciones electrónicas y a la prestación del servicio telefónico disponible al público, con los mismos precios que venían rigiendo en ese momento en dichos servicios.
Por otra parte y también poco antes de concluir el citado período de tres años, el 11 de septiembre de 2019, Telefónica comunicó una subida de los precios del servicio universal, de la que trae causa el presente procedimiento. En la tramitación del expediente se recabó informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y se efectuaron alegaciones por Telefónica. El expediente concluyó con el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de marzo de 2020 que se impugna en el presente recurso, en los siguientes términos
'ÚNICO.- Suspender la modificación de precios comunicada por Telefónica de España, S.A.U. del servicio telefónico básico prestado en el ámbito del servicio universal de telecomunicaciones, propuesta por Telefónica de España, S.A.U., por considerarlo necesario para garantizar la asequibilidad de los precios del servicio universal de telecomunicaciones.'
El acuerdo de la CDGAE se apoya, aparte de su propia exposición de motivos, en la explicación y justificación del mismo contenidas en el Informe sobre Asequibilidad 2019 elaborado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de 21 de noviembre de 2019, al que se refiere expresamente el acuerdo impugnado, y en la Memoria sobre la asequibilidad de la cuota de abono y de los precios de las llamadas de telefonía fija, del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, de 11 de marzo de 2020, que se apoya a su vez en el citado informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
El informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia efectúa un análisis de la evolución y situación competitiva del mercado minorista de acceso telefónico fijo (epígrafe II), con referencia a la comparativa internacional y a los costes de provisión del servicio, y que presenta las siguientes conclusiones:
'En conclusión, la subida del precio de la cuota de acceso notificado por Telefónica no está justificada por la evolución de los costes o ingresos generados por el servicio de acceso telefónico fijo. De igual forma, la evolución de los ingresos y costes derivados de las llamadas desde teléfono fijo tampoco justificaría el incremento de sus precios.
Por otro lado, la subida de precios de la cuota de abono propuesta por Telefónica coincide con un renovado aumento del gasto medio de los hogares en el servicio de telefonía fija (sin empaquetar). Como representa el gráfico 9, tras casi cinco años de descenso continuado, el gasto medio comenzó a aumentar a principios de 2016 y actualmente se sitúa en un nivel similar al de 2011. Según la información procedente del
[...]
Por tanto, la medida notificada por Telefónica se enmarca en un contexto de bajada general de precios de los servicios de acceso y tráfico fijo, como consecuencia de la mejora en las condiciones competitivas del mercado. Gracias a la regulación del mercado 2/2007, los operadores alternativos disponen de las herramientas necesarias para mantener la senda de decrecimiento general de precios. Esto es especialmente cierto cuando el servicio de acceso se comercializa de forma empaquetada con banda ancha, donde se pueden apreciar notables bajadas de su precio. Sin embargo, en el segmento 1P (comercialización individual) los precios han tendido a la estabilidad e incluso han experimentado subidas durante los últimos períodos.'
Seguidamente examina la subida de precios desde la perspectiva de la asequibilidad del servicio (epígrafe III), análisis en el que destacan como principales consideraciones las siguientes:
'Telefónica, en el escrito por el cual notifica al MINECO el incremento del precio de la cuota de abono y de los precios de varios tipos de llamadas desde teléfono fijo, argumenta que esta actuación no tendrá impacto sobre la asequibilidad del servicio telefónico fijo. La afirmación de Telefónica se basa en una lectura de los principales indicadores macroeconómicos de la economía española durante los años de recuperación que siguieron a la crisis financiera de 2008 y cita, entre otros, el crecimiento del producto interior bruto (total y per cápita), del índice de precios de consumo y del gasto en consumo final de los hogares españoles.
