Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 105/2022, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 606/2019 de 09 de Marzo de 2022

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2019/0022689

Procedimiento Ordinario 606/2019

Demandante:Dña. Enma y otros 20

PROCURADOR Dña. MARIA DEL ROSARIO FERNANDEZ MOLLEDA

Demandado:COMUNIDAD DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

AYUNTAMIENTO DE MORALEJA DE ENMEDIO

PROCURADOR D. JOSE CARLOS GARCIA RODRIGUEZ

SENTENCIA Nº 105/2022

Presidente:

D. CARLOS VIEITES PEREZ

Magistrados:

Dña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ

D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO

D.ALFONSO RINCON GONZALEZ-ALEGRE

En Madrid a nueve de marzo de dos mil veintidós.

Visto por la Sala el procedimiento ordinario nº 606/2019promovido ante este Tribunal por la Procuradora Dña. María del Rosario Fernández Molleda en nombre y representación de D./Dña. Jose Ángel, D./Dña. Gema, D./Dña. Carlos Ramón, D./Dña. Carlos Miguel, D./Dña. Isabel, D./Dña. Joaquina, D./Dña. Julieta, D./Dña. Luis Pablo, D./Dña. Enma, D./Dña. Juan María, D./Dña. Loreto, D./Dña. Maite, D./Dña. Pedro Antonio, D./Dña. Maribel, D./Dña. Ángel Daniel, D./Dña. Matilde, D./Dña. Adriano, D./Dña. Alejandro, D./Dña. Alexis, D./Dña. Nuria y D./Dña. Amador, bajo la dirección letrada de Don Jaime Durán Luaces, contra las Resoluciones de la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de fecha 31 de mayo de 2019 por las que se desestiman las solicitudes presentadas en fecha 9 de abril de 2019 en relación con las fincas nº NUM000, NUM001, NUM002, NUM003, NUM004, NUM005, NUM006 y NUM007 del plano parcelario del ' Proyecto de construcción de la nueva carretera M-410. Tramo M-413 a N-401', sitas en el término municipal de Moraleja de Enmedio.

Ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRIDrepresentada por el Letrado de la Comunidad de Madrid. Y codemandada el AYUNTAMIENTO DE MORALEJA DE ENMEDIOrepresentado por el Procurador D. José Carlos García Rodríguez y defendido por el Letrado Don Francisco Fedriani Herrera.

Antecedentes

PRIMERO.-La referida parte actora promovió el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución reseñada, y seguido el cauce procesal previsto legalmente, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por el orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y de contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos consignados, suplicaron respectivamente la estimación de la demanda y la desestimación de ésta, en los términos que figuran en aquéllos.

SEGUNDO.-Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en autos, quedaron estos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 8 de marzo de 2022.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña María Asunción Merino Jiménez

Fundamentos

PRIMERO.-Constituyen el objeto de este recurso las Resoluciones de la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de fecha 31 de mayo de 2019 por las que se desestiman las solicitudes presentadas en fecha 9 de abril de 2019 en relación con las fincas nº NUM000, NUM001, NUM002, NUM003, NUM004, NUM005, NUM006 y NUM007 del plano parcelario del ' Proyecto de construcción de la nueva carretera M-410. Tramo M-413 a N-401', sitas en el término municipal de Moraleja de Enmedio.

Los recurrentes ejercitan pretensión principal declarativa de nulidad de las resoluciones recurridas interesando además los siguientes pronunciamientos:

- La declaración de ocupación ilegalde las fincas de su propiedad, restituyéndoselas en el mismo estado físico y edafológico en el que se encontraban al tiempo de su ocupación.

- Subsidiariamente, en caso de imposibilidad de proceder a la restitución de las fincas, se condene a las Administraciones demandadas al abono de la indemnización sustitutoriaque se determine en ejecución de sentencia, más los intereses de demora desde el día siguiente al de ocupación de los terrenos.

- Subsidiariamente, se acuerde la reanudación del expediente expropiatorio en su fase de fijación del justiprecio, teniendo por formulada hoja de aprecio al tiempo de presentación de la solicitud inicial.

La parte actora fundamenta su pretensión en las consideraciones de su demanda, con cita de abundante Jurisprudencia, de la que extraemos los siguientes particulares:

Sobre el convenio entre el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio y la propiedad. Ocupación ilegal de la finca

... suscribieron con el Excmo. Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio (y sólo con él) los textos iniciales de los convenios

... En virtud de los mismos, mis mandantes cedían a la referida Entidad Local las superficies de sus fincas arriba indicadas '... para que gestione con la Comunidad de Madrid las ocupaciones que fueran necesarias para la ejecución de la nueva carretera M-410firmando tanto las actas previas a la ocupación como las actas de ocupación, o acuerdo convencional con la Consejería de Infraestructuras y Transportes de la Comunidad de Madrid'.

- A cambio, el Ayuntamiento de Moraleja de Enmediose obligaba a reconocer a mi mandante '...los mismos derechos que le corresponderían por lassuperficies ocupadas...como sistema general adscrito a los sectores de suelo urbanizable, con los mismos derechos urbanísticos que correspondan al ámbito principal'

- ...desde la firma de dichos convenios... no han recibido ni una sola notificación de la Consejería expropiante en relación con su aceptación de los convenios..., ni tampoco respecto de actuación administrativa alguna relacionada con los correspondientes expedientes expropiatorios.

- ...el levantamiento del acta previa no llegó a realizarse ... al manifestar el Ayuntamiento su intención, según acta de comparecencia de 28-mar-2005, de suscribir un convenio urbanístico con los propietarios de las parcelas afectadas

- ... No nos consta que, tras la referida aprobación definitiva del PGOU de Moraleja de Enmedio, el Ayuntamiento de dicha localidad haya ratificado los 'textos definitivos' de los convenios, ni tampoco que notificase a mis mandantes...dichos textos definitivos ratificados.

- Por sentencia del TSJ de Madrid de 15-dic-17 (recurso 1130/2015 ) se declaró la nulidad de pleno derecho de dicho PGOU de Moraleja de Enmedio. Aunque fue recurrida en casación ante el TS, éste, mediante Providencia de 10-ene-19 inadmitió a trámite dicho recurso.

- ...los aprovechamientos urbanísticos ... nunca se materializarán, sin que, por otra parte, aquéllos hayan recibido ... justiprecio ni indemnización alguna por cuenta de los bienes que les fueron privados singularmente para la construcción de la carretera autonómica M-410; y, por otra parte, que tampoco será posible ya que se apruebe el texto definitivo de los convenios

Sobre la solicitud formulada a la Comunidad de Madrid.

- ...solicitaron a la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid (CAM) que se declarase la ocupación ilegal de las superficies de dichas fincas afectadas por dicho Proyecto, restituyendo a mis mandantes en el pleno poder y posesión de las mismas en el mismo estado físico y edafológico en el que se encontraban al tiempo de su ocupación o declarando la imposibilidad de dicha restitución, abonándoles la correspondiente indemnización, y, subsidiariamente, que se reanudasen los respectivos expedientes expropiatorios, a cuyo efecto acompañaron a dichas solicitudes sus respectivas hojas de aprecio.

- En virtud de la referida resolución (Orden) de 31-may-2019, aquí recurrida, por una parte, se desestima tanto la declaración de nulidad de los convenios urbanísticos suscritos por mis mandantes como la declaración de ocupación ilegal y abono de la indemnización correspondiente solicitada por esta parte....ni siquiera se estimaron nuestras solicitudes de reanudación de los respectivos expedientes expropiatorios, por entender que las mismas deberían seguirse con el Excmo. Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio.

Sobre la falta de efectos de los convenios suscritos. Vía de hecho

- ... aquella sentencia anulatoria del Plan alcanzó firmeza, publicándose dicha nulidad en el BOCM nº 41 de fecha 18-feb-19, con lo que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 72.2 de la LJCA , desde ese mismo día dicha anulación produjo efectos generales 'erga omnes'.

- ... desde esta última fecha resulta ya definitivo y firme que, por una parte, los aprovechamientos urbanísticos reconocidos a mis mandantes por los convenios urbanísticos referidos en este escrito nunca se materializarán, ... y, por otra parte, que tampoco será posible ya que se apruebe el texto definitivo de los convenios aquí estudiados conforme a los términos de una aprobación definitiva del planeamiento que ya nunca podrá tener lugar, impidiendo así, igualmente, que, conforme a lo dispuesto en el art. 247.5 de la LSCM, las partes contratantes puedan firmar ese 'texto definitivo' y, por ende, que pueda siquiera entenderse que los convenios hayan podido perfeccionarse.

- ... los convenios urbanísticos suscritos por ellos con el Excmo. Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio eran de planeamiento

- ... no consta...que los textos no definitivos de los convenios suscritos por mis mandantes se hayan sometido a información pública, con lo que se ha omitido ese trámite esencial.

- Tampoco consta que, transcurrido, en su caso, ese periodo de información pública preceptivo, dicha Entidad Local hubiese notificado a mis mandantes y a la concesionaria beneficiaria propuesta alguna de texto definitivo de dichos convenios para que los aceptasen, formulasen reparos o, en su caso, renunciasen, tal y como exige el art. 247.3 de la LSCM.

- ... a tenor del art. 247.5 de la LSCM, la firma del texto definitivo de los convenios urbanísticos de planeamiento se llevará a cabo en el plazo de 15 días desde la aprobación definitiva del planeamiento que pretenda modificarse, remitiéndose dicho texto definitivo a los términos de la aprobación definitiva recaída, de tal suerte que, según dicho precepto legal, si, transcurrido dicho plazo, esa firma no hubiese tenido lugar, se entenderá que las personas interesadas, privadas o públicas, han renunciado a dicho convenio.

- ... El día 31-jul-2007 entró en vigor la Ley madrileña 3/2007, que dio una nueva redacción al art. 245 de la LSCM y, en su virtud, declaró nulos de pleno Derecho a todos los convenios de planeamiento,...

- ... las actas previas a la ocupación y demás actos posteriores que pudiera haber dictado esa Administración expropiante con ambas entidades en relación con el terreno de mis mandantes, y que traen causa de un convenio de planeamiento no nato y, en todo caso, nulo de pleno Derecho, son igualmente nulos de pleno Derecho.

