Sentencia Administrativo Nº 1051/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 479/2014 de 02 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección PRIMERA

VALLADOLID C/ Angustias s/n

SENTENCIA: 01051/2015

N.I.G: 47186 33 3 2014 0101984

AP RECURSO DE APELACION 0000479 /2014 LP

Sobre: FUNCION PUBLICA

De D./ña. DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LEON

Representación D./Dª. MARIA BEATRIZ SANCHEZ MUÑOZ

Contra D./Dª. María Teresa

Representación D./Dª. ABELARDO MARTIN RUIZ

SENTENCIA Nº 1051

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a dos de junio de dos mil quince.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el Rollo de Apelación n.º 479/2014, dimanante del Procedimiento Abreviado nº 180/2013 del Juzgado de lo Contencioso- administrativo Número 1 de León, interpuesto por la Procuradora Sra. Sánchez Muñoz en nombre y representación de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LEÓN, y como parte apelada Dª. María Teresa representada por el Procurador Sr. Martín Ruiz, siendo objeto de apelación la sentencia Nº 201/2014 del referido Juzgado dictada en fecha 24 de julio de 2014 .

Antecedentes

PRIMERO.- Por la Procuradora Sra. Sánchez Muñoz en nombre y representación de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LEÓN se interpuso recurso de apelación contra la sentencia Nº 201/2014 dictada en fecha 24 de julio de 2014 por el referido Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 1 de León , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

'Que debo inadmitir el Recurso interpuesto por la representación de la Excma. Diputación Provincial de León, contra los Decretos de la Presidencia de la Administración Provincial por los que se aprueban las nóminas de retribuciones del personal de la Diputación Provincial de León, en lo que se refiere a Dª. María Teresa , comprendidos entre el 27 de marzo de 2009 y 24 de mayo de 2011, de los que se solicita la convalidad de la declaración de lesividad, acordadas en Sesión de la Junta de Gobierno de fecha 28 de junio de 2013. Todo ello sin expresa condena en materia de costas procesales'.

SEGUNDO.- Formalizado el recurso por la parte apelante, en el mismo se suplicaba se dictara sentencia, por la que se anule o revoque o deje sin efecto la sentencia recurrida, y con ello la causa de inadmisión estimada, procediendo a resolver el fondo del asunto y anulando los Decretos de la Presidencia de la Excma. Diputación Provincial de León de 27 de marzo, 28 de abril, 27 de mayo, 23 de junio, 27 de julio, 27 de agosto, 25 de septiembre, 27 de octubre, 256 de noviembre y 21 de diciembre, todos ellos de 2009, los de 29 de enero, 25 de febrero, 26 de marzo, 26 de abril, 27 de mayo, 21 de junio, 27 de julio, 25 de agosto, 27 de septiembre, 27 de octubre, 24 de noviembre y 22 de diciembre, todos ellos de 2010, así como los de 25 de enero, 24 de febrero, 28 de marzo, 26 de abril, 5 de mayo y 24 de mayo, todos ellos de 2011, por los que se aprobaron las nóminas de retribuciones de personal de la Diputación de León correspondientes a doña María Teresa , que suponen el abono indebido a su favor de 6.583,80 €, al no habérsele aplicado el acuerdo de la Junta de Gobierno de la Diputación de 2 de julio de 2007 en cuanto a la reducción del complemento específico al 30 %, como consecuencia del reconocimiento de la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas, por ser lesivos para el interés público, y, al amparo de lo dispuesto en el art. 31.2 LJCA , se reconozca el derecho de la Corporación Provincial que represento a ser reintegrado de las cantidades indebidamente abonadas a DOÑA María Teresa , y que ascienden a SEIS MIL QUINIENTOS OCHENTA Y TRES EUROS Y OCHENTA CÉNTIMOS (6.583,30 €).

TERCERO.- Tras la admisión del recursos y conferido el traslado pertinentes para que se formalizase su oposición o adhesión a la apelación interpuesta, habiéndose presentado por la parte apelada escrito de oposición interesando la desestimación de la apelación, y la confirmación de la sentencia recurrida.

