Sentencia Administrativo Nº 1058/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1576/2003 de 19 de Julio de 2007

Encabezamiento

Recurso nº 1576/03

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01058/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1576/2003

ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 1058

PRESIDENTE

Don Alfredo Roldán Herrero.

MAGISTRADOS

Doña Clara Martínez de Careaga y García.

Doña Francisca Rosas Carrión.

Doña María Jesús Vegas Torres.

Don Francisco Javier Sancho Cuesta.

Don José Félix Martín Corredera

En la Villa de Madrid, a diecinueve de julio de dos mil siete.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 1576/2003 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida por don Mariano por los daños y perjuicios producidos en relación con la finca Monte de los Angeles como consecuencia de su inclusión en el ámbito del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares.

Son partes en dicho recurso: como recurrente DON Mariano , representado por el procurador don José Antonio Vicente-Arche Rodríguez y dirigida por el letrado don José Manuel López Campos.

Como demandada: La Comunidad Autónoma de Madrid, representada y dirigida por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el magistrado don José Félix Martín Corredera , quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando los actos impugnados en el presente recurso.

SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma al Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante el correspondiente escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho de los actos administrativos impugnados.

TERCERO.- Mediante Auto se acordó el recibimiento del recurso a prueba, llevándose a la practica las pruebas propuestas por las partes declaradas pertinentes, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se confirió traslado a las partes por término de quince días para la formulación de conclusiones y, tras la presentación de los oportunos escritos, se señaló para votación y fallo el día 19 de julio de 2007, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida por don Mariano por los daños y perjuicios producidos en relación con la finca Monte de los Angeles como consecuencia de su inclusión en el ámbito del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares.

Se expone en la demanda que el recurrente, junto con su hermana, es copropietario de una finca en el término de Torrelodones, integrante de la denominada Monte de los Angeles, de 243.862,12 m2, inscrita en el Registro de la Propiedad de San Lorenzo de El Escorial, al folio 208, finca número NUM000 , que ha sido incluida en la delimitación del Parque Regional contenida en la Ley Autonómica 1/1985 .

Según el demandante, la finca en cuestión aunque registralmente definida como rústica, venía siendo considerada como suelo de reserva urbana y figura incluida como de naturaleza urbana en las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Torrelodones, aprobadas definitivamente el 16 de octubre de 1997 por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, estando incluida entre urbanizaciones de carácter residencial en sus linderos Sur, Este y Oeste, y con una edificación singular, el Canto del Pico, en su lindero Norte.

Como consecuencia de la Ley Autonómica 1/85, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares se ha producido la modificación de las normas de planeamiento de Torrelodones, incluyendo la finca en cuestión en la clasificación de suelo no urbanizable protegido (zona especialmente protegida), incluido como Parque Comarcal Agropecuario Protector zona B.1 (art. 10.1.2b y 10.7.2 B.1 ).

Para el actor, con la declaración del "Monte de los Angeles" como zona incluida en el Parque Regional, su derecho de propiedad ha resultado completamente desnaturalizado, suprimiéndose la practica totalidad de facultades que incorpora, de modo que el derecho de propiedad ha quedado diluido y ello ha de ser objeto de indemnización.

La administración autonómica demandada se opone a la demanda y solicita la desestimación del recurso, si bien ha de notarse que sus alegaciones poco tienen que ver con la temática litigiosa, puesto que se refieren al ius variandi en la potestad de planeamiento, lo que apenas guarda relación de correspondencia con la materia que aquí nos ocupa.

SEGUNDO.- En una primera aproximación, convendrá recordar que la Ley 1/1985, de 23 de enero de 1985, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares , en su artículo 4, sobre régimen jurídico, se refiere, en sus apartados 3 y 4 , a las vinculaciones y limitaciones, así como a las eventuales indemnizaciones de ellas derivadas, en los siguientes términos:

3. Las vinculaciones y limitaciones establecidas por la presente Ley, así como las que, en virtud de la misma, se contengan en el Plan Rector de Uso y Gestión y en el planteamiento urbanístico, no darán lugar a indemnización, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente del presente artículo.

