Sentencia Administrativo Nº 105/2008, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 356/2005 de 13 de Febrero de 2008

Encabezamiento

T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 00105/2008

PONENTE: Dª MARIA DOLORES GALINDO GIL

RECURSO NUMERO: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 356/2005

RECURRENTE: Carina

ADMINISTRACION DEMANDADA: MINISTERIO DE EDUCACION Y CIENCIA

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte.

FRANCISCO JAVIER CAMBON GARCIA

MARIA DOLORES GALINDO GIL

A CORUÑA, trece de Febrero de dos mil ocho.

En el recurso contencioso-administrativo que, con el número 356/2005, pende de resolución ante esta Sala, interpuesto por Carina , en su propio nombre y derecho, contra DESESTIMACIÓN PRESUNTA RECURSO DE ALZADA INTERPUESTO

CONTRA RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL EVALUADORA DE LA ACTIVIDAD INVESTIGADORA DE 31/05/2004. Es parte la Administración demandada el MINISTERIO DE EDUCACION Y CIENCIA, representado por el ABOGADO DEL ESTADO.

Es ponente la Ilma. Sra. Dª MARIA DOLORES GALINDO GIL.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido a trámite el presente recurso contencioso-administrativo, se practicaron las diligencias oportunas y, recibido el expediente, se dio traslado del mismo a la parte recurrente para deducir la oportuna demanda, lo que se hizo a medio de escrito que, en síntesis, contiene los siguientes HECHOS: La recurrente solicitó la evaluación de su actividad investigadora en el período comprendido entre los años 1998 y 2003, al efecto de que le fuera reconocido el correspondiente complemento específico de investigación.- Su solicitud fue denegada por Resolución de 31 de mayo de 2004, de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora.- Contra tal resolución interpuso recurso de alzada que se entiende desestimado por silencio administrativo.- Termina suplicando que, teniendo por presentado el escrito de demanda, con los documentos que se acompañan, se admita y se tenga por deducida la misma; y se dicte sentencia por la que se declaren nulas y no ajustadas a Derecho las resoluciones de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora de 31 de mayo de 2004, y la del Secretario General Técnico, por delegación del Secretario de Estado de Universidades e Investigación de 29 de abril de 2005; y se le conceda el complemento específico de investigación; y subsidiariamente, para el caso de que no se estime lo anterior, se anulen las citadas resoluciones por falta de motivación, y se ordene a la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora que dicte nueva resolución en la que exprese las razones de la denegación del complemento solicitado.

SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada, se solicitó la desestimación del recurso, de conformidad con los hechos y fundamentos de Derecho consignados en la contestación de la demanda.

TERCERO.- No habiéndose recibido el asunto a prueba y declarado concluso el debate escrito, quedaron las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO.- En la sustanciación del recurso se han observado las prescripciones legales, siendo la cuantía del mismo 10.800 euros.

Fundamentos

PRIMERO.- Doña Carina interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo a recurso de alzada de fecha 15 de julio de 2004 formulado contra acuerdo de fecha 31 de mayo de 2004 de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (en adelante CNEAI) por la que se acuerda denegar complemento específico de investigación para el período 1998-2003, posteriormente, ampliado a resolución de 29 de abril de 2005 del Secretario General Técnico, por delegación del Secretario de Estado de Universidades e Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia que desestima aquel.

SEGUNDO.- El actor, Profesora Titular de Derecho Constitucional en la Universidad de A Coruña, con fecha 31 de diciembre de 2003 , solicita la evaluación de su actividad investigadora en el período comprendido entre los años 1998 y 2003 al objeto de serle reconocido el correspondiente complemento específico de investigación previsto en el artículo 2.4 del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto sobre Retribuciones del Profesorado Universitario.

Mediante Acuerdo de la CNEAI de fecha 31 de mayo de 2004 se le comunica la evaluación negativa de los tramos de investigación interesados.

Contra dicha resolución formula recurso de alzada que es desestimado por resolución de fecha 29 de abril de 2005 del Ministerio de Educación y Ciencia, tras recabar informes del Comité Asesor, aunque previamente había operado la eficacia desestimatoria del silencio administrativo por transcurso del plazo previsto para dictar resolución expresa.

El motivo de impugnación que se articula frente a la resolución objeto del presente recurso se centra en considerar que la resolución de la CNEAI, por la que se valora negativamente los tramos de investigación y se deniega el complemento solicitado, vulnera el artículo 9.3 de la Constitución Española, que garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que carece de motivación en cuanto se basa en un informes del Comité Asesor de Campo 9, folios 19 y 20 del expediente administrativo, al que se remite, cuyo único fundamento es que habiendo examinado el currículo vitae abreviado dentro del contexto definido por el currículo vitae completo, la obra examinada es merecedora de ser calificada con 4 puntos.

De otro lado y a tenor del artículo 7 de la Orden de fecha 2 de diciembre de 1994 considera que sus méritos son suficientes para que la evaluación solicitada sea positiva y con base en lo anterior formula pretensión constitutiva instando, no sólo la declaración de nulidad de la resoluciones impugnadas, sino que se condene a la Administración a dictar nueva resolución para reconocer esos períodos de investigación a su favor.

Como motivo de impugnación adicional alude a la falta de cualificación o especialización de los miembros integrantes del Comité Asesor.

Por su parte, la Administración demandada se opone a la demanda defendiendo la legalidad de la resolución impugnada citando a tal efecto la sentencia dictada por el Tribunal Supremo con fecha 5 de julio de 1996 en recurso de casación en interés de ley y que fija la siguiente doctrina legal,

"Las decisiones de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora están suficientemente motivadas aunque no se manifiesten explícitamente las razones por las que valoran negativamente un período o períodos de investigación cuando hacen suyas las puntuaciones asignadas por los Comités Asesores al valorar globalmente el conjunto de las aportaciones en cada uno de los criterios objeto de evaluación."

A mayores de lo expuesto, en el caso concreto, el actor no ha impugnado la Orden de 2 de diciembre de 1994 que en su artículo 8 establece el procedimiento de evaluación de la actividad investigadora, lo que implica la aceptación del mismo que pasa a obligar tanto al órgano encargado de la valoración de los méritos investigadores aportados como al solicitante del tramo correspondiente.

En cuanto a la disconformidad con el resultado de la evaluación de su actividad investigadora por parte de la CNEAI, invoca la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la discrecionalidad técnica pues aquella se ha limitado a aceptar el dictamen del Comité Asesor integrado por miembros de la comunidad científica cuya actuación se ha ajustado a las prescripciones legales dispuestas al efecto en el desarrollo de su cometido de valoración. Entendiendo que estamos ante una presunción iuris tantum y puede desvirtuarse si se acredita fehacientemente que el órgano calificador ha incurrido en desviación de poder o su actuación ha sido arbitraria por falta de especialización o parcialidad, en el caso concreto, tal presunción de validez de la calificación otorgada debe mantenerse al no haber el recurrente demostrado la existencia de error grave o manifiesto o desconocimiento inexcusable de la materia juzgada en la actuación del órgano evaluador.

TERCERO.- En relación con la materia es preciso recordar que el sistema de evaluación de la actividad investigadora del personal docente universitario a los efectos que nos ocupan, esto es, de la determinación del complemento de productividad, tiene su origen normativo en el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto , modificado parcialmente por el Real Decreto 74/2000, de 21 de enero, en cuyo artículo 2.4 se establece que el profesorado universitario podrá someter la actividad investigadora realizada cada seis años en régimen de dedicación a tiempo completo a una evaluación en la que se juzgará el rendimiento de la labor investigadora desarrollada durante dicho período, valoración a efectuar por una Comisión Nacional integrada por representantes del Ministerio de Educación Y Ciencia y de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en materia universitaria, la cual podrá recabar el oportuno asesoramiento de miembros relevantes de la comunidad científica nacional o internacional cuya especialidad se corresponda con el área investigadora de los solicitantes, comportando la evaluación positiva, la asignación de un complemento de productividad por un período de seis años.

En desarrollo del citado Real Decreto, por Orden de 28 de diciembre de 1989 se constituyó la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora del Profesorado Universitario, presidida por el Director General de Investigación Científica y Técnica e integrada por siete representantes del Ministerio de Educación y Ciencia, designados por el Secretario de Estado de Universidades e Investigación y un representante designado por cada una de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en materia universitaria.

Mediante Orden de 5 de febrero de 1990 y más tarde por las de fecha 13 de diciembre de 1993 y 2 de diciembre de 1994, actualizada por la Orden de 16 de noviembre de 2000, se fijó el procedimiento para la evaluación de la actividad investigadora, estableciendo esta última los principios generales que habían de observarse, esto es, contribución al progreso del conocimiento, innovación y creatividad considerando la situación en general de la ciencia en España y las circunstancias de la investigación española en cada período, primándose los trabajos formalmente científicos o innovadores frente a los meramente descriptivos, a los que sean simple aplicación de los conocimientos establecidos o a los de carácter divulgativo, reiterando la potestad de la Comisión para recabar el oportuno asesoramiento de miembros de la comunidad científica, articulándolo a través de Comités Asesores por campos científicos e incluso con posibilidad de recabar el asesoramiento de otros especialistas vinculados con el área o actividad específica en cuestión, siempre que la especificidad de un área de conocimiento determinada o de la actividad investigadora a evaluar lo haga aconsejable, debiendo aquellos emitir el oportuno juicio técnico valorando el conjunto de la obra aportada de cero a diez puntos, siendo preciso alcanzar un mínimo de seis puntos para obtener una valoración positiva en el correspondiente tramo, procediendo a continuación la Comisión, a la vista de los informes de los Comités Asesores a la evaluación individual asegurando la aplicación de los principios generales a que hemos hecho referencia anteriormente. En síntesis, se viene a dar validez a la denominada motivación in alliunde expresamente prevista en el artículo 8.3 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 , esto es, de la motivación por integración con el informe del Comité Asesor correspondiente, modalidad de motivación que el Tribunal Supremo viene considerando válida en la medida en que concurran dos requisitos fundamentales, de un lado, que exista cláusula de remisión expresa y de otro, que el informe al que se haga remisión contenga una causalización suficientemente fundada, lo que no sucede cuando es inespecífico.

La sentencia de fecha 5 de julio de 1996 de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictada estimando un recurso de casación en interés de ley deducido por el Abogado del Estado frente a una sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, fija como doctrina legal en materia de motivación de las resoluciones de la CNEAI, la y a indicada y argumenta que las decisiones impugnadas están suficientemente motivadas cuando se observan los requisitos que exige el Quinto Fundamento Jurídico de la indicada sentencia, esto es, que hayan sido notificadas personal y directamente a los interesados, incorporen a la comunicación el contenido de la resolución evaluadora, mencionen la normativa aplicable, recojan la puntuación otorgada y hagan suyo el informe emitido por el correspondiente Comité Asesor, del que debe existir constancia formal en el expediente.

Lo anterior no es óbice para afirmar que para que el requisito de la motivación se acate, se hace imprescindible que el informe negativo del Comité Asesor esté suficientemente razonado, individualizado y concurran bases bastantes como para desestimar lo solicitado. De lo contrario el artículo 8.3 de la Orden de 2 de diciembre de 1994 entraría en franca contradicción con lo establecido en el artículo 54 de la LRJAP y PAC y la garantía que representa el control jurisdiccional de legalidad de la decisión decaería. De otro lado, se hace preciso conocer si los trabajos presentados han sido evaluados, previo examen personal de los mismos y si se ha realizado una operación de integración de los trabajos en una línea investigadora global, actividad obligada a los efectos de valoración que al Comité le competen. Por otra parte, hay otros trabajos expresados en el currículo amplio que de ser seleccionados pudieran haber recibido el placet de la Comisión. Por eso la norma obliga a considerar también los méritos del currículum amplio, lo cual se presenta como un modo de proceder lógico ya que con frecuencia los méritos seleccionados y los restantes se encuentran interrelacionados y resulta imposible una valoración global, justa y ponderada si se hace caso omiso de los segundos.

Sentado lo anterior, en el caso que nos ocupa, la recurrente desconoce cuales sean los criterios objetivos que el órgano asesor y la CNEAI han tenido en cuenta para llevar a cabo su evaluación, lo que conlleva para el mismo una situación de indefensión vulneradora del artículo 24 de la Constitución Española, impidiéndole combatir adecuadamente la resolución adoptada.

A lo dicho podría oponerse que el artículo 89.5 de la Ley 30/1992 permite que la aceptación de informes o dictámenes sirva de motivación cuando se incorporen al texto de la resolución, pero tal norma presupone que aquellos contienen la fundamentación correspondiente, lo que no acontece en el presente supuesto en el que el informe del Comité Asesor número 9 ni tan siquiera pormenoriza la puntuación correspondiente a los diversos criterios básicos de evaluación y en trámite de informe de los recursos de alzada no indica cuales sean los índices de impacto que le otorgan a los medios utilizados para divulgación de sus trabajos teniendo en cuanta, además, que no se efectúa una valoración conjunta de la totalidad de los criterios a tener en cuenta de los expresados en el artículo 7 de la Orden de 2 de diciembre de 1997 .

Entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 15 de octubre de 1981, 15 de febrero de 1991 y 24 de abril de 1992 , exponen que la motivación supone la exteriorización de las razones, de hecho y de derecho, en que el acto administrativo se apoya o que en su caso sirvieron de justificación o fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, en tanto que necesaria para conocer la voluntad de la Administración. De lo dicho se infieren sus distintas finalidades, de un lado, servir de garantía al administrado pues le permite impugnar con mayor precisión y certeza la actuación administrativa y de otro, facilitar el control jurisdiccional, al resultar expresas las bases en que se apoya dicho acto.