CUARTO.-Remitidas las actuaciones a esta Sala, se formó el correspondiente Rollo de Apelación, y no habiéndose solicitado la práctica de prueba ni la celebración de vista, se señaló para votación y fallo, siendo designada ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dª. ADRIANA CID PERRINO.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso de apelación la Sentencia Nº 201/2014 dictada en fecha 24 de julio de 2014 por el referido Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 1 de León dictada en el Procedimiento Abreviado nº 172/2013 seguido a instancia de la parte aquí apelada promoviéndose en la demanda recurso de lesividad frente a diferentes Decretos de Presidencia de la Excma. Diputación Provincial de León de los años 2009, 2010 y 2011 (desde abril de 2009 a 24 de mayo de 2011), por los que se aprobaron las nóminas de retribuciones de personal de la Excma. Diputación Provincial de en lo que se refiere a Dª. María Teresa , y que suponen el abono indebido a su favor de 6.583'80 €, al no habérsele aplicado el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Diputación de 2 de julio de 2007, en cuanto a la reducción del complemento específico al 30% como consecuencia del reconocimiento de la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas.

La sentencia de instancia ahora apelada, acoge la caducidad del procedimiento administrativo de lesividad al no constar la fecha de notificación de la resolución de 28 de junio de 2013, que acuerda la lesividad y la apertura del proceso contencioso al efecto previsto en el artículo 103 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común .

Interesa la parte apelante la revocación de la sentencia de instancia, y entrando al conocimiento de la cuestión de fondo se proceda a la declaración de nulidad de los Decretos tal como fue planteada en la demanda rectora del procedimiento. Así, en primer término se opone a la caducidad del procedimiento de lesividad en atención al cómputo de la fecha de notificación de la resolución como dies ad quem, y ello sobre la base de la literalidad del artículo 103.3º de la Ley 30/1992 que sitúa el dies ad quem en el momento de la declaración de lesividad, y no en el de su notificación a los interesados.

La parte apelada se opone a la estimación del recurso de apelación.

SEGUNDO.-Así pues, por evidentes razones de índole técnico procesal, ha de ser examinada en primer lugar la conformidad a Derecho de la declaración de lesividad, respecto de la cual se plantea, en primer lugar, por la entidad demandada la caducidad del procedimiento al haber transcurrido para su resolución mas de los seis meses previstos en el artículo 103.3 de la Ley 30/1992 .

El procedimiento anulatorio de actos de la Administración anulables, favorables a los interesados, se desarrolla, conforme al artículo 103 de la Ley 30/1992 , reformado por la Ley 4/1999, en dos fases: En una primera es la Administración la que debe declarar, en sede administrativa lesivo un acto administrativo, lo que no constituye sino un presupuesto procesal para que la propia Administración, y contra lo que sucede en el caso de actos nulos, sea la que impugne el acto declarado lesivo ante esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En cuanto a esta declaración de lesividad, cabe destacar que la vigente doctrina jurisprudencial ( STS de 28 de febrero de 1994 ) ha eliminado la exigencia de la doble lesión jurídica y económica, vigente bajo la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, de manera que, no obstante la dicción actual, tanto del artículo 103 de a Ley 30/1992 , como del artículo 43 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, que mantienen el término lesividad, basta en la actualidad que el acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico en los términos del artículo 63.1 de la Ley 30/1992 para que pueda se declarado lesivo y, en esta sede jurisdiccional, anulado. Asimismo, y en lo que aquí ahora interesa, tal declaración de lesividad no constituye sino un acto de trámite previo a un proceso jurisdiccional, que, como tal, resulta inimpugnable sin perjuicio de que la misma puede ser examinada y enjuiciada en el presente proceso, en cuanto tiene por objeto el acto sobre el que recae la misma; en particular, si la declaración de lesividad no se ha adoptado conforme a las garantías legalmente previstas o fuera extemporánea.

