Sentencia Administrativo Nº 1062/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 503/2004 de 05 de Junio de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.2

MADRID

SENTENCIA: 01062/2007

Recurso 503/2004

SENTENCIA NÚMERO 1062

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos Señores:

Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Magistrados:

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí.

D. Miguel Angel García Alonso.

Dña. Sandra González de Lara Mingo.

D. Marcial Viñoly Palop

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En la Villa de Madrid, a cinco de junio de dos mil siete.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 503/2004, interpuesto por "GRUPO MUNICIPAL PARTIDO POPULAR", representado por la Procuradora Dª. Susana Gómez Castaño, contra el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Algete en fecha 29-10-04 que aprobó definitivamente el Reglamento Orgánico Municipal, por entender que son nulos los arts. 5, 27, 38, y 83 al ser contrarios a las normas con rango legal que regulan la organización y funcionamiento de los entes locales. Ha sido parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Algete, estando representado por la Procuradora Dª. Raquel Gracia Moneva.

Antecedentes

PRIMERO.- Que previos los oportunos trámites, la parte recurrente formalizó su demanda mediante escrito de fecha 22 de julio de 2005, en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las declaraciones correspondientes en relación con la actuación administrativa impugnada.

Solicitando el recibimiento a prueba del presente recurso.

SEGUNDO.- Que asimismo se confirió traslado a la representación de la parte demandada, para contestación a la demanda, lo que se verificó por escrito de fecha 4 de octubre de 2005 en que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando el mantenimiento de la actuación administrativa recurrida.

TERCERO.- Que por auto de fecha 19 de octubre de 2005 se acordó recibir a prueba el presente recurso por plazo de quince días para proponer y treinta días para practicar la prueba y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término de diez días para concluir por escrito, lo que consta realizado; señalándose para la votación y fallo del presente recurso el día 5 de Junio de 2007 a las 10 horas de su mañana, en que tuvo lugar.

VISTOS.- Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurrente GRUPO MUNICIPAL PARTIDO POPULAR representado por la Procuradora Dª. Susana Gómez Castaño, impugna el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Algete en fecha 29-10-04 que aprobó definitivamente el Reglamento Orgánico Municipal, por entender que son nulos los arts. 5, 27, 38, y 83 al ser contrarios a las normas con rango legal que regulan la organización y funcionamiento de los entes locales.

En apoyo de su pretensión impugnatoria alegan los recurrentes, que el Reglamento impugnado infringe el art. 49 de la Ley 7/1985 de 2 de Abril en relación con el art. 56 del R:D.L. 781/1986 por cuanto ha ignorado el informe jurídico previo emitido por el Secretario General sin motivación alguna, lo que se traduce en quebrantamiento de las normas esenciales de procedimiento provocando la nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre ; Infracción del art. 59 de la Ley 30/1992 y del art. 80 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades locales en cuanto a la forma de notificación a los Concejales; infracción del art. 50 del RDL 781/96 y art. 109 del RD 2568/86 y arts. 199 y 200 del mismo texto legal desarrollados por la Orden de 30-3-98 de la CAM que regulan la forma y contenido de las Actas; infracción del art. 20 del RDL 781/86 según redacción dada por la Ley 57/03 de 16 de Diciembre de Medidas para la modernización del Gobierno Local respecto de la función y participación de las Comisiones sobre los asuntos que han de someterse al Pleno al eliminar en el art. 38 el informe previo y preceptivo de éstas y establecer el sistema de voto ponderado como único y general vulnerando el Estatuto individual de los Concejales y el principio de voto personal e indelegable que deriva del art. 99.5 en relación con el art. 138 del ROFRGEL ; y finalmente, infracción del art. 205 del RD 2568/86 en cuanto a la forma y contenido de las certificaciones.

SEGUNDO.- Dispone el art. 9 de la C.E ., que "los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico".... "La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionatorias no favorables o restrictivas de derechos individuales, le seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicas". Dicha norma, asume los principios generