Sentencia Administrativo Nº 1059/2009, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 856/2007 de 16 de Julio de 2009

Encabezamiento

Procedimiento Ordinario - 000856/2007

N.I.G.: 46250-33-3-2007-0005820

Recurso número: 856-07

S E N T E N C I A N º 1059/09

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Iltmos. Sres.:

Presidente

D. MARIANO FERRANDO MARZAL

Magistrados

Dª Mª ALICIA MILLAN HERRANDIS.

D.ª Mª JESÚS OLIVEROS ROSSELLÓ.

En Valencia, a 16 de Julio de 2009

Visto por la Sección SEGUNDA de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo núm. 856-07 promovido por la Procuradora Dª Celia Sin Sánchez en nombre y representación de la Asociación para el Tratamiento de Discapacitados ATRADIS Vega Baja, contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de 15-2-2007 presentada ante la Conselleria de Cultura, Educación y Ciencia de la GV, sobre escolarización de niños discapacitados.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida y postulando en concepto de indemnización por daños y perjuicios de la cantidad de 130.868 euros.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se desestime la demanda y se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, y verificado el trámite conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señala la votación para el día 2 de Julio del presente año, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Siendo ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª Mª JESÚS OLIVEROS ROSSELLÓ.

Fundamentos

PRIMERO.- Se somete a revisión jurisdiccional en el caso de autos la desestimación por silencio Administrativo de la reclamación de 15-2-2007 presentada por la Asociación para el Tratamiento de Discapacitados ATRADIS Vega Baja, ante la Conselleria de Cultura , Educación y Ciencia de la GV , sobre escolarización de niños discapacitados, postulando la asociación demandante que se dicte sentencia en la que se obligue a la Administración demandada a cumplir lo que exige la recomendación del Sindic de Greuges de 11-1-2005, así como lo solicitado en su escrito de queja nº 041095, condenando asimismo a dicha Conselleria a satisfacer a la asociación la cantidad de 130.868 euros correspondiente al total de la indemnización por daños y perjuicios de los 4 niños mencionados en la demanda o subsidiariamente a la cantidad que prudencialmente se fije.

SEGUNDO.- La parte actora funda la pretensión que entabla alegando que el acto Administrativo que impugna es la desestimación de la solicitud o queja que presento ante la Conselleria, que solo fue contestada por el Sindic de Greuges, el cual después de comprobar la veracidad de los hechos en los que la misma se sustenta dicta una Resolución que es una recomendación para la Conselleria, exhortando a la Administración para que cumpla las normas de escolarización de los discapacitados , lo cual no ha sido cumplido por la Administración por lo que la defectuosa escolarización de los cuatro niños que se describe en la demanda determina la indemnización de los daños y perjuicios que se postula, por incumplimiento de la Ley de escolarización integrada, hallándose el montante de los mismos justificado por los distintos gastos sufridos.

La Conselleria demandada se opone a la demanda alegando en primer término que concurre la causa de inadmisibilidad del Art 69,c) LJCA, por interponerse el recurso contra un acto no susceptible de impugnación, en relación con el Art 25,2 de dicho texto legal, pues no constituye un supuesto de inactividad previsto en el Art 29,1 por cuanto no existe un acto Administrativo del que surja una obligación legal de realizar una prestación concreta que no precise de actos de aplicación , pues la cuestión planteada no depende de la resolución del Sindic de Greuges sino del cumplimiento de determinados requisitos, por lo que teniendo en cuenta que la acción no es un medio genérico de pedir justicia pues debe basarse en una pretensión admisible, no cabe entrar a conocer de lo pedido por la parte actora. Asimismo alega en segundo lugar la causa de inadmisibilidad del Art 69 ,b) LJCA por falta de legitimación activa de la asociación pues no concurre el interés imprescindible, pues en el ámbito que nos hallamos esta excluida la acción publica, y los fines estatutarios de la asociación actora por amplios que sean, no le facultan para accionar en este caso concreto, la actora carece del Derecho subjetivo a la prestación que postula.

TERCERO.- Habiéndose opuesto por la Administración demandada la causa de inadmisibilidad del Art 69,c) LJCA, por interponerse el recurso contra un acto no susceptible de impugnación, en relación con el Art 25,2 de dicho texto legal , pues no constituye un supuesto de inactividad previsto en el Art 29,1, procede señalar que el art 25, 2 del citado texto legal establece: " También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley". Y al respecto procede recordar que La Ley 29/1998 , de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, acogió por primera vez el recurso contra la inactividad material de la Administración, introduciendo de este modo en lo legislativo una posibilidad de impugnación que habían ya admitido Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. La justificación, y acotación de la nueva institución, viene recogida en la Exposición de Motivos de la Ley del modo siguiente:

Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración , que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente Sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio , allí donde no juega el mecanismo del silencio Administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual Sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas , sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Su plasmación en el articulado aparece en los artículos 25.2 antes transcrito y en el artículo 29.1, que dispone: Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio Administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran Derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad de la Administración.

En cuanto a la delimitación de supuestos en los que cabe acudir a esta vía de impugnación, e interpretación del texto legal , vamos a transcribir el Fundamento tercero de la Sentencia de nuestro Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo , sección 2ª, de 18 de febrero de 2005, recaída en recurso de casación en interés de ley, que expresa:

TERCERO.- El art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa29/1998 , de 13 de julio , introduce una importante novedad en el proceso Contencioso-Administrativo. El art. 29 implica la concreción de la previsión contenida en el num. 2 del art. 25 de la L.J.C.A . en cuanto establece la posibilidad de recurso "contra la inactividad de la Administración... en los términos establecidos en esta Ley".