La sentencia de instancia parte de la fecha de 4 de febrero de 2013 en que se dicta el Decreto que acuerda el inicio del procedimiento administrativo de lesividad, y tras haber dado audiencia y haber efectuado alegaciones, tras la propuesta de resolución, en fecha 28 de junio de 2013 se dicta la resolución por la que se declara la lesividad de los actos administrativos aprobatorios de las retribuciones mensuales a Dª María Teresa de julio de 2007 a mayo de 2011, si bien acogiendo la prescripción de la obligación de reintegro de las cantidades recibidas indebidamente por la misma en el periodo comprendido entre el mes de julio de 2007 y el día 15 de marzo de 2009, y entendiendo que desde el 4 de febrero al 28 de junio de 2013 no ha transcurrido el plazo de los seis meses establecidos en el apartado 3º del artículo 103 de la Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo Común, pero al no constar en el expediente administrativo haber realizado notificación de la última de las resoluciones y considerando esta fecha como dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad, se ha producido la misma. Apoya este pronunciamiento la sentencia de instancia tanto en la tesis mantenida entre otros por el TSJ de Madrid en sentencia de 17 de mayo de 2013 , como en la Sentencia del TS de fecha 4 de diciembre de 2012 , sentencia esta última que es posterior a la sentencia del TS de 11 de junio de 2012 , a la que alude la parte apelante en su escrito de interposición del recurso de apelación.

La sentencia del TS de fecha 4 de diciembre de 2012 , a efectos del estudio de la caducidad viene a establecer una equiparación el procedimiento de lesividad ( art. 103 ya citado) con el procedimiento de revisión administrativa de disposiciones y actos nulos ( art. 102 LRJAP -PAC). La citada sentencia del TS en su Fundamento de Derecho CUARTO, expresamente recoge:

'.-. - Despejado el motivo del recurso de aquellas cuestiones, cabe ya resolver lo que en esencia cuestiona, que es el criterio de la sentencia de instancia de adoptar como día final para el cómputo del plazo de la caducidad la fecha de notificación de la resolución que declara de oficio la nulidad de pleno derecho, a pesar que, como nos recuerda el propio recurso, el precepto de la Ley 30/1.992 dedicado a la revisión de oficio no contempla de manera específica esta previsión al establecer, en el número quinto del artículo 102 , que ' Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo'. Motivo que desestimamos, conforme el reiterado entendimiento que sobre la cuestión viene realizando este Tribunal Supremo, y que los términos del recurso no nos llevan a alterar.

La caducidad o perención del expediente administrativo no susceptible de producir efectos favorables al interesado, es un instrumento tendente a la evitación de la pendencia indefinida del expediente administrativo productor de actos de gravamen al interesado destinatario, ante la objetiva paralización de su trámite no provocado por el interesado, y que provoca el archivo de oficio de las actuaciones en el supuesto de no haber sido notificada la resolución en el plazo máximo de duración del procedimiento. Dicho esto, no está en cuestión que la revisión de oficio sea un procedimiento susceptible de provocar efectos desfavorables a la titular del establecimiento sanitario de ver declarada nula la autorización de funcionamiento; tampoco que la resolución que declaró la nulidad de la autorización sanitaria de funcionamiento se produjo con anterioridad al transcurso del plazo de tres meses desde su inicio, pero se notificó con posterioridad. Es únicamente lo discutido si para la fijación del día final del cómputo de la caducidad procedimental cabe considerar otra fecha distinta a la de notificación de la resolución que declaró la nulidad de pleno derecho de la autorización de funcionamiento del establecimiento sanitario, que fue objeto del procedimiento de revisión de oficio en el caso que nos ocupa.

Pues bien, la fecha computable a los presentes efectos no ha de ser la establecida en el seno del procedimiento por la Administración sin conocimiento de su destinatario, sino precisamente, a pesar que el tenor literal de la disposición no lo exija, la de notificación de la resolución del expediente, y ello es así por evidentes razones de seguridad jurídica de una actuación que requiere de su conocimiento por su destinatario, de manera que es unánime la jurisprudencia que identifica la notificación de la resolución que pone fin al expediente como el dies ad quem del cumplimiento de la obligación de su resolución y, por tanto, de la fecha final para el cómputo de la caducidad del procedimiento.