- ... se ocuparon materialmente en 2005los terrenos de mis mandantes...prescindiendo total y absolutamente del procedimientolegalmente establecido y, en consecuencia, incurriendo en una flagrante vía de hecho u ocupación ilegal.

Sobre el derecho a la indemnización procedente

- La consecuencia jurídica de la declaración de esta vía de hecho,... es la restitución 'in natura' de los bienes y derechos expropiados a mis mandantes, así como la indemnización de los daños y perjuicios que se les han causado por esta privación singular e ilegal de dichos bienes y derechos.

Sobre la petición subsidiaria de reanudación del procedimiento expropiatorio.

- ... si no son convenios expropiatorios, y si no han podido concluir los expedientes expropiatorios correspondientes, éstos tendrían que haber continuado con su debida tramitación, lo que ya hemos visto que no ha efectuado la Administración expropiante aquí demandada.

- ...se dictó otra resolución por la misma Autoridad administrativa en relación con otras fincas expropiadas afectadas igualmente por convenios muy similares a los de mis mandantes...allí se decidió '... reanudar el procedimiento expropiatorio en su día paralizado ... (y) ... admitir la pretensión de los solicitantes para que se inicien los expedientes expropiatorios en su fase de justiprecio, teniendo por presentada, tal y como solicitan, su hoja de aprecio en la cantidad que se señala en tales escritos...'

- ... en la resolución aquí recurrida no se ha motivado, con sucinta referencia de hechos y de fundamentos de derecho, por qué se ha separado la Administración demandada de esa otra actuación precedente y sustancialmente idéntica, irrogando a esta parte una evidente indefensión procesal

Por su parte, el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRIDsolicita que se declare ajustada a Derecho la resolución recurrida. Alega, en esencia, que la nulidad del convenio urbanísticoasí como la indemnización correspondientepor incumplimiento de la obligación contractual corresponde al Ayuntamientocomo firmante del mismo; que no existió ocupación ilegalya que la Administración actuó con título suficiente procediendo a la ocupación de unos terrenos que eran del Ayuntamiento (por haber sido cedidos a este por medio de los convenios urbanísticos); que en caso de entender que existió ocupación ilegal por vía de hecho no se ejercitó la acción dentro del plazofijado por la Ley, además de existir prescripción para la reclamaciónde cualquier cantidad a la Comunidad de Madrid, así como no haberse ejercitado la acción de responsabilidad patrimonial dentro del plazo fijado por la Ley para pedir una indemnización por los supuestos daños causados a los interesados, daños que tampoco han sido probados por la recurrente en su demanda. Para que se conceda la solicitud de que se reanuden los expedientes expropiatorios en su fase de justiprecio sería necesario que se declarase la nulidad del convenio urbanístico, de forma que la titularidad de los bienes en el momento de la ocupación hubiese sido de los interesados y no del Ayuntamiento.

El AYUNTAMIENTO DE MORALEJA DE ENMEDIOsolicita la desestimación del recurso. De su contestación se pueden destacar las siguientes consideraciones:

- Los propietarios autorizaron al Ayuntamiento la ocupación de los terrenos para que en su nombre gestionase con la Comunidad de Madrid las ocupaciones que fueran necesarias para la ejecución de la nueva carretera, yno se convino la transmisión de la titularidadni nada referido al justiprecio y su pago.

- Se entendió que no habría fase de justiprecio si se aprobaba definitivamente el Plan General en tramitación, al haber sido incluida la infraestructura como red supramunicipaly reconocer al propietario el derecho a percibir los aprovechamientos urbanísticosreconocidos en el área de reparto correspondiente.

- En virtud del Convenio suscrito el 6 de abril de 2005 el Ayuntamiento asumió la responsabilidad derivada de la pérdida de efectos de los convenios urbanísticos suscritos con los propietarios, así como cualquier cuestión en el expediente de expropiación referida a la transmisión de la propiedad a la expropiante, pero no sufragar los justipreciosderivados de la expropiación.

- El propietario renunció a ejercer las facultades que le pudieran corresponder contra la Comunidad de Madrid en lo referido a la cesión de uso de las fincas de su titularidad necesarias para la ejecución de la infraestructura carretera M-410, no al resto de cuestiones inherentes al procedimiento expropiatorio.

- Levantada la suspensión en los expedientes expropiatorios que supuso la firma de los convenios, la Comunidad tiene que tramitar íntegramente los expedientes expropiatoriosabonando los justiprecios fijados por el Jurado Territorial.

SEGUNDO.- Actuación administrativa impugnada

La resolución impugnada, Orden de fecha 31 de mayo de 2019 (rectificada por la Orden de 20 de junio de 2019), desestima en todos sus términos las solicitudes presentadas por D. Jaime Durán Luaces en representación de los recurrentes en fecha 9 de abril de 2019 en relación con las fincas nº NUM000, NUM001, NUM002, NUM003, NUM004, NUM005, NUM006 y NUM007 del plano parcelario del 'Proyecto de construcción de la nueva carretera M-410. Tramo M-413 a N-401', sitas en el término municipal de Moraleja de Enmedio

Cabe extraer las siguientes consideraciones de la resolución impugnada:

Sobre los antecedentes

I - Orden de 2 de marzo de 2005 de la Consejería de Transportes e Infraestructuras por la que se hizo público el levantamiento de actas previas a la ocupación de los bienes y derechos afectados, estando previsto realizarse en el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio entre los días 28 de marzo y 6 de abril de 2005.