Alega, además, que los aumentos del salario mínimo interprofesional y de las pensiones mínimas ejecutados durante los años 2018 y 2019 compensarían cualquier efecto perjudicial que pudiera tener el aumento del precio de la cuota de abono y de las llamadas desde teléfono fijo. El último dato que cita Telefónica se refiere al porcentaje de gasto que realizan los hogares españoles en consumir servicios de comunicaciones electrónicas, situado en torno al 3%, lo que según Telefónica serviría para limitar la incidencia de las subidas notificadas.
En resumen, la interpretación de Telefónica sugiere que la evolución de estos indicadores habría permitido sucesivos incrementos del poder adquisitivo de los consumidores que compensarían el impacto de cualquier subida de precios que aplicara a la cuota de línea.
Para esta Comisión es innegable que la situación macroeconómica ha mejorado en los últimos períodos y que esto ha permitido a los consumidores recuperar, parcialmente, el poder adquisitivo perdido durante la crisis económica. Sin embargo, también es importante tener en cuenta que el análisis de indicadores que realiza Telefónica se centra exclusivamente en los efectos macroeconómicos sobre los hogares o individuos medios cuando, en realidad, su medida tendrá un impacto diferencialmente mayor en los hogares con rentas bajas. Esto se debe al hecho de que solo un limitado grupo de sus clientes pagan el precio nominal de la cuota de acceso y que, además, éstos se caracterizan por su condición socioeconómica más vulnerable.
En la sección II.4 se señaló que la subida de la cuota de acceso no afectará a gran parte de los clientes de Telefónica pues muchos de sus productos han dejado de facturar por este concepto (ejemplos son los empaquetamientos
De acuerdo al análisis de la situación actual al mercado, es de esperar que el impacto de las subidas de precios comunicadas por Telefónica se concentre en los clientes 1P que contratan únicamente el servicio telefónico fijo, donde además Telefónica tiene mayor cuota de mercado. Dicho impacto será aún mayor en el caso de los clientes que no hayan contratado alguno de los planes de llamadas, como
A su vez, los datos recabados por la CNMC muestran que los consumidores que componen este segmento del mercado de telefonía fija se caracterizan por estar ubicados en entornos relativamente rurales, por ser mayores a los 65 años de edad y por pertenecer a las clases sociales bajas o media bajas. Por tanto, los efectos de las subidas comunicadas por Telefónica se concentrarán en unos colectivos sociales vulnerables. Además, los datos muestran que los clientes 1P ya abonan unos precios unitarios mayores para la cuota de abono y el tráfico telefónico fijo que los clientes que adquieren empaquetamientos que incluyen banda ancha, servicios móviles y televisión de pago.
[...]
Queda patente que existe una divergencia en las tendencias seguidas por los tres conjuntos de hogares: mientras que los hogares con niveles medio y alto de gasto total (quintiles 3 y 5) experimentaron una reducción de su gasto en comunicaciones a mediados de la década de los 2010, los de menor nivel de gasto han sufrido sucesivos incrementos del peso relativo de las comunicaciones sobre el total de gasto efectuado.
A finales del período estudiado, los hogares del primer quintil de la distribución habrían experimentado un incremento del peso relativo del gasto en comunicaciones superior al 30%, mientras los incrementos sufridos por los quintiles superiores se situarían todos por debajo del 10%. En términos absolutos, el gasto de estos hogares en servicios de comunicaciones aumentó de 434,60 euros por año hasta los 665,65 euros por año entre 2006 y 2018.
[...]
Por tanto, aunque sea cierto que el gasto medio de los hogares se sitúa en torno al 3%, los cierto es que este porcentaje aumenta conforme analizamos percentiles inferiores (ver tabla 7). Así, en el caso de los quintiles primero y segundo, con menor nivel de gasto total, el porcentaje del gasto dedicado a los servicios de comunicaciones habría superado ampliamente el 4% en 2018 y su evolución en el tiempo se caracterizaría por una pendiente marcadamente positiva.'