Así lo establece de modo reiterado la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con la ordenación general de la caducidad del procedimiento en la Ley del Procedimiento Administrativo Común con anterioridad a su reforma mediante Ley 4/1999, en la que su redacción tampoco contemplaba de manera explícita la notificación de la resolución como la culminación de la obligación de resolver el expediente dentro del plazo máximo establecido por la norma con rango de Ley, de la que es exponente a título de ejemplo la Sentencia de cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho (recurso 7.270/1.992 ), reiterando las de veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y dos (recurso 2.204/1.990 ), once de noviembre de mil novecientos noventa y seis (recurso 11.254/1.990 ), veintisiete de junio de mil novecientos noventa y siete (recurso 13.206/1.991 ) y veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho (recurso 939/1.993 ), al declarar que se requiere para la interrupción del plazo de caducidad del procedimiento sancionador la notificación de la actuación administrativa de que se trate, salvo que se pudiera apreciar, que no es el caso presente, una reticente resistencia del interesado a la recepción del acto de comunicación que determinase una dilación indebida en el cumplimiento de la finalidad de la norma y principios aludidos que tienden a garantizar el oportuno y adecuado conocimiento de la actuación administrativa. Y así quedó positivamente reafirmado tras la modificación de la Ley operada en la determinación de los días inicial y final del cómputo de la caducidad, aquí de plena aplicación, al establecer sus artículos 42.2 y 3 y 44.2 para los procedimientos iniciados de oficio que, el plazo se cuenta desde la fecha del acuerdo de iniciación, y que el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce la caducidad del procedimiento en que la Administración ejercite potestades susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, estableciéndose así un régimen unitario sobre la perención de los procedimientos administrativos, cuya lógica no puede entenderse sin la consideración del artículo 58.4 por el que, a los efectos de entender cumplida la obligación de notificar la resolución dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, es suficiente el intento de notificación debidamente acreditado (conforme ha sido precisado en Sentencias de diecisiete de noviembre de dos mil tres y siete de octubre de dos mil once , recurso 128/2.002 y 40/2.010 ), y que sería una precisión rigurosamente inútil de atender la propuesta del recurso.

Y ésa es también la razón subyacente que nos lleva a la consideración de la aplicación de este régimen común de la caducidad tanto a otros procedimientos administrativos a falta de norma expresa (supuesto a que se refieren nuestras Sentencias de doce de noviembre de dos mil uno , veintiuno de julio de dos mil cuatro y veinticuatro de octubre de dos mil siete, recursos 256/2.000 , y 74/2.003 ), sin que la literalidad de ésta parezca querer subordinar la caducidad a la fecha de la resolución, que no puede interpretarse de manera aislada, sino en coordinación con la regulación común del procedimiento administrativo y lo que demanda la aplicación del principio de seguridad jurídica que la inspira ( Sentencias de treinta y uno de marzo de dos mil ocho y cuatro de octubre de dos mil doce, recurso 6.465/2.003 y 2.427/2.010 ).

A la luz de las anteriores consideraciones cabe concluir que la previsión que el procedimiento de revisión de actos nulos iniciado de oficio caduca en el supuesto de no dictarse resolución una vez transcurridos tres meses desde su inicio, no puede entenderse fuera de la lógica del régimen común del procedimiento administrativo, que determina que es la fecha de notificación de la resolución, y no la de ésta, la que hace derivar los efectos del incumplimiento de la obligación de resolver, que, en el presente supuesto, relativo a un procedimiento iniciado de oficio para la declaración de nulidad de la autorización de funcionamiento de un establecimiento titularidad de la recurrente en la instancia, resultó decisivo para la caducidad del procedimiento, conforme fue declarado en la sentencia recurrida'.