El levantamiento del acta previa no llegó a realizarse en las citadas fechas al manifestar el Ayuntamiento su intención de suscribir un convenio urbanístico con los propietarios de las parcelas afectadas.

Con fecha 27 de junio de 2005 se recibe en la Consejería de Transportes e Infraestructuras, Certificado del Secretario del Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio relativo al acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local el 15 de abril de 2005 sobre 'la aprobación de convenios suscritos entre este Ayuntamiento y los propietarios afectados por el expediente de expropiación de bienes y derechos relacionados con la construcción de la nueva carretera M-410'.

Con fecha 25 de noviembre de 2005 se aprobó el 'Proyecto de construcción de las obras de nueva carretera M-410. Tramo M-413 a N-401', que modificó las superficies inicialmente afectadas en las fincas del plano parcelario.

Los convenios adaptados a las superficies recogidas en el proyecto fueron suscritos por el Ayuntamiento con los propietarios de las parcelas indicadas entre los días 21 de junio y 23 de agosto de 2006.

En virtud del convenio, los ahora reclamantes, cedieron las parcelas al Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio para que este gestionara con la Comunidad de Madrid las ocupaciones que fueran necesarias para la construcción de la nueva carretera M-410. Como contraprestación el Ayuntamiento les reconocía los mismos derechos urbanísticos que corresponderían al ámbito principal, obligándose a incluir la superficie ocupada como sistema general adscrito a los sectores de suelo urbanizable. Los afectados por su parte renunciaron a intervenir desde ese momento en el procedimiento de expropiación, en el que lo haría, en su caso, el Ayuntamiento, e igualmente renunciaron a ejercer ningún tipo de acción contra la Comunidad de Madrid, por virtud del expediente de expropiación. Por último se estipula que el Ayuntamiento cedería a la Comunidad de Madrid el uso de dichos suelos, autorizando la ocupación de los mismos para la construcción de la carretera; cesión que no suponía la transmisión de la propiedad, la cual se llevaría a efecto dentro del sistema de compensación, en el momento de formalizarse la inscripción registral.

II.- El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por sentencia de 15 de diciembre 2017, declaró nulo el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Moraleja de Enmedio, aprobado por silencio positivo en virtud de acuerdo plenario del Ayuntamiento el 27 de diciembre de 2010 y publicado en el BOCM el 30 de mayo de 2015, en ejecución de la sentencia firme dictada en el procedimiento nº 270/2011. Con fecha 10 de enero de 2019 el Tribunal Supremo dicta Providencia por la que rechaza el recurso contra la sentencia del TSJ de 15 de diciembre de 2017.

Sobre las valoraciones jurídicas

I.- La Comunidad de Madrid no fue parte de los conveniosnegociados y suscritos por los propietarios de las fincas afectadas y por el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio.

II.- La Comunidad de Madrid carece de competenciapara entrar a conocer sobre la naturaleza, eficacia y validez de dichos convenios, siendo el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, en tanto que parte firmante de los mismos y autor de la actuación cuya legalidad se cuestiona, el que ostenta la competencia para decidir en vía administrativa sobre tales cuestiones; debiendo presumirse válidos y eficaces en tanto no se declare su nulidad. Si los convenios estaban afectados de nulidad radical desde la entrada en vigor de la Ley 3/2007, de 26 de Julio, los interesados desde ese momento pudieron solicitarlo ante el Ayuntamiento o ante los tribunales de justicia. Sin embargo, no parece que tal solicitud se haya efectuado hasta el momento, de forma que ha sido la declaración judicial de nulidad del PGOU de Moraleja de Enmedio y la constatación de la imposibilidad de materializar los aprovechamientos urbanísticos, lo que ha motivado que los antiguos propietarios reaccionen contra los mismos, aunque ante la administración equivocada.

III.- La ocupación se llevó a cabo de forma pacífica y contando con el consentimiento del Ayuntamiento y con la previa aquiescencia de los titulares iniciales de las parcelas. Carece de fundamento la pretensión relativa a la ocupación ilegal del suelodeterminante de vía de hecho y, por ende, la relativa a la indemnización solicitada. Correspondería en todo caso al Ayuntamiento indemnizar a los afectados por los posibles perjuicios que pudieran derivarse de su actuación.

IV. - En cuanto a la solicitud de tramitación de pieza separada de justiprecioefectuada con carácter subsidiario, tales actuaciones deberán seguirse en todo caso con el titular de los suelos afectados, el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, careciendo los solicitantes de legitimación alguna para ser parte en los expedientes expropiatorios que, en su caso, se tramiten, por lo que procede desestimar la pretensión formulada.

TERCERO.-Sobre la prescripción de los derechos de la actora. Sobre la existencia de vía de hecho y la continuación del expediente expropiatorio.

Esta Sala y Sección se ha pronunciado reiteradamente sobre la naturaleza y consecuencias de los convenios suscritos, como los de autos, entre el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio y titulares de fincas ocupadas para la construcción de las nuevas carreteras M-407 y M-410 o de la Autopista de Peaje Madrid-Toledo AP nº 41, tramo enlace R-5. Reiteramos aquí lo que en dichas anteriores resoluciones hemos declarado (entre otras muchas, sentencia nº 206/2021 de fecha 28 de junio, recurso 101/2020):

No se aprecia al caso la existencia de una vía de hecho- ocupación de los terrenos al margen del procedimiento legalmente establecido-, sino simplemente la paralización o suspensión del procedimiento expropiatorio en virtud del convenio suscritopor la propiedad con el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, por el que la propiedad autorizaba la ocupación de su parcela para la construcción y explotación de la carretera proyectada, a cambio del reconocimiento de los derechos urbanísticos derivados del Plan General de Ordenación Urbana, en tramitación entonces por el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio.

Como ya expusimos en la sentencia nº 206/2021 de fecha 28 de junio, recurso 101/2020:

Sobre la pretensión de cesación de una actuación de la Administración constitutiva de una vía de hecho por ocupación de unos terrenos sin haberse seguido el procedimiento de expropiación forzosa legalmente establecido, la Jurisprudencia ha abordado esta cuestión, entre otras, en sentencia del Tribunal Supremo, de 6 de mayo de 2016, Rec. 3615/2014 , en los siguientes términos:

[...]

El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 'La "vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite.'

A este respecto, puede citarse el actual artículo 97 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , de Procedimiento Administrativo Común:

'1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.'

El ejercicio de la enunciada pretensión está sujeta a una serie de requisitos de tiempo como advierte el Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de octubre de 2012, recaída en el recurso de casación 2307/2010 , que advierte:

[...]

La vía ejercitada por el recurrente es la del artículo 30 de la LRJCA que, como recoge la exposición de motivos de la citada Ley de 1998, prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto.

A tal efecto dispone el artículo 30 de la Ley Jurisdiccional que, en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante intimando su cesación. Si dicha reclamación no hubiera sido formulada o no fuera atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente al recurso contencioso administrativo.

Ello se completa con lo dispuesto por el artículo 46.3 de la Ley procesal :

3. Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

Ahora bien, debe diferenciarse entre el simple ejercicio de una pretensión de cesación de una vía de hecho por ocupación de un terreno y el ejercicio de la acción para reclamar la iniciación del expediente expropiatorio por la ocupación por vía de hecho de unos terrenos sin el adecuado expediente de expropiación que, como tiene declarado nuestro Tribunal Supremo -por todas podemos citar la STS de 28 de noviembre de 1996 -, no está sujeta a prescripción - la acción para reclamar la iniciación del expediente expropiatorio por razón de la ocupación por vía de hecho de los terrenos sin expediente de expropiación no está sujeta a prescripción -.

...

De lo dicho se desprende que la actora dispondría de acción para reclamar la tramitación o la continuación del expediente expropiatorio, pero no para reclamar una indemnización por la ocupación ilegal de su finca, que sitúa en mayo de 2005, porque esta acción sí que estaría prescrita.

Si como entiende resulta nulo el convenio de cesión de los terrenos con la Corporación Municipal, así como el suscrito por esta con la concesionaria de las obras de la autopista, ambos del 2005, no puede pretender una indemnización cuando sobre la base de ello no ha reclamado hasta el 2019.

...

No se aprecia al caso la existencia de una vía de hecho - ocupación de los terrenos al margen del procedimiento legalmente establecido-, sino simplemente la paralización o suspensión del procedimiento expropiatorio- iniciado por la resolución ministerial aprobatoria del Proyecto de Trazado 'Autopista de Peaje Madrid-Toledo AP-41. Tramo: Enlace R-5 - P.K. 18+500 (Clave: T8-TO 9001.A)' -, en virtud del convenio suscrito por la actora y el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, por el que la propiedad autorizaba la ocupación de la parcela NUM008 del Polígono NUM009, del Catastro de Moraleja de Enmedio (Madrid), para la construcción y explotación de la autopista proyectada por la empresa concesionaria, a cambio del reconocimiento de los derechos urbanísticos derivados del Plan General de Ordenación Urbana, en tramitación entonces por el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio.' (Resaltado añadido)

Por otra parte, en la sentencia nº 461/2021 de fecha 23 de diciembre, recurso 264/2020 decíamos:

'...Lo cierto es quenos encontramos con unos convenios que no pueden calificarse de Planeamiento, sino propiamente expropiatorios, conforme al art.24 de la LEF ; no tienen por objeto, tanto, regular la potestad urbanística de modificación del Planeamiento como la de fijar la indemnización expropiatoria. Decaen, por consiguiente, todos los argumentos y conclusiones expuestas por la actora sobre dicha base. Pero por otro lado, hay que admitir que el procedimiento expropiatorio se ajustó a las formalidades previstas en el art.52 de la LEF , como en el art.8 de la Ley 25/1988, de 29 de julio de Carreteras , como en el art.12 de la Ley 8/1972, de 18 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión.

...