En lo que respecta a la memoria sobre asequibilidad del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital destacan las siguientes consideraciones:
'Más allá de la evolución de una serie de indicadores macroeconómicos para el conjunto de la economía, el análisis que nos ocupa debe centrarse en
El análisis de situación actual del mercado llevado a cabo por la CNMC, estima que el impacto de las subidas de precios comunicadas por Telefónica se concentraría en los denominados clientes 1P que contratan únicamente el servicio telefónico fijo. La contratación de servicios 1P se realizó principalmente por hogares: (i)
Asimismo, los datos recabados por la CNMC muestran que los clientes 1P abonan actualmente unos precios unitarios mayores que la cuota de abono y el tráfico telefónico fijo que el resto de clientes que adquiere también, de forma empaquetada, servicios de banda ancha, televisión de pago, y/o servicios móviles.
Además, existen ciertas características particulares del segmento residencial de clientes 1P que
Cabe destacar que Telefónica ostentaba en 2019 un 75,47% de cuota en términos de líneas de acceso RTPF en el segmento residencial de los clientes 1P. La cuota de mercado de Telefónica en el tráfico asociado a líneas 1P sería similar a la cuota de acceso 1P. Por ende, estos datos reflejan como el impacto de una subida de precios afectaría a la mayoría de clientes 1P en el mercado.
A su vez, la CNMC muestra como estos clientes presentan una menor propensión al cambio de operador, a la sustitución de acceso fijo por el acceso móvil y a la contratación de empaquetamientos de banda ancha.
En definitiva, a pesar de la mejora de la situación macroeconómica, los servicios afectados por la subida de precios corresponden a clientes, con una condición socioeconómica vulnerable, que contratan mayoritariamente los servicios de Telefónica y exhiben escasa propensión a cambiar de servicio, por lo que sufrirían un mayor impacto ante la subida de precios notificada por Telefónica.'
Telefónica dedica el primer apartado del fundamento de derecho tercero de su demanda a justificar el carácter asequible de la subida propuesta en septiembre de 2019. Considera que el bloque normativo que regula la materia establece una metodología sobre la asequibilidad de los elementos del servicio universal de telecomunicaciones en relación con los niveles de precios y de rentas. Así lo hacen, afirma, la Directiva 2002/22/CE ( apartado 4 del preámbulo y art. 9), la Ley General de Telecomunicaciones ( artículo 25.f), el Reglamento del servicio universal de comunicaciones electrónicas (Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, en su artículo 35.3). Telefónica centra su análisis en la subida de la cuota de abono, afirmando que las conclusiones serían similares respecto a los otros precios afectados por la subida, el precio por minuto de determinados tipos de llamada.
Telefónica aporta, con apoyo en el informe pericial elaborado por la consultora RBS aportado a los autos, una serie de datos para acreditar que la subida de la cuota de abono está en línea con la subida del índice de precios al consumo, el IPC general como el específico de servicios telefónicos. Así, afirma que el IPOC general entre 2011 y 2019 habría subido un 7,5% y el incremento del precio de la cuota de abono resultante de la subida propuesta en 2019, antes y después de impuestos, estaría próximo a dicho porcentaje (se omiten las cifras concretas de Telefónica por el carácter confidencial que le otorga la demandante). Resultados, afirma, que difieren sustancialmente de los proporcionados en el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Telefónica subraya asimismo la diferencia con la situación existente en 2016, cuando pretendió la anterior subida que fue igualmente suspendida.
Concluye Telefónica -siempre con datos del informe de RBS- que el incremento de la cuota que resultaría de la subida comunicada por Telefónica se situaría por debajo del incremento del IPC acumulado desde 2013 (3,5%) y en línea con el incremento del IPC de servicios telefónicos. Y concluye su argumentación afirmando
'En otras palabras, si se actualizara la cuota de abono vigente en 2013 de acuerdo con la evolución acumulada del IPC general y del IPC de servicios telefónicos entre 2013 y 2019, el valore resultante (que después de impuestos, ascendería a [CONFIDENCIAL], respectivamente) estaría en línea con la cuota resultante de la modificación comunicada por Telefónica ([CONFIDENCIAL]).'