El recurso de apelación, que ahora se estudia únicamente tiene sus sustento en las consideraciones contrarias a las aquí expuestas, que al respecto de la determinación del dies ad quem del cómputo del plazo de caducidad, contienen la sentencia del TS de fecha 11 de junio de 2012 . Si bien como ya se ha adelantado, la interpretación que realiza esta sentencia se ha visto superada por lo expuesto en la sentencia posterior, de fecha 4 de diciembre de 2012, a la que expresamente nos hemos remitido y recogido en este Fundamento, y que al contrario de la citada por la parte apelante, no se remite de manera exclusiva a los preceptos referidos a la declaración de lesividad contenidos en el artículo 103.3º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , que hace únicamente referencia a la declaración de lesividad a los efectos de su caducidad, y al artículo 46.5º de la Ley de la Jurisdicción , que se remite a la declaración de lesividad para el cómputo del plazo de los dos meses a los efectos de interposición del recurso contencioso administrativo; sino que en esta ulterior sentencia, el Tribunal Supremo, equiparando a estos efectos de la doctrina de la caducidad, entiende que debe ser igualmente aplicable en materia de plazos, a la declaración de lesividad previa a la impugnación jurisdiccional ( art. 103 LRJAP -PAC) como ante el procedimiento de revisión administrativa de disposiciones y actos nulos ( art. 102 LRJAP -PAC).

Y ello porque establece que tales plazos no pueden entenderse fuera de la lógica del régimen común del procedimiento administrativo, que determina que es la fecha de notificación de la resolución, y no la de la resolución propiamente dicha la que ha de finalizar el procedimiento administrativo, y porque además no hay nada que justifique un tratamiento diferenciado a nivel procedimental en cuanto a los plazos marcados por la ley para la tramitación del expediente administrativo que conduzca a la resolución del procedimiento y su notificación; y esta interpretación es la que hace derivar los efectos del incumplimiento de la obligación de resolver, que, en el presente supuesto, relativo a un procedimiento iniciado de oficio para la declaración de lesividad de actos administrativos contenidos en las diferentes nóminas que determinan las retribuciones de la funcionaria, y dada la falta de notificación de la declaración de lesividad, este término ha resultado decisivo para la caducidad del procedimiento, conforme ha sido así declarado en la sentencia de instancia.

Esta equiparación, a los efectos de interpretación igualitaria de los términos a los efectos de la declaración de caducidad, deviene como consecuencia de situarnos ante procedimientos (el de declaración de lesividad y el de revisión de oficio) encuadradas en el mismo Título y Capítulo de la LRJAP-PAC, y que además parten de la propia iniciativa de la administración al iniciarse ambos de oficio por la propia administración y a los efectos de proceder a la actividad revisora de sus propias actuaciones, siendo la única diferencia sustancial entre ambos procedimientos la causa de nulidad que motiva la revisión (nulidad de pleno derecho en el caso del art. 102) y anulabilidad en el del 103 de declaración de lesividad, y que por ello exige la declaración judicial cuando la anulabilidad recae sobre actos desfavorables o de gravamen.

Por tanto, la consecuencia de todo ello no puede ser otra, en aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, en la que el plazo de duración del procedimiento de declaración de lesividad, descontando los plazos de suspensión en los términos previstos legalmente- debe abarcar un plazo máximo de seis meses, por aplicación del artículo 103,3º LRJAP -PAC, al tratarse de la regulación de la obligación de resolver en un procedimiento iniciado de oficio en el que el día inicial de cómputo es el del acuerdo de iniciación del procedimiento (art. 42.3.a) y el final, debe incluir la notificación de la resolución (art. 42.2), de manera que ha de ser desestimado el motivo de impugnación de la sentencia de instancia esgrimido por la parte apelante de la misma.

TERCERO.- En aplicación de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , las costas procesales han de ser impuestas a la parte apelante al desestimarse el recurso de apelación.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Con DESESTIMACIÓNdel recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Sra. Sánchez Muñoz en nombre y representación de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LEÓN contra la sentencia Nº 201/2014 dictada en fecha 24 de julio de 2014 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Número 1 de León , debemos confirmar la misma. Haciendo expresa imposición de costas a la parte apelante.

Y debiendo dar al depósito constituido para la interposición del recurso de apelación el curso legalmente previsto

Esta sentencia es firme y frente a ella no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.