Sentencia Administrativo Nº 1060/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 14 de Julio de 2003

Encabezamiento

Recurso número 869/01

SENTENCIA REFUERZO

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Sentencia número 1060/2003

Ilmos. Sres.

Presidente

Doña Amalia Basanta Rodríguez

Magistrados

Don Javier Martínez Marfil

Don Manuel José Domingo Zaballos

En la ciudad de Valencia, a catorce de julio de dos mil tres.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 869/01, interpuesto por la Procuradora Doña María Luisa Izquierdo Tortosa, en nombre y representación de Don Santiago , defendido por el Letrado Don José Luis Benedicto Gil, contra la Resolución de 15 de febrero de 2.001 de la Secretaría de estado e Infraestructuras por la que se desestima el recurso ordinario contra la resolución de 25 de septiembre de 1.998, expediente NUM000 , correspondiente a sanción por realizar obras sin autorización entre los puntos kilométricos 153'240 y 153'340 de la CN-332; habiendo sido parte, como demandada, la Administración General del Estado, asistida y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado Don Javier Martínez Marfil.

Antecedentes

Primero. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que sean anuladas loas resoluciones explicitadas en el cuerpo de la demanda, estimando íntegramente la misma en sus propios términos.

Segundo. Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que declare la conformidad a derecho de la resolución impugnada de adverso, absolviendo a la administración del presente recurso.

Tercero. Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicó la declarada pertinente en la forma documentada en autos, tras lo cual se abrió trámite de conclusiones, que se evacuó en la forma que consta , quedando los autos pendientes de señalamiento para deliberación y fallo.

Cuarto. Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 9 de julio de 2.003, habiendo tenido lugar en el citado y sucesivos días.

Quinto. En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero. Es objeto del presente recurso la Resolución de 15 de febrero de 2.001 de la Secretaría de Estado e Infraestructuras por la que se desestima el recurso ordinario contra la Resolución de 25 de septiembre de 1.998, expediente NUM000, correspondiente a sanción por realizar obras sin autorización entre los puntos kilométricos 153'240 y 153'340 de la CN-332.

Los motivos del recurso se circunscriben a defectos como la falta de notificación de la propuesta de Resolución , caducidad el expediente, infracción del principio non bis in idem, falta de proporcionalidad y ausencia de prueba sobre la realidad de las infracciones denunciadas.

Segundo. En orden a la primera cuestión, efectivamente consta en el expediente Administrativo que, a diferencia de lo sucedido con las notificaciones de las denuncias, de la acumulación, la Resolución sancionadora y la resolutoria del recurso; todas ellas notificadas personalmente por correo certificado con acuse de recibo, la propuesta de Resolución no fue notificada de manera personal, sino mediante edictos publicados en el BOP (folio 24 del expediente) y - así se dice por la Administración , aunque no resulta tal extremo del expediente- en el tablón de anuncios del ayuntamiento del recurrente (folios 18 a 20 del expediente en los que no consta diligencia alguna de exposición que acredite la efectividad de la notificación por este sistema).

Para apreciar la regularidad de la notificación, conviene recordar la ST.S., dictada en interés de ley y con la eficacia que a esta clase de Sentencias otorga el art. 100.7 de la L.J.C.A., de fecha 12 de diciembre de 1.997 y referida a las notificaciones en las que se resume: "Podemos, pues, concluir que la normativa reguladora de la notificación, por correo certificado , con acuse de recibo, cuando intentada la entrega dos veces en el domicilio del sujeto pasivo, no se hubiese podido practicar , es en síntesis la siguiente:

1. En el procedimiento de notificación administrativa domiciliaria de actos de liquidación tributaria mediante carta certificada con aviso de recibo (acuse de recibo), la entrega debe intentarse en el domicilio del destinatario dos veces, como así exige el articulo 251.3 del Reglamento del Servicio de Correos, aprobado por Decreto 1653/1964, de 14 de Mayo , y si no se hubiese podido practicar, por causas ajenas al Servicio de Correos, será preciso dejar constancia en la libreta de entrega del día y la hora de los dos intentos, indicando las causas concretas que han impedido la entrega, así como del día y hora de la entrega del Aviso de Llegada como correspondencia ordinaria.

2. Probados, inexcusablemente , los hechos anteriores mediante la adecuada certificación del Servicio de Correos, la notificación se hará con plena validez, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 59, apartado 4, de la Ley 30/1992 , de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por medio de anuncio durante 15 días en el Tablón de Edictos del Ayuntamiento de su último domicilio , y en el Boletín Oficial del estado , o de la comunidad Autónoma, o de la Provincia, según sea la administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó". Aun cuando se apreciara que la notificación edictal se ha realizado en forma - no es el caso , por la falta de acreditación de la exposición en el tablón -, faltaría igualmente el requisito de la demostración de los intentos precedentes que justifique el recurso subsidiario de la notificación edictal, pro lo que la misma debe reputarse nula.

A mayor abundamiento, debe recordarse que en materia de notificaciones ha de requerirse el cumplimiento de las formalidades legales que aseguren que el destinatario es conocedor del acto Administrativo y de los recursos que puede interponer, pues así lo reclama el Derecho a tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24 de la C.E.. (S.T.S.. de 10 de marzo de 1.992). Por su parte, el art. 3.1 de la LRJAP. y PAC. impone a las Administraciones Públicas la obligación de servir con objetividad los intereses generales , debiendo regirse su actuación por los criterios de eficacia y de servicio a los ciudadanos, lo que comporta una mínima actividad diligente de la Administración para evitar cualquier situación de indefensión para los administrados (ST.S.J.. de Cataluña de 16 de septiembre de 1.996).