Cumpliendo lo dispuesto en el art.52.6 y 7, como bien dice la codemandada, no se continuó con la tramitación de la fase de justiprecio del expediente expropiatorio porque el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio incluyó el trazado de dicha carretera estatal en el proyecto de Plan General de Ordenación Urbana en tramitación como redes de infraestructuras viarias, reconociéndoles los derechos urbanísticos correspondientes al área de reparto del suelo urbanizable sectorizado al que fueran adscritos. El valor de los derechos urbanísticos obtenidos por los propietarios por esta vía era notablemente superior al que le correspondería si, en el seno del procedimiento expropiatorio, se hubiera valorado el terreno conforme a su clasificación de suelo no urbanizable situado a varios kilómetros del núcleo urbano municipal y sin dotaciones o servicios urbanísticos valorables. Por ello, los propietarios mostraron su conformidad con la paralización del expediente expropiatorio al autorizar la ocupación de los terrenos para la ejecución de la infraestructura prevista, trasladando el momento de la transmisión de la propiedad de los terrenos al de ejecución del planeamiento mediante la formalización de la inscripción registral del correspondiente proyecto de equidistribución. La fijación del justiprecio se efectuaba a través de la inclusión en el proyecto de Plan General de Ordenación Urbana tramitada por el Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio, como redes generales de infraestructuras viarias adscritos al área de reparto constituida por el suelo urbanizable sectorizado y elementos de las redes públicas adscritos a la misma, correspondiéndoles el aprovechamiento urbanístico objetivo quecorresponda al resto de los propietarios incluidos en el ámbito de la citada área de reparto. El pago de dicho justiprecio se efectuaba con la ejecución del Plan General definitivamente aprobado.

Queda claro, por tanto, que los propietarios aceptaron la ocupación de sus fincas para que se pusiesen a disposición de la Administración del Estado, autorizando al Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio para que se ocupe el terreno de los propietarios y para que gestione con la Administración del Estado su ocupación, manteniendo un significativo silencio desde que se produjo la ocupación en mayo de 2005 hasta que se ha producido la declaración de nulidad de pleno derecho del Plan General de Ordenación Urbana en 2.018.

Por consiguiente, la ineficacia sobrevenida del Planeamiento y de los convenios expropiatorios celebrados no puede suponer que nos hallemos ante una 'vía de hecho sobrevenida', si la ocupación tuvo lugar en 2005 con todas las formalidades legales exigibles en dicho momento. Por todo elloha de decaer cualquier pretensión de reclamación de una indemnizaciónpor ocupación ilegal, ni como restitución in natura ni como indemnización sustitutoria'(Resaltado añadido)

Por lo demás, en el caso de autos el convenio suscrito en virtud del cual la propietaria cedía el uso de su parcela, conservando la propiedad, a la espera de la obtención del aprovechamiento procedente de la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, podría enmarcarse en el ámbito de las negociaciones entre expropiado y beneficiaria, con la mediación en este caso del Ayuntamiento en cuyo término se encontraban los terrenos.

Dice así el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa:

[...]

La Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquélla libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince días no se llegara a tal acuerdo, se seguirá el procedimiento que se establece en los artículos siguientes, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo.

Facultad de negociación reconocida al beneficiario por aplicación del artículo 5.2. 3ª del REF:

2. En el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las siguientes facultades y obligaciones:

[...]

3.º Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa a que se refiere el artículo 24 de la Ley.

Con todos los defectos que se puedan achacar al mencionado convenio, el más destacable que no se suscribió con la beneficiaria, ello no permite entender que se produjo la ocupación de los terrenos desnuda de todo ropaje jurídico. Tampoco puede llegarse a semejante conclusión por entenderse que se trataba de un convenio de planeamiento. El mismo en su expositivo II señalaba que las parcelas afectadas se encontraban calificadas como ' redes supramunicipales' y 'adscritas al área de reparto constituido por el suelo urbanizable sectorizado', por lo que, de conformidad con los artículos 36.4 y 91.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, tendrían que cederse gratuitamente a la Comunidad de Madrid para ser destinadas a dicho fin, una vez que se llevara a cabo el desarrollo urbanístico de los ámbitos o sectores de suelo urbanizable a los que se encontraban adscritas. Nada que ver por tanto con lo dispuesto por el artículo 245 de la LSCM, en su redacción por la Ley 3/2007, vigente a partir del 31 de julio de 2007, porque el convenio suscrito aludía al contenido del proyecto en tramitación del PGOU de Moraleja, pero no establecía criterios de ordenación del futuro planeamiento urbanístico, o lo condicionaba mediante estipulaciones que establecieran la obligación de hacer efectivos antes de la aprobación definitiva los deberes legales de cesión, convenios a los que el art. 245 condenaba a la nulidad.

Se frustró la trasmisión de la propiedad al no aprobarse el Plan General de Ordenación Urbana del Ayuntamiento de Moraleja en virtud del cual los propietarios iban a percibir la compensación urbanística a la cesión de sus terrenos, que se anuló por sentencia de este Tribunal Superior de Justicia, de 15 de diciembre de 2017 (recurso 1130/2015).