En relación con el parámetro de la renta, Telefónica sostiene que la subida comunicada se inserta en un marco de crecimiento continuado de los índices de renta desde 2011 y, especialmente, desde 2014. Así, la renta bruta disponible (RBD) nominal de los hogares se incrementó en un 10% entre 2011 y 2019 y un 2% en términos reales, y la subida de la cuota de abono sería inferior al crecimiento de la RBD en términos nominales. Y, respecto al crecimiento de la RBD en términos reales, su importe en euros permitiría hacer frente holgadamente a la subida de la cuota, que constituye una fracción mínima del aumento del poder adquisitivo de los hogares entre 2011 y 2019. Así, afirma, en una renta anual de 15.000 euros el aumento de la renta real de un 2.3% supone un aumento de 350 euros, en comparación con el cual el aumento de la cuota es una cantidad mínima.
Tras poner de relieve la diferencia con los datos proporcionados en el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, Telefónica subraya que la situación del mercado es muy distinta a la existente cuando la anterior modificación de precios comunicada en 2016, en que se había producido una pérdida del poder de compra. La actual subida se produce en un contexto de crecimiento del poder adquisitivo en el que la aplicación de la metodología legalmente determinada hubiera debido llevar a la Comisión Delegada del Gobierno a la conclusión de que la subida no afectaba negativamente a la asequibilidad del servicio universal.
En su escrito de conclusiones Telefónica reitera los argumentos expuestos y añade algunas aclaraciones sobre los datos del informe proporcionadas por los peritos en la ratificación del mismo efectuada ante la Sala.
Telefónica afirma reiteradamente en su demanda que la subida comunicada por ella en septiembre de 2019 se ajustaba a la metodología establecida para determinar la asequibilidad del servicio universal por la Directiva 2002/22/CE, por la Ley General de Telecomunicaciones y avalada por esta misma Sala en la sentencia ya mencionada y reproducida en parte de 18 de febrero de 2020.
Sin embargo, basta la lectura de los textos en los que se apoya la parte para comprobar que ello no es así y que no existe una metodología propiamente tal, salvo que el término se utilice en sentido lato y genérico. En efecto, el bloque normativo aplicable que se ha reproducido recoge, más que una metodología, unos criterios (índices de precios y renta) a los que ha de referirse la asequibilidad. En efecto, lo que hace tanto la Directiva como la Ley nacional es fijar los dos citados criterios que necesariamente han de ser tenidos en cuenta para asegurar la asequibilidad del servicio universal, pero sin que se establezca un procedimiento determinado que sirva para fijar cuáles han de ser los precios del servicio universal en función de dichos índices ni se excluye que se tengan en cuenta otros factores. Antes al contrario, las citadas normas se refieren a una multiplicidad de objetivos y consideraciones a valorar a la hora de determinar el contenido y rasgos del servicio universal (grupos sociales específicos, solidaridad o integración territorial, entre otros) que pueden modular de manera relevante los precios de los elementos del servicio universal, lo que otorga al carácter de la asequibilidad un alto grado de indeterminación, frente a lo que sucede con metodologías propiamente tales, frecuentes en servicios regulados.