4. En los casos en que la presente Ley o, en su virtud, el Plan Rector de Uso y Gestión impongan vínculos que no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios, procederá indemnización por los mismos, que se determinará de acuerdo con las normas que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración. Igualmente y previo informe del Patronato a que se refiere el capítulo II de la presente Ley entre la Consejería de Agricultura y Ganadería y los interesados podrán convenirse otras formas de indemnización, consistentes en el otorgamiento de ayudas, subvenciones u otros medios de fomento.

Como todos sabemos, la Sentencia del Tribunal Constitucional 170/89, de 19-10-1989 tuvo ocasión de examinar, desde la perspectiva de la constitucionalidad, la Ley 1/89 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 1/1985, 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares , que había sido impugnada por un grupo de representantes parlamentarios.

En lo que aquí nos interesa, el fundamento jurídico octavo se ocupa de la afección de la protección dispensada por la Ley a los derechos patrimoniales de los propietarios; dice así: El siguiente grupo de impugnaciones es el que se refiere a la incidencia que la Ley tiene en los derechos patrimoniales de los propietarios de los terrenos incluidos en el Parque. Varias son las cuestiones suscitadas a este respecto que pueden resumirse en dos denuncias de inconstitucionalidad: existencia de expropiación "ope legis", y establecimiento de limitaciones, prohibiciones y vinculaciones de los derechos patrimoniales con carácter no indemnizable:

a) Comenzando por las vulneraciones de derechos que a juicio de los recurrentes provoca la expropiación legal, y sin entrar en la regularidad o no constitucional de dicho tipo de expropiación, tema ya abordado por este Tribunal en otras decisiones (en especial, STC 168/1986 ), hay que determinar si, en efecto, existe la expropiación denunciada. La Ley impugnada, y así lo han visto el resto de las partes personadas, en ningún momento realiza expropiación en el sentido constitucional del término. El recurso se limita a denunciar la existencia de esta figura sin concretar en qué consiste y señalándose sólo que los arts. 14 a 22 de la Ley producen "un efecto expropiatorio inmediato de derechos e intereses legítimos en relación con los bienes que se encuentran en una determinada zona".

Ahora bien, de la lectura de los citados preceptos no puede extraerse la conclusión de que exista una privación de propiedad alguna de los terrenos incluidos en el Parque Regional, o de cualquier otro derecho que deba ser indemnizable, por lo que no existe medida ablatoria del derecho de propiedad. La Ley realiza, eso sí, una configuración de los derechos existentes sobre dichos terrenos que, sin perjuicio de lo que posteriormente se dirá, no supone en sí misma privación de propiedad alguna, ni de bienes y derechos patrimoniales, sino sólo el establecimiento de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger. No cabe duda, por otra parte, que si las exigencias que impone la protección de los espacios naturales llevara al poder público a estimar necesaria la expropiación, ésta se vería obviamente sujeta a la legislación vigente en materia de expropiación; y lo mismo ha de decirse en relación con cualquier otra limitación singular de un derecho patrimonial susceptible de provocar daños que aunque legítimos deban ser objeto de resarcimiento.

b) Las anteriores consideraciones conectan con el segundo núcleo de denuncias relativo a las limitaciones de derechos y que la Ley declara "no indemnizables" en determinados supuestos, lo que los recurrentes consideran contrario al art. 33.3 CE . A este reproche el resto de las partes en el recurso oponen, en primer lugar, la inexistencia de privación de derechos; dicho de otra manera, la Ley no introduce privación alguna del derecho de propiedad o de cualquier otro bien jurídico que deba ser indemnizable; la Ley impugnada sencillamente delimita el derecho de propiedad de los terrenos incluidos en el Parque sin entrar en ninguno de los supuestos legalmente indemnizables.

Así centrada la cuestión, hay que comenzar señalando que, tal y como este Tribunal ha indicado en varias ocasiones, el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 CE ) no es siempre fácil de determinar. En este sentido, y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial de los derechos constitucionales, se ha señalado respecto del derecho de propiedad que "la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo" (STC 37/1987 ). Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130 , entre otros), los poderes públicos deben "delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes". Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue "a anular la utilidad meramente individual del derecho", o, lo que es lo mismo, el límite se encontrara, a efectos de la aplicación del art. 33.3 CE , en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho.

Las limitaciones del derecho de propiedad que introduce la Ley madrileña con carácter no indemnizable no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación del terreno y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 CE .