En semejante coyuntura el convenio suscrito entre la propiedad y el Ayuntamiento dejó de tener efecto y procedía retomar la vía ordinaria de compensación de los expropiados por el procedimiento de expropiacióna través de la fijación del justiprecio de sus bienes, de conformidad con los artículos 25 y siguientes de la LEF, como vino a declarar la Comunidad de Madrid en otros expedientes, a diferencia del que nos ocupa,en el que sin la debida justificación se apartó de este criterio.

Como decimos, amparada la ocupación en el convenio, la actora no puede reclamar una indemnización por la según ella ocupación ilegal de su finca, que sitúa en mayo de 2005, acción que además estaría prescrita, pues no la ha deducido hasta el 2019, como venimos señalando.

La Disposición Adicional de la LEF, introducida con efectos de 1 de enero de 2013 por el apartado cuatro de la disposición final segunda de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, no deja lugar a la duda:

En caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

La sentencia 1699/2017 del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 8 de noviembre de 2017, Rec. 1479/2016, en un supuesto similar, de terrenos afectados por la ejecución de la misma autopista, estima que la frustración de los convenios suscritos con los propietarios, han de conducir necesariamente a la continuación del procedimiento de expropiación. Dice así:

'SEGUNDO. - Único motivo del recurso. Necesidades formales para la existencia de un acuerdo de adquisición de los bienes por mutuo acuerdo en las expropiaciones.

Como ya se dijo antes, por la vía del 'error in iudicando', se denuncia por la Abogacía del Estado que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en el artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa , al considerar que la terrenos de las originarias recurrentes declarados de necesaria ocupación para la construcción de la carretera y precisamente porque dicha vía en el concreto tramo en que se ubican dichos terrenos, que había sido modificado respecto se trazado inicial elaborado por el Ministerio de Fomento, constituía una vía urbana de la Ciudad de Toledo, el Ayuntamiento de dicha Ciudad había negociado con los propietarios, las sociedades mencionadas, la cesión de los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y, por su parte y en compensación, el Ayuntamiento se obligaba a la reclasificación de los terrenos de la propiedad de las citadas sociedades que no se vieran afectados por la construcción de la carretera, ya que losafectados por la obra se cederían al Ayuntamiento y por este, posteriormente, al Ministerio, para la construcción de la carretera. Estima la defensa de la Administración recurrente que al margen de las formalidades en la suscripción del mencionado acuerdo, el mismo existió y debe ser eficaz a los efectos del mencionado precepto de la ley expropiatoria que se invoca como infringido.

[...]

Hemos dejado constancia de las concretas y pormenorizadas razones en que funda la Sala de instancia la estimación de la pretensión de las originarias recurrentes. Y esas razones no son otras que el resultado de la valoración que se hace de las pruebas aportadas a las actuaciones, debiendo señalarse que, a juicio de la Sala de instancia, no existió pacto alguno entre Administración expropiante y propietarias de los terrenos declarados de necesaria ocupación. Existió, eso sí, un convenio urbanístico entre Ayuntamiento y propietarias, en virtud del cual estas cederían los terrenos necesarios para la construcción de la carretera y la Corporación Municipal, en compensación, procedería a establecer, con ocasión de la modificación del planeamiento, las determinaciones sobre los terrenos que no fueran afectados por la mencionada obra y se mantenían en propiedad de las sociedades recurrentes, más beneficiosas; convenido que, asimismo, la sentencia declara incumplido.

[...]

Pero es que, además de lo expuesto, este Tribunal no aprecia tan siquiera que exista defecto alguno en cuanto a la valoración de la prueba, menos aún que el Tribunal de instancia vulnerase el precepto que se invoca en el motivo. En efecto, es constante la declaración de que nuestra vieja Ley de expropiación parte de un principio de pretender que la fijación de los justiprecios en las expropiaciones se fije por acuerdo de las partes, y así se favorece dicho acuerdo desde el inicio del expediente, en concreto, en el mencionado artículo 24 al autorizar que Administración expropiante y propietario puedan ' convenir la adquisición de los bienes y derechos... por mutuo acuerdo '. Ahora bien, con toda lógica, lo que autoriza el Legislador es que ese pacto sobre la fijación del justiprecio se realice entre Administración y propietario, porque son dichas partes las que tienen la disponibilidad de los derechos a la fijación del valor de los bienes y derechos declarados de necesaria ocupación.

Pues bien, basta constatar la declaración de hechos probados que se hace en la sentencia de instancia para concluir que en el presente supuesto no existe ese concreto pacto sino que, muy al contrario, existen pactos extraños a ambas partes, por más que estén vinculados a la expropiación y que la misma defensa de la Administración demandada se ve obliga a considerar como 'complejo'. Y, en efecto, existe un acuerdo entre propietarios y Ayuntamiento de ceder los terrenos, al Ayuntamiento, no a la beneficiaria de la expropiación, aunque fuera esta la destinataria final de los mismos a cambio de determinaciones más beneficiosas para los terrenos no expropiados en la modificación del planeamiento, modificación que, por cierto, no se ha llevado a cabo.

