Sentencia Administrativo Nº 10556/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 641/2006 de 20 de Julio de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.7

MADRID

SENTENCIA: 10556/2009

RECURSO Nº 641/06

PONENTE SRA. Amaya Martínez Alvarez

SENTENCIA Nº

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACION POR OBJETIVOS EN APOYO A LA SECCIÓN SEPTIMA "E"

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Fco Gerardo Martínez Tristán

Ilmos. Sres Magistrados:

D. Fco Javier Sancho Cuesta

Dª Amaya Martínez Alvarez

En la Villa de Madrid, a 20 de julio de dos mil nueve.

VISTO el recurso contencioso-administrativo nº 641/06 seguido ante la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Mª de la Concepción Donday Cuevas en nombre y representación de D. Enrique contra la resolución de la Comisión interministerial de Retribuciones de 23 de noviembre de 2.005, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo de la Dirección General de Trabajo, Dirección General de Economía Social, Trabajo Autónomo y del Fondo Social Europeo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en el particular referido a la clasificación en el nivel 28 del puesto que ocupa el recurrente en dicho organismo, como Consejero Técnico, por considerar que debió serlo en el nivel 29. Habiendo sido parte la Administración demandada, la CECIR, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y, siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte demandante para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que expuso los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, y terminó suplicando que se dictara sentencia por la que se declare que la resolución impugnada es contraria a derecho y por tanto nula, y que el recurrente tiene derecho a ser reclasificado en su puesto de trabajo, con un nivel de complemento de destino 28 a un nivel 29 con categoría de "Jefe de Unidad STAFF", nombramiento en virtud de concurso de méritos y dependencia directa de la Subdirección General a la que pertenece.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado en representación de la Administración demandada, contestó a la demanda, oponiéndose a la misma conforme a los fundamentos que alegó, solicitando la confirmación de la resolución recurrida.

TERCERO.- Concluso el procedimiento, se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del día 15 del mes de julio del año en curso, en que ha tenido lugar.

Habiendo sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Amaya Martínez Alvarez quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo nº 641/06 promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Mª de la Concepción Donday Cuevas en nombre y representación de D. Enrique , la resolución de la Comisión interministerial de Retribuciones de 23 de noviembre de 2.005, por la que se aprueba la relación de puestos de trabajo de la Dirección General de Trabajo, Dirección General de Economía Social, Trabajo Autónomo y del Fondo Social Europeo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en el particular referido a la clasificación en el nivel 28 del puesto que ocupa el recurrente en dicho organismo, como Consejero Técnico, por considerar que debió serlo en el nivel 29.

El recurrente formula en apoyo de su pretensión de nulidad, y en esencia, las siguientes alegaciones: que el objeto del recurso es obtener la reclasificación de su puesto del actual nivel 28 al nivel 29, que es el que considera le corresponde por las funciones que realmente desarrolla; que la propia Dirección General de la que depende propuso para su aprobación por la CECIR con fecha 30 de diciembre de 2.004, reclasificar su puesto, el NUM000 de Consejero Técnico nivel 28 y la creación de un puesto de Jefe de Servicio, propuesta que iba acompañada de una memoria justificativa de la necesidad de las modificaciones y su valoración económica, propuesta que sin embargo fue obviada, sin motivación alguna por la resolución que ahora se impugna, por lo que debe ser declarada nula; que, posteriormente, y según se puede comprobar por los documentos del expediente administrativo, se propone nuevamente la reclasificación, que fue nuevamente denegada, clasificando los dos puestos de esa Dirección General como Jefes de Area nivel 28 y aumentando el complemento específico a 12.033 euros; que su formación y las funciones que realiza, que se acreditan por los documentos que aporta, y entre las que se comprenden las de evaluación de Informes y Ponencias, contestaciones a preguntas parlamentarias, informes a dirección, comparecencias de carácter institucional etc, justifican la reclasificación que solicita; que sus funciones son muy similares a las que realizan en el Ministerio los Inspectores de Servicio que tienen el nivel 29; que viene ocupando el puesto creado en la práctica de hecho de Jefe de Unidad de STAFF; que, en definitiva, no ha sido tenido en cuenta la propuesta de reclasificación de nivel para el puesto que ocupa, y sin embargo la Administración ha elevado hasta 17.000 euros el nivel de otros puesto de la Subdirección de la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, de oficio, sin haber sido propuesto, lo que considera una actuación discriminatoria; que en dos ocasiones ha sido propuesto para la reclasificación al nivel 29 y la consideración como Jefe de Unidad STAFF, por desempeñar funciones de evaluación que corresponden a este nivel, sin que la CECIR las haya aprobado, y sin haber motivado la denegación de la propuesta, concluyendo con el suplico referido.