A la luz de la anterior doctrina jurisprudencial debe negarse validez a la notificación edictal practicada en el expediente, pues, como resulta del mismo, las anteriores y sucesivas se practicaron con éxito en el mismo domicilio del recurrente , no siendo equiparable la infructuosidad momentánea de la notificación postal - si es que existió, pues no aparece documentada- con la imposibilidad de notificación que justifica el mecanismo excepcional de los edictos que contempla el art. 59 de la Ley 30/1.992 de 26 de noviembre. De ahí que, acogiendo la doctrina que en la materia ha establecido el Tribunal Constitucional (S.T.C.. de 25 de marzo de 1.987) , proceda considerar nulas las notificaciones controvertidas. De todo ello se infiere , en consecuencia, la falta de conocimiento formal de la propuesta de Resolución.

Establecida la nulidad de la notificación edictal, procede analizar la relevancia de tal esencial comunicación en el expediente que ha sido objeto de consideración específica por la jurisprudencia. Así, las S.S.T.S. de 6 de mayo de 1.999 y de 7 de abril de 1.998 han establecido la nulidad de la Resolución sancionadora, frente a la indicada deficiencia, por lo que, en aplicación de los autorizados criterios de nuestro Alto Tribunal, procede aquí llegar a la misma conclusión anulatoria. Dichos razonamientos se condensan en la Sentencia citada de 6 de mayo de 1.999 en la que concretamente se razona: "El estudio del procedimiento Administrativo muestra , en efecto, que dicha propuesta de Resolución no fue notificada a la mercantil contra la que el procedimiento se dirigía.

Cuál sea la transcendencia jurídica de dicha omisión en el caso de autos es cuestión resuelta con claridad en nuestro ordenamiento Jurídico. En efecto, cierto es que el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento General de Carreteras, al que remite la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/1988 , de 29 de julio, de Carreteras , al regular en su artículo 114 el procedimiento sancionador no contemplaba singularmente el trámite de propuesta de Resolución; pero no es menos cierto que, en su defecto, y tal como disponía el artículo 1°.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, devenían de aplicación las normas del Título VI, Capítulo II, de la Ley últimamente citada, cuyo artículo 137.1 disponía que "contEstado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el Instructor formulará propuesta de Resolución, que se notificará a los interesados , para que en el plazo de ocho días puedan alegar cuanto consideren conveniente a su defensa". En la misma línea, el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el "Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora", en vigor ya cuando se inició el expediente sancionador objeto de este proceso, contempla en sus artículos 18 y 19 dicho trámite, y la necesidad de su notificación a los interesados , a la que "se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento", pudiendo prescindirse del trámite de audiencia "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado... "; previsiones éstas que cabe completar con la contenida en el articulo 13.2, conforme al cual "en la notificación [del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador] se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el articulo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de Resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada...". A su vez , el nuevo "Reglamento General de Carreteras para la ejecución de la Ley 25/1988, de 29 de julio", aprobado por el Real decreto 1812/1994 , de 2 de septiembre, en vigor cuando se dictó el Acuerdo impugnado en este proceso, dispone en su artículo 112.4 que "el procedimiento sancionador se tramitará conforme a lo establecido en el reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto". Y por fin, el Tribunal Constitucional , en su Sentencia 29/1989, de 6 de febrero, enfrentado a un supuesto en que se formuló pliego de c argos y se notificó una primera propuesta de Resolución, pero no una segunda en la que se apreciaba la concurrencia de una circunstancia agravante de reincidencia, con el consiguiente incremento de la sanción, afirmó, en lo que a esta litis interesa , lo siguiente: "...esa falta de comunicación de la segunda y última propuesta de resolución...constituye sin duda una violación del Derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso , más en concreto, como señala el Ministerio Fiscal, del Derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución... Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de Resolución de un expediente sancionador , claramente estipulado en las normas del procedimiento Administrativo, forma parte de las garantías que establece el articulo 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento... "; concluyendo con la afirmación de que la calificación de la falta y la consecuencia punitiva, (son) "elementos... indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del Derecho de defensa".

Tercero. El resto de las cuestiones aducidas carecen de entidad, al no existir caducidad del expediente por aplicación del específico plazo del art. 118.4 del Reglamento de Carreteras y referirse el otro expediente caducado a un procedimiento que no guarda relación con las infracciones denunciadas, sino con el incumplimiento de unas determinadas condiciones de autorización. Por otra parte, la prueba del expediente es suficiente y está representada por informes y denuncias ratificadas por los funcionarios encargados de la vigilancia de las carreteras, sin que se haya infringido la necesaria proporcionalidad en la imposición de las sanciones, atendida su graduación y gravedad. Sin embargo , por el acogimiento de la primera objeción de nulidad, debe estimarse el recurso.

Cuarto. Por todo lo expuesto procede estimar el presente recurso , sin que, al no apreciarse mala fe o temeridad, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, proceda efectuar expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Santiago, contra la resolución de 15 de febrero de 2.001 de la Secretaría de estado e Infraestructuras por la que se desestima el recurso ordinario contra la Resolución de 25 de septiembre de 1.998, expediente NUM000, correspondiente a sanción por realizar obras sin autorización entre los puntos kilométricos 153'240 y 153'340 de la CN-332, acto que se declara NULO por ser contrario a derecho; y

2) No efectuar expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente , devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos , lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Iltmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que , como Secretario de éste, doy fe.