De otra parte existía un acuerdo entre Ayuntamiento y beneficiaria de la expropiación para la aportación de tales terrenos con el fin de que pudieran servir para la construcción de la carretera, al parecer, en el concreto tramo donde se ubican los terrenos, ya vía urbana. Sin embargo, no existe ningún acuerdo expreso y concreto entre Administración, o beneficiaria, para una propia adquisición de los terrenos por mutuo acuerdo, poniendo fin al procedimiento de expropiación, que es el efecto inmediato y natural de dicho acuerdo, sino simplemente la suspensión del procedimiento, precisamente a resultas de los pactos con terceros.

El mero hecho de la ausencia de ese pacto directo entre Administración, o beneficiaria, y propietarias, unido a la falta de efectividad del pacto celebrado por esta con el Ayuntamiento y ala vista de que el procedimiento de expropiación no se había extinguido, es indudable que el derecho de las expropiadas a la continuidad del procedimiento de expropiación era evidente, como acertadamente entendió la Sala de instancia porque, en otro caso, se situaría a las expropiadas en una situación de difícil resarcimiento del derecho de propiedad del que se han visto privadas, en cuanto han cedidos sus terrenos para la construcción de la obra pública, sin recibir contraprestación alguna.

Y pretender que se canalice ese perjuicio por la vía de reclamar al Ayuntamiento el incumplimiento de sus obligaciones, comporta una burla de esos derechos, porque sabido es que los acuerdos urbanísticos no pueden imponerse en las modificaciones o aprobación del planeamiento, que debe obedecer a criterios objetivos y no a los particulares de los propietarios de los terrenos afectados en sus determinaciones, lo que obliga a canalizar los pretendidos derechos a la vía de la responsabilidad patrimonial que es a todas luces manifiestamente compleja y de difícil resarcimiento completo de la propiedad que ha adquirido la beneficiaria de la expropiación sin contraprestación alguna.

Es más, en la sentencia de esta Sala y Sección 1636/2016, de 30 de octubre, dictada en recurso de casación --1158/2016 -- interpuesto contra sentencia dictada por la Sala homónima de la Audiencia Nacional --sentencia de 6 de noviembre de 2015, recurso contencioso-administrativo 86/2014 --, precisamente una misma sociedad expropiada de las recurrentes en la instancia en el presente proceso, canalizó su pretensión de pago del justiprecio por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración expropiante, dada la situación de insolvencia de la concesionaria. Pues bien, en dicha sentencia, precisamente se desestima la pretensión por estar vigente el derecho a que se determine el justiprecio que se había suspendido, al igual que se ha concluido por la Sala de instancia'(subrayado añadido).

Como señalábamos en la mencionada sentencia nº 461/2021, de 23 de diciembre, recurso 264/2020:

'...Queda claro, por tanto, que los propietarios aceptaron la ocupación de sus fincas para que se pusiesen a disposición de la Administración del Estado, autorizando al Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio para que se ocupe el terreno de los propietarios y para que gestione con la Administración del Estado su ocupación, manteniendo un significativo silencio desde que se produjo la ocupación en mayo de 2005 hasta que se ha producido la declaración de nulidad de pleno derecho del Plan General de Ordenación Urbana en 2.018.

Por consiguiente, la ineficacia sobrevenida del Planeamiento y de los convenios expropiatorios celebrados no puede suponer que nos hallemos ante una 'vía de hecho sobrevenida', si la ocupación tuvo lugar en 2005 con todas las formalidades legales exigibles en dicho momento. Por todo ello ha de decaer cualquier pretensión de reclamación de una indemnización por ocupación ilegal, ni como restitución in natura ni como indemnización sustitutoria.'

Por último y como hemos indicado también en otras resoluciones de esta misma Sala y Sección, no procede que la Sala establezca las bases para la valoración de la finca, fundamentalmente la normativa aplicable y el cómputo de los intereses - en razón a la existencia de demora imputable a la Administración -, al estar estas cuestiones reservadas a la pieza de fijación del justiprecio y, a la postre, a la función del Jurado de Expropiación Forzosa, En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Albacete, de 4 de febrero de 2016 (nº recurso 743/2018), confirmada por la sentencia 1699/2017 citada del Tribunal Supremo.

En méritos a todo lo expuesto, procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo, y anular la resolución impugnada, en el sentido de acordar la incoación del expediente de justiprecio y continuar el procedimiento expropiatorio hasta su legal término.

CUARTO.- Sobre las costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no procede realizar imposición de las costas causadas en este proceso, al estimarse en parte las pretensiones deducidas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

QUE ESTIMAMOS PARCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOinterpuesto contra las Resoluciones de la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid de fecha 31 de mayo de 2019, por las que se desestiman las solicitudes presentadas en fecha 9 de abril de 2019 en relación con las fincas nº NUM000, NUM001, NUM002, NUM003, NUM004, NUM005, NUM006 y NUM007 del plano parcelario del ' Proyecto de construcción de la nueva carretera M-410. Tramo M-413 a N-401', sitas en el término municipal de Moraleja de Enmedio, las cuales anulamos en los términos indicados en el fundamento de derecho Terceroin fine, por no ser las mismas conforme a derecho. Sin especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. CARLOS VIEITES PEREZ, Dña. MARÍA ASUNCION MERINO JIMENEZ, D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO y D. ALFONSO RINCÓN GONZALEZ-ALEGRE