1. El control jurisdiccional de la Administración pretende garantizar la legalidad de sus actuaciones u omisiones, asegurar su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Ante la inactividad administrativa, la ilegalidad del comportamiento omisivo de la Administración viene determinado por la presencia de deberes u obligaciones de obrar que a los jueces corresponde en todo caso declarar (juzgar) y promover su cumplimiento (hacer ejecutar lo Juzgado) voluntario o forzoso. Es decir, sobre los Tribunales recae la misión de comprobar fácticamente la omisión denunciada y declarar la existencia del deber legal de actuación administrativa y concluir en la antijuridicidad de la omisión, caso de que el comportamiento debido no sea de imposible realización desde un punto de vista material.

La L. J.C.A. en el art. 29, al igual que en el art. 51.3, alude a "obligación (o prestación) concreta de la Administración respecto de los recurrentes (de una o varias personas determinadas)", poniendo claramente de relieve la decisión legislativa tendente a restringir los supuestos en los que es posible acudir a la vía Contencioso-administrativa al amparo del art. 29 L.J.C.A .

Ese ámbito legalmente limitado se advirtió perfectamente en la tramitación parlamentaria de la Ley, ya que tanto en el Congreso como en el Senado se presentaron enmiendas dirigidas a extender el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en que la Administración esté obligada por una disposición general a realizar una actividad prestacional o de fomento que cuente con la pertinente dotación presupuestaria , enmiendas que fueron rechazadas.

No será aplicable la previsión del art. 29 L.J.C.A . cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad. En este caso no cabrá la revisión o control jurisdiccional de la inactividad de la Administración.

El término prestación ha de entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso, un no hacer.

2. El art. 29 de la Ley 29/1998permite distinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo.

a) Así , primeramente, se refiere a la disposición general que no precise de actos de aplicación. Cuando se habla de disposición general habrá que entender incluida tanto la Ley como el reglamento; pues no se especifica el rango. Tal disposición debe imponer a la Administración una obligación en favor de una o varias personas concretas que tienen correlativamente Derecho a una determinada prestación.

Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce "una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines", citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público. Según esta doctrina, es admisible que la disposición general pueda imponer a la Administración Pública llevar a cabo una actividad de carácter general , señalándose como supuesto más típico el establecimiento de servicios públicos, entendiendo que frente a tal inactividad se podría reaccionar en vía procesal administrativa.

Por otra parte, en los casos en que la disposición que impone la obligación exija un acto de aplicación, no cabrá el recurso Contencioso-Administrativo contra la inactividad material de la Administración, pero ello no significa que los titulares de un Derecho o de un interés legítimo en que se dicte dicho acto carezcan de legitimación para recabar la correspondiente tutela judicial. En estos supuestos cabe convertir la inactividad material de la Administración en actividad formal mediante la formulación a aquélla de una solicitud de que decida dictar el acto aplicativo exigido por la disposición general , solicitud que dará lugar a un acto administrativo expreso o presunto de contenido estimatorio o desestimatorio de la solicitud, frente al que cabrá el correspondiente recurso.

b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la administración dicte un nuevo acto , sino que ejecute el que le otorga el Derecho a dicha prestación. (...).

Así pues aplicando la doctrina expuesta al caso de autos debemos concluir que no nos hallamos ante ninguno de los supuestos que se conjuran como actividad administrativa impugnable, pues la falta de cumplimiento del contendido de un informe del Sindic de Greuges no lo es, a este respecto, la jurisprudencia ha postulado que "no puede merecer el calificativo de actos impugnables los dictámenes e informes, manifestaciones de juicio, que siendo meros actos de trámite... por su propia naturaleza carecen de los elementos esenciales definitorios de una Resolución y, por tanto, de la trascendencia creativa consustancial al acto Administrativo propiamente dicho" (SAN de 27 de mayo de 1983 ), ya que se considera que los informes y dictámenes "constituyen declaraciones de juicio emitidas por órganos especiales en la materia de que se trate y , como tales , actos Administrativos sometidos a la disciplina de dicha naturaleza; ahora bien, en cuanto actos de información carecen de contenido decisorio, ya que se limitan a expresar una opinión o juicio apoyado en criterios técnicos o jurídicos , por lo que no pueden ser objeto de impugnación ni en la esfera administrativa, por no ser propiamente resolutorios de procedimiento, ni en la vía jurisdiccional, por no ser subsumibles en ninguna de las hipótesis que como actos recurribles contempla la LJCA (ST.S. de 27 de mayo de 1988; en el mismo sentido, S.S.T.S. de 26 de junio de 1998 y de 4 de octubre de 2005 ), sin perjuicio de que de lege ferenda fuera deseable la existencia de mecanismos determinantes del cumplimiento de las recomendaciones que surgen de dicha Institución.

Por todo lo expuesto procede declarar la Inadmisibilidad del recurso al amparo del artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción, al considerar que la denominada "inactividad" de la Administración, no resulta susceptible de impugnación al no concurrir los requisitos exigidos en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción .

A partir de esta declaración de inadmisión del recurso deviene irrelevante el examen de la relativa a la falta de legitimación activa que asimismo fue alegada y que evidentemente concurre respecto a la pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios que la asociación pretende ejercitar a favor de los niños a los que se refiere sin acreditar al respecto representación alguna.

CUARTO.- De conformidad con el criterio establecido en el Art. 139 de la Ley 29/1998 de 13 de Julio , no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imposición de costas procesales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplicación.

Fallo

Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso Administrativo promovido por la Procuradora Dª Celia Sin Sánchez en nombre y representación de la Asociación para el Tratamiento de Discapacitados ATRADIS Vega Baja, contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de 15-2-2007 presentada ante la Conselleria de Cultura, Educación y Ciencia de la GV, sobre escolarización de niños discapacitados, sin costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste , doy fe.