Los aps. 3º y 4º art. 3 de la Ley impugnada ponen de manifiesto que el legislador ha establecido un límite a partir del cual entiende que si existe privación de derechos. En efecto se establece que los límites fijados no serán indemnizables salvo que los vínculos que se impongan "no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios". Se ha acudido, pues, a una técnica habitual en el ordenamiento para fijar el límite entre la simple configuración del derecho y la estricta privación: el uso tradicional y consolidado. Esta técnica, utilizada también en el art. 87 Ley del Suelo respecto del suelo no urbanizable, tiende precisamente a permitir la identificación del contenido esencial de los derechos; el mismo principio se ha utilizado en la Ley de Aguas, estimándose por este Tribunal que no suponía vulneración alguna de la garantía indemnizatoria del art. 33.3 CE , sino delimitación del contenido de los derechos patrimoniales (STC 227/1988 ).

No cabe duda que en ocasiones podrán plantearse problemas concretos para enjuiciar si ese límite se sobrepasa o no. Pero, si así ocurriera, deberá en cada caso valorarse esa circunstancia por la autoridad competente, sin perjuicio de la facultad de revisión que los órganos judiciales posean de esas decisiones. Por lo que respecta a lo aquí cuestionado, la previsión legal de que sólo son indemnizables aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado del bien, no supone una invasión del contenido esencial de los derechos, sino una delimitación de ese contenido, en el que se incluye, tanto respecto de la propiedad como de otros derechos patrimoniales, la función social que deben cumplir.

Como no podía ser de otro modo, en la demanda se tiene presente el contenido legal y la interpretación llevada a cabo por el Tribunal Constitucional sobre la materia que nos ocupa, por lo que se pone el punto de apoyo de la pretensión en la afirmación de que el supuesto de las finca del demandante se encuentra precisamente en los supuestos que darían derecho a indemnización, pero, paradójicamente, no apoyándose tanto en el régimen propio de la Ley Autonómica, sino en la jurisprudencia recaída sobre los supuestos indemnizatorios en materia de urbanismo por modificaciones de planeamiento, aunque habrá de admitirse que los supuestos indemnizatorios por vinculación o limitaciones singulares serían los más coincidentes en el sector omnicomprensivo de la ordenación territorial, que incluiría a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, como instrumentos de planificación medioambiental, que son en definitiva los que establecen la determinación de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especificación de las distintas zonas en su caso (vid Ley 4/89 )

Ha sido norma general rectora del derecho urbanístico, que ha pasado al derecho de ordenación territorial y medioambiental, la que establece que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones por los Planes de Urbanismo no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística. Así se expresaba en el art. 87.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , en el artículo 6 del Texto Refundido de 1992 , en el art. 2 de la Ley 6/98 y más recientemente en el art. 3.1 de la Ley 8/2007, de Suelo y es consecuencia necesaria del régimen estatutario del derecho de propiedad, presidido por su función social.

Junto a ello, no deben desconocerse, con todo, los supuestos indemnizatorios, contemplados en las leyes urbanísticas y de ordenación territorial, que responden a la garantía de la integridad patrimonial de la propiedad y concretamente el supuesto de las vinculaciones singulares, que es el que se presenta por la demandante como concurrente, aunque la cita de la doctrina en su apoyo se haga sobre todo, como hemos dicho, a la jurisprudencia dictada en materia de alteraciones de planeamiento.

En este análisis no debe perderse de perspectiva que la procedencia o no de indemnización dependería, por aplicación del régimen general de la responsabilidad administrativa, de la existencia de una lesión efectiva, evaluable económicamente e individualizada, lo que exige el examen del conjunto de circunstancias concurrentes para determinar el surgimiento o no de derecho indemnizatorio por vinculación singular.

Pues bien, afirma el recurrente que la finca de su propiedad está comprendida dentro de la Zona B1 Parque Comarcal Agropecuario protector (art. 13 de la Ley del Parque ). El régimen general de usos de esa zona se contiene en los artículos 17 y 18 de la propia ley , admitiéndose los de carácter productivo tradicional que de acuerdo con el Plan Rector de Uso y Gestión contribuyan a mantener el estado de conservación de los ecosistemas. Sucede que esa zonificación de Parque Comarcal Agropecuario Protector incluye zonas especialmente valiosas debido al alto grado de conservación de sus ecosistemas y a la calidad de los mismos.