Lo anterior se trae a colación con la finalidad de hacer patente que si bien la sentencia del Tribunal Supremo dictada en interés de ley, antes citada y el artículo 8.3 párrafo último de la Orden de 2 de diciembre de 1994 matizan los argumentos anteriores, no puede llegarse hasta el extremo de revalidar la actuación administrativa aunque no conste que la totalidad de los trabajos aportados han sido examinados y valorados, positiva o negativamente, pues en tal caso la revisión jurisdiccional devendría inútil. Nada se particulariza en relación con la originalidad, creatividad y repercusión en la comunidad científica de los trabajos aportados, pues la discrecionalidad técnica que impera en la materia impide el control de los aspectos propios del núcleo técnico de la decisión pero no amplía tal eficacia a los aspectos formales y externos como es el caso de la garantía del examen previo a la evaluación y la motivación de la decisión a fin de obtener el convencimiento de la completa valoración de la totalidad de lo aportado.

Lo razonado hasta el momento impide aceptar la tesis mantenida por el Abogado del Estado que entiende cumplido el requisito de la motivación con la publicación de los criterios de evaluación, pues el control jurisdiccional de la actuación administrativa requiere la exteriorización de las razones que justifican la aplicación de tales criterios en el caso concreto.

Por lo expuesto procede acoger la alegación del recurrente en cuanto a la falta de motivación de la resolución impugnada y ello con arreglo a los artículos 54 y 63.2 de la LRJAP y PAC y en consecuencia ha de ser anulada del mismo modo que procede la desestimación del motivo relativo a la falta de cualificación o especialidad de los miembros del comité asesor, que el actor no ha acreditado.

Ello conlleva la estimación de la pretensión subsidiaria postulada en el presente recurso contencioso-administrativo pues la Sala no puede resolver la concesión del tramo investigador solicitado, en que se traduce la pretensión principal, pues esto implicaría que este Tribunal se constituyese en el lugar de la CNEAI y sustituyendo a la Administración, ocupase su lugar, frente a lo cual se hace preciso aclarar que la función de los Tribunales contencioso-administrativos es la fiscalización jurisdiccional de la legalidad en la actuación de la Administración y el sometimiento a los fines que la justifican de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución Española, no la sustitución de los órganos administrativos en lo que sus valoraciones tienen de apreciación técnica, pues el núcleo material de dicha decisión ha de quedar reservado en exclusiva a dichos órganos técnicos por mor de la denominada discrecionalidad técnica, mientras que la comprobación en que el control jurisdiccional consiste, ha de centrarse en el exterior de ese núcleo o sus aledaños, constituidos por la verificación de que se haya respetado efectivamente la igualdad de condiciones y los principios de mérito y capacidad, para cuya comprobación es decisivo conocer con carácter previo las razones en que se fundamenta la decisión adoptada.

Desde la perspectiva expuesta, resulta procedente requerir a la CNEAI para que fundamente debidamente la resolución en la que se pronuncie sobre la solicitud del demandante pues es consecuencia de la anulabilidad de la resolución impugnada por ausencia de motivación lo que se lleva a cabo en fase de ejecución si en cumplimiento de la presente sentencia anulatoria no se pronunciase en el plazo de dos meses, a que se refiere el artículo 104 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la decisión con expresión de los motivos que la fundamenten. Con esto se quiere significar que en trámite de ejecución de sentencia ha de quedar descartada la utilización de formularios tipo para conformar la correspondiente motivación, por lo que ya desde este momento la Sala considera conveniente especificar que el contenido de la motivación ha de venir integrado por una nueva valoración del expediente de solicitud con referencia expresa a las aportaciones y el currículum del actor, figurando el título de las obras, su calificación y la pertinente opinión sobre la misma de los miembros de la Comisión con justificación de los razonamientos que dan lugar a dicha valoración.

CUARTO.- Al estimar el recurso no procede hacer expresa imposición en costas, de conformidad con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Carina contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo a recurso de alzada de fecha 15 de julio de 2004 formulado contra acuerdo de fecha 31 de mayo de 2004 de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora por la que se acuerda denegar complemento específico de investigación para el período 1998-2003, posteriormente, ampliado a resolución de 29 de abril de 2005 del Secretario General Técnico, por delegación del Secretario de Estado de Universidades e Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia que desestima aquel , que se anula por ser contraria a derecho con desestimación expresa del recurso en los restantes pedimentos; sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese a las partes y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente Dª MARIA DOLORES GALINDO GIL al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, trece de Febrero de dos mil ocho.