El Abogado del Estado por su parte, interesa la desestimación del recurso en base a los argumentos que obran en su escrito de contestación a la demanda unido a las actuaciones.

SEGUNDO.- Para la adecuada resolución del presente recurso, conviene en primer lugar precisar que el objeto del mismo es la resolución de la CECIR de fecha 23 de noviembre de 2.005, por la que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo de la Dirección General de Trabajo, Dirección General de Economía Social, Trabajo Autónomo y del Fondo Social Europeo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en el particular referido al mantenimiento del puesto que ocupaba el recurrente en el nivel 28, por considerar que debió ser reclasificado al 29.

Por tanto la cuestión objeto de debate consiste en determinar si esta resolución es ajustada a derecho, o debe ser anulada por alguno de los motivos esgrimidos por el recurrente.

A estos efectos, y dado que se impugna una resolución por la que se aprueba una Relación de Puestos de Trabajo, conviene recordar que la aprobación o modificación de una Relación de Puestos de Trabajo entra de lleno en las facultades de autoorganización de la Administración, y, como decíamos en Sentencias, entre otras de fecha 8 y 15 de julio y 25 de noviembre de 2.000 , éste Tribunal no puede decidir sobre las facultades autoorganizativas de la Administración, sino que solo a ésta corresponde la facultad de promover las actuaciones precisas para modificar las estructuras organizativas de toda índole si así lo estima conveniente, necesario u oportuno, a lo que le compele el mandato contenido en el artículo 103.1 de la Constitución Española, debiendo limitarse los Tribunales al pronunciamiento sobre la legalidad de actos concretos de la Administración, pero nunca sobre deseos o posibilidades de futuro, ni cuestiones de justicia o equidad, pues, como ya señalaba la sentencia de 8 de marzo de 1982 , la misión de los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo no está instrumentalizada para sustituir criterios sociológicos, económicos o políticos de la Administración; esto es, la actividad revisora de la jurisdicción no puede ser sustitutiva de la actividad de la Administración y entraña, en esencia, el comprobar si la Administración actuó conforme a Derecho.

Conviene además recordar el criterio sentado por la jurisprudencia en el sentido de que no se integra en el elenco de los derechos adquiridos el de la inalterabilidad de todos y cualesquiera de los múltiples aspectos que conforman la relación funcionarial en un momento dado, no comprendiéndose entre ellos, en cuanto opuesto al fin para el que se otorga aquella potestad de autoorganización, el mantenimiento inalterable de las unidades administrativas en algún momento diseñadas, su organización, o su integración en el seno de la Administración; y así la Sentencia del TSJ de Valencia de 30 de abril de 1999 cuando dice:«aunque el art. 23.2 CE , garantiza que los que hayan accedido al desempeño de las funciones y cargos públicos "se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los desempeñen de conformidad con lo que la ley disponga, ya que la norma constitucional perdería toda eficacia si, aun respetando el acceso a la función o cargo público en condiciones de igualdad, su ejercicio pudiera resultar mediatizado o impedido sin remedio jurídico" [ STC 30/1993, de 25 enero (RTC 199330 )], no presta, sin embargo, cobertura dicho precepto, al derecho al mantenimiento de un concreto y específico puesto de trabajo.

Así, la Administración demandada, en uso de su potestad autoorganizativa, puede definir unas concretas funciones a desarrollar por los diversos colectivos de funcionarios que en la relación de puestos de trabajo se contemplan, estableciendo distinciones entre los distintos puestos en el catálogo de los mismos, con las correspondientes repercusiones en el nivel del puesto y en los complementos, si bien no de modo absolutamente discrecional, sino en función de una diferente descripción de los contenidos laborales de los distintos puestos.

TERCERO.- Sentado esto, es preciso sin embargo recordar que las potestades discrecionales son aquéllas en las que la Ley define alguna de las condiciones de ejercicio de dicha potestad, remitiendo a la estimación subjetiva de la Administración el resto de dichas condiciones, bien en cuanto a la integración última del supuesto de hecho, bien en cuanto al contenido concreto, dentro de los límites legales, de la decisión aplicable.