Este régimen de usos, por tanto, no prohíbe la utilización tradicional de la finca, siendo inocuo a los efectos que nos ocupan, que el uso real de la finca sea el de residencia temporal de vacaciones de la familia del recurrente, cuyo uso como tal, en principio, no ha sido abolido y habría de estarse a las concreciones que pueda establecer en ese régimen el PORN, por lo que no estamos ante un expediente de limitación singular. En efecto, el artículo 13 de la Ley 4/1989 sobre Espacios Naturales Protegidos y Protección de Animales y Plantas, recoge en el apartado segundo, que en los Parques se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose aquellos usos incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación. Es evidente que la regulación de los usos en los Parques no comporta la ablación de la propiedad sino la configuración de los derechos existentes sobre dichos terrenos, estableciendo, eso sí, unas limitaciones generales y específicas respecto de los usos y actividades que han de establecerse en función de la conservación de los espacios a proteger y que, por si mismo, es lícito.

En realidad, la queja de la demanda apunta más bien a la privación de las expectativas urbanísticas que tenía el recurrente de que su finca pudiera incorporarse al proceso de urbanización, debido a su anterior clasificación como suelo apto para urbanizar y a su ubicación en un entorno urbanizado.

Las expectativas urbanísticas, por sí mismas, no son indemnizables, aunque constituyan un elemento para la valoración del suelo no urbanizable en el caso de expropiaciones no urbanísticas y dándose muy singulares circunstancias (vid por todas STS Sala 3ª, sec. 6ª, S 30-9-2005, rec. 1454/2002 ): "Existen dos supuestos en los que, en el momento de justipreciar los bienes, la clasificación del terreno como no urbanizable no impone necesariamente que haya de valorarse el terreno exclusivamente en función de su aprovechamiento agrario; uno en que las determinaciones autorizadas por la norma sectorial y concretadas por el planeamiento que realiza la clasificación se desprenda que le compete no sólo un uso específico de otro orden, sino también de la determinación de los usos a los que con carácter sectorial puede ser orientado".

"Otro supuesto es aquél en que el legislador sectorial autonómico mantenga la clasificación del bien como no urbanizable durante la expropiación, pero ésta se produzca con la previsión del cambio de clasificación expreso o tácito en función de una utilización ligada a un proceso de urbanización".

Fuera de esos casos, las expectativas urbanísticas no constituyen conceptos indemnizables, sencillamente por la razón de que nada se ha incorporado al patrimonio cuya privación haya de ser compensada o, dicho en otras palabras, los derechos para ser indemnizables han de ser los consolidados o en vías muy avanzadas de consolidación.

Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de julio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril , que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticiparon la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., negaron que los preceptos que anticipaban la edad de jubilación vulnerasen los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible.

Esto mismo ocurre en el presente caso (una regulación específica del régimen de usos para preservar los valores medioambientales), y aunque no siempre es fácil, con todo, diferenciar entre la privación de un derecho patrimonial y la simple incidencia o delimitación legal permitida, como nos enseña la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias 37/87 y 170/89 ) ello no puede hacerse "desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir, igualmente, la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo". Y si identificamos perfectamente la supeditación de la propiedad a la conservación del medio ambiente, no se nos presenta con la misma nitidez la incidencia concreta del régimen de usos contenida en la Ley de creación del parque en la finca del recurrente (el suplico de la demanda reenvía a la ejecución el establecimiento de la indemnización, pero ni siquiera postula unas concretas bases), ya que lo único que alega es que hace uso de la finca como segunda residencia y que no desarrolla usos agrícolas o ganaderos tradicionales. Por tanto y en resumen, si las expectativas urbanísticas no son indemnizables, la lesión se presenta como difusa y ni siquiera se ofrecen criterios de evaluación del perjuicio, lo que impide afirmar el propio presupuesto de su existencia, todo ello conduce a la desestimación de la demanda.

QUINTO.- No se aprecian circunstancias de temeridad o mala fe que justifiquen la imposición de costas a ninguna de las partes.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Mariano , contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios producidos en relación con la finca Monte de los angeles como consecuencia de su inclusión en el ámbito del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos y firmamos.