Así, el artículo 9 de la Directiva 220/22 señala en su primer apartado que las autoridades nacionales supervisarán el nivel de la tarifación de los servicios comprendidos en el servicio universal (enumerados en los artículos 3 a 7) y prestados por empresas designadas 'en particular en relación con los niveles de precios al consumo y rentas'. Señalar esos dos índices de referencia 'especial', no única, ni puede calificarse como una 'metodología' ni excluye que se tengan en consideración otros criterios o una concreta modulación de los mismos. La misma previsión y en los mismos términos se contempla en el artículo 25.1.f) de la Ley General de Telecomunicaciones y en el artículo 35.3 del Reglamento del Servicio Universal (
Y tampoco tiene razón la parte demandante en que esta Sala habría validado dicha metodología de la que se habría apartado ahora indebidamente la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Es cierto que en la sentencia a la que se refiere la demandante, la ya citada de 3 de marzo de 2020, se examina en el fundamento 5.2 (reproducido en el fundamento de derecho sexto) la suspensión de la anterior propuesta de subida de los precios del servicio universal desde la perspectiva de precios y rentas y se habla de la 'metodología'. Ello es debido, como se deduce claramente del contexto, de que tal era la terminología en el debate trabado entre las partes, en el que Telefónica hablaba de que la 'metodología seguida por la CNMC' era arbitraria. No hay inconveniente en emplear dicho término, pero tan solo en un sentido lato equivalente a los criterios que la normativa aplicable establece como parámetros a tener en cuenta, dentro de una amplia capacidad de apreciación a las autoridades nacionales para valorar si el precio del servicio universal resulta asequible para toda la población, pero sin que ello suponga afirmar, como ya se ha indicado, que existe un procedimiento especifico fijado normativamente y avalado por esta Sala para determinar la asequibilidad del precio de las prestaciones que configuran el servicio universal de telecomunicaciones.
De la argumentación de la demandante en la concreta cuestión de la asequibilidad de las nuevas tarifas propuestas para el establecimiento de llamada y el coste de diversos tipos de llamada se desprende que Telefónica se apoya en que dicho incremento se corresponde con su análisis de la evolución de precios al consumo y de renta de la población desde la última subida de los precios del servicio universal en 2013 hasta la modificación de 2019. Sin embargo nada se dice en la demanda respecto a la concreta fundamentación en que se basa la suspensión, y es que las subidas propuestas afectarían muy especialmente a lo que las partes denominan el primer quintil de la población, esto es, a la quinta parte de la población con menor renta. De acuerdo con el análisis de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, dicha población, mayoritariamente rural o de poblaciones pequeñas y mayores de 65 años que no adquieren paquetes de prestaciones televisivas serían los que sufrirían un impacto negativo en cuanto a la asequibilidad del servicio universal.
Frente a las consideraciones del informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, ya transcritas
'También aclaran los Peritos que el indicador de gasto considerado por la CNMC en su análisis incluye los siguientes servicios al margen de la telefonía: (I) equipos de teléfono fijo; (II) equipos de teléfono móvil; (III) otros equipos de teléfono y fax; (IV) servicios postales (cartas, paquetería, etc.); (V) servicios de telefonía fija; (VI) servicios de telefonía móvil; (VII) servicios relacionados con Internet; (VIII) servicios integrados de telecomunicaciones; y (IX) otros servicios de transmisión de información. Y que si el análisis se centra exclusivamente en el componente de gasto que se vería incrementado como consecuencia de la modificación comunicada por Telefónica, los servicios de telefonía fija, las conclusiones del análisis cambian radicalmente:
Pues bien, la Sala entiende que las razones esgrimidas por Telefónica no desvirtúan los argumentos de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia respecto al impacto de la subida sobre la asequibilidad del servicio universal en relación con ese sector de la población del denominado quintil 1.
Así, la reducción de gastos en telefonía en el caso del quintil 1 que señala Telefónica en las conclusiones que se acaban de reseñar no es suficiente para invalidar el argumento de que dicho sector de la población sufriría un apreciable perjuicio en cuanto a la asequibilidad de los elementos del servicio universal afectados por la subida, la cuota de abono y el coste de determinadas llamadas. A este respecto debe destacarse que, según los propios datos proporcionados por Telefónica con carácter confidencial, el incremento propuesto de la cuota es muy superior a la subida real de la renta, aunque inferior a la nominal.