Es por ello que se había venido poniendo de relieve, ya de antiguo, cómo si la motivación tenía una importancia secundaria cuando se trataba de actos reglados, la misma adquiría una especial relevancia en relación con los actos discrecionales, señalando que allí donde un control de los poderes discrecionales esté admitido, la obligación de motivar se convierte en una exigencia "per se" y su falta debe sancionarse con la anulabilidad del acto administrativo.

Es nuestra Jurisprudencia la que se ha encargado de destacar la virtualidad de las técnicas de control propias del derecho administrativo para el control de las facultades discrecionales, esencialmente acudiendo al control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad y a los principios generales del Derecho, por ello, ha de exigirse un especial rigorismo en la motivación de tales actos, dado que por muy amplia que pueda considerarse la potestad de la Administración para decidir de conformidad con su propio criterio, no puede olvidarse la finalidad de persecución de los intereses públicos a que toda actuación administrativa propende.

Así, como el Tribunal Supremo decía ya en su sentencia de 15 de Octubre de 1981 "la motivación de los actos administrativos es la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular que por omitirse las razones se verá privado, o al menos, restringido, en sus medios y argumentos defensivos, como al posible control jurisdiccional si se recurriera contra el acto, lo que ocurre en el supuesto debatido."

Pero, consagrado en el artículo 9.3 "in fine" de la Constitución el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, no es identificable la discrecionalidad propia de la potestad organizatoria de la Administración con la arbitrariedad, pues siendo conceptos antagónicos discrecionalidad y arbitrariedad -sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 1985 -, no es permisible confundir lo discrecional, que es aquello que se halla o debe hallarse cubierto por motivaciones suficientes, discutibles o no, pero considerables en todo caso y no meramente de una calidad que lo haga inatacable, con lo arbitrario, que no tiene motivación respetable, sino, pura y simplemente, la conocida "sit pro ratione voluntas", o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contratación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad, como se decía en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1984 .

CUARTO.- A la luz de la doctrina expuesta es como ha de examinarse la cuestión sometida a nuestra consideración, y así, a efectos de determinar si la resolución que se examina justificó adecuadamente la modificación operada, conviene comenzar diciendo que esta resolución, de fecha 23 de noviembre de 2.005, justifica las modificaciones de la Relación de Puestos de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que aprueba diciendo que una vez examinadas las propuestas y memorias presentadas se considera procedente la creación o la reclasificación de determinados puestos de trabajo. Pero a continuación, no se modifica el nivel del puesto ocupado por el ahora actor, a pesar de haber sido propuesta por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales dicha modificación y haber sido detalladamente argumentada y justificada.

En efecto, en fase de prueba se ha aportado certificado emitido por el Subdirector General de la Unidad Administrativa del Fondo Social Europeo (UAFSE) en el que se pone de relieve que mediante escrito de fecha 30 de diciembre de 2.004, se remitió a la Subsecretaría del Departamento-Subdirección General de Recursos Humanos, un escrito firmado por el Director General de la Economía Social, del Trabajo Autónomo y del Fondo Social Europeo, con propuesta para su aprobación por la CECIR de la reclasificación a nivel 29 y con el mismo tipo de designación por concurso de méritos que el actual, del puesto de trabajo 1922647, Consejero Técnico nivel 28 correspondiente a D. Enrique , conjuntamente con la creación de un nuevo puesto de trabajo de Jefe de Servicio, al que se acompañaban memorias justificativas de la propuesta y valoración económica, añadiendo que la propuesta se formalizó por venir desempeñando el ahora recurrente funciones de Jefe de Unidad STAFF con anterioridad al año 2.004, realizando tareas superiores a las correspondientes estrictamente a un nivel 28 tales como representación de la Unidad en seminarios y conferencias, elaboración de informes, ponencias, artículos y comparecencias tanteo en congresos, seminarios, como ante Comisiones específicas en el seno del Congreso y Senado por parte del Director General, contestaciones a preguntas parlamentarias, atención a visitas especializadas como evaluadores de la Comisión y delegaciones de otros países tanto administrativas como parlamentarias, formalización de observaciones a proyectos de Reglamentos (CE) del periodo de programación 2007-2013 , elaboración de escenarios de reparto de fondos entre programas y administraciones hacia futuro, y también porque concurrían en el recurrente los conocimientos especiales y experiencia exigibles sobre normativa comunitaria y nacional en relación con los objetivos de la Unión Europea, Fondos Estructurales, Política Económica y su coordinación con la Estrategia Europea para el Empleo, que corresponden al puesto de Jefe de Unidad STAF, con nivel 29.

El propio escrito de propuesta de modificación del nivel del puesto ocupado por el ahora recurrente de diciembre de 2.004 se ha aportado en fase de prueba y en el mismo se justifica ampliamente la modificación de nivel.

Y el recurrente ha aportado además diversa documentación de la que resulta, sin lugar a dudas que figuraba en distintos actos como Jefe de Unidad STAFF y que como tal era considerado.

Pues bien la resolución de 23 de noviembre de 2.005, que es objeto del presente recurso, aprobó la modificación de la RPT, conservando como decimos el nivel 28 para el puesto 1922647 de Consejero Técnico, que ocupaba el ahora recurrente. Esta resolución, dice que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales propuso mediante escrito con fecha de entrada 13 de abril de 2.005 una modificación de la RPT consistente en la creación y reclasificación de diversos puestos de trabajo, de acuerdo con lo establecido en la Fase III del punto 2 de las Instrucciones para la adaptación de las Relaciones de Puestos de Trabajo a los Reales Decretos que modifican la estructura orgánica de los Departamentos Ministeriales, aprobadas por la CECIR en su reunión de 26 de mayo de 2.004, y en la fundamentación dice que una vez completadas las Fases I y II de las Instrucciones de la CECIR y examinadas las propuestas y memorias presentadas, se considera procedente la creación o la reclasificación de determinados puestos de trabajo, con lo que se pretende reforzar aquellas áreas que más directamente han sido afectadas por la nueva estructura y la asunción de competencias establecidas por el Real Decreto 1600/2004 de 2 de julio , por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Departamento, y en lo que ahora interesa, conservando como hemos dicho, el nivel 28 y el mismo complemento específico del puesto de Consejero Técnico ocupado por el recurrente.

Por otra parte, conviene además traer a colación, aunque precisando que no es objeto del presente recurso, y dado que se invoca por el recurrente y que se aporta como expediente administrativo, la posterior resolución de la CECIR de fecha 15 de noviembre de 2.006 por la que se modifica nuevamente la RPT del Ministerio de Trabajo, que reclasificó el puesto del recurrente y otro de la misma Unidad, al de Jefes de Area nivel 28, aumentando algo el complemento específico que se fija en 12.033,00 euros, pero denegando nuevamente para el puesto del Sr. Enrique la reclasificación al nivel 29 que había sido propuesta por segunda vez por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, justificándola con su correspondiente memoria justificativa detallada, que ha sido remitida con el expediente administrativo, en la que se motivaba tal reclasificación por las aptitudes, conocimientos y experiencia que concurrían en el ahora recurrente, por la efectiva asunción de funciones propias del nivel 29, y por la necesidad de que siguiera desempeñándolas para el siguiente periodo de programación 2007-2013.

Así las cosas, conviene ahora recordar que la motivación no sólo constituye un medio que posibilita el control judicial de la actividad administrativa, sino también una garantía para los destinatarios de la misma. Y la Sección considera que en el presente supuesto, la CECIR no ha fundamentado y justificado adecuadamente el mantenimiento en el nivel 28 del nivel del puesto que ocupaba el recurrente, apartándose de la propuesta formulada por el organismo en el que prestaba servicios, esto es, no se ha motivado convenientemente el por qué no aceptó la propuesta de elevación de nivel, que estaba sobradamente justificada y detallada en la primera de las propuestas formulada por el Ministerio, lo que ha de implicar la anulación de la resolución sometida a revisión por este motivo, aunque no cabe acceder a la segunda de las pretensiones ejercitadas, esto es, la de que se le asigne el nivel 29, con la consiguiente estimación parcial del presente recurso.

QUINTO.- Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no aprecia este Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para la imposición de las costas a ninguna de las partes, a tenor de lo preceptuado en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

VISTAS las disposiciones citadas y demás de general aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución

Fallo

Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo nº 641/06 promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Mª de la Concepción Donday Cuevas en nombre y representación de D. Enrique , contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, debemos declarar y declaramos que la citada resolución es contraria a Derecho, y en consecuencia, debe ser anulada exclusivamente en el particular referido al mantenimiento en el nivel 28 del puesto ocupado por el recurrente, por no estar motivado. Sin costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Amaya Martínez Alvarez, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretaria de la misma, doy fe