El otro argumento empleado por Telefónica para rebatir el fundamento de la suspensión de la subida de precios por la CDGAE es que el sector de la población para el que resultaría potencialmente afectada la asequibilidad del servicio coincide con el de los jubilados, para quienes existe el abono social. A este respecto conviene advertir que el servicio universal tiene en sí mismo y de acuerdo con las disposiciones comunitarias y nacionales que se han transcrito un expreso componente de auxilio e integración social y territorial. En ese sentido no puede separarse el problema controvertido de la existencia de medidas como el abono social.
En efecto, como hemos visto, en la propia concepción básica del servicio universal está el que todos los ciudadanos tengan acceso a unos servicios, de los que el más relevante es el que aquí está en juicio -el acceso a la red telefónica y a internet desde una ubicación fija- de cierta calidad y con independencia de su situación geográfica 'a un precio asequible'.
Pues bien, dentro de la asequibilidad, se contempla tanto el propio nivel del precio de dicho acceso (costes de abono y de llamadas) como otras medidas sociales. Así lo establece expresamente la Directiva en el apartado 3 del artículo 9, la Ley General de Telecomunicaciones en el artículo 25.1,f) y el Reglamento del Servicio Universal en el artículo 25.2, todos ellos transcritos antes. Muy especialmente debe señalarse que en este último precepto se enumeran toda una serie de medidas que el operador designado para la prestación del servicio universal 'deberá ofrecer a sus abonados' para alcanzar los objetivos enumerados en el apartado 1, entre los cuales se menciona expresamente en el apartado a.1º el abono social, como plan de precios específicamente dirigido a jubilados y pensionistas. Quiere decirse con ello que el abono social, lejos de ser algo ajeno al servicio universal, se configura, al igual que otras medidas enumeradas en el citado precepto reglamentario, como un instrumento para obtener el objetivo genérico del servicio universal, un acceso asequible a toda la población con independencia de su nivel de renta y de su situación geográfica.
Pues bien, tampoco la existencia del abono social como una medida destinada a alcanzar el objetivo del servicio universal sirve para desvirtuar las razones de la suspensión en relación con la asequibilidad de la quinta parte de la población de menor renta. Aunque sin duda resulta razonable la suposición de Telefónica de que el colectivo de jubilados y pensionistas está comprendido en el citado quintil 1, que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia califica como integrado mayoritariamente por mayores de 65 años en entornos relativamente rurales y de clases bajas o media bajas, no hay ningún dato que justifique que sea una medida suficiente para compensar la subida propuesta por Telefónica, pues no se cuantifica el porcentaje de personas de ese quintil que disfrutan del abono social ni la efectiva repercusión en su renta. Hay que tener en cuenta que el abono social supone una reducción importante en las cuotas de alta (70%) y de abono (95%), pero no en cuanto al coste de las llamadas, que estaban también comprendidas en la subida propuesta por Telefónica, lo que supone, como señala el Abogado del Estado, que la asequibilidad del servicio para ese sector de población se vería perjudicada notablemente.
En conclusión, no quedando desvirtuada la causa en la que se funda la suspensión acordada por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, el previsible grave deterioro de la asequibilidad del servicio para un porcentaje relevante de la población, procede considerarla ajustada a derecho.
De acuerdo con las consideraciones jurídicas expuestas en los anteriores fundamentos de derecho, hemos de desestimar el recurso entablado por la sociedad mercantil Telefónica de España, S.A.U. contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de marzo de 2020, por el que se suspende la modificación de precios comunicada por dicha mercantil del servicio telefónico básico prestado en el ámbito del servicio universal de telecomunicaciones.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, y entendiendo la Sala que concurrían dudas de hecho y de derecho en el litigio, no se hace imposición de costas.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1. Desestimar el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por Telefónica de España, S.A.U. contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 20 de marzo de 2020, por el que se suspende la modificación de precios comunicada por Telefónica de España, S.A.U. del servicio telefónico básico prestado en el ámbito del servicio universal de telecomunicaciones.
2. Confirmar la resolución objeto de recurso.
3. No hacer imposición de las costas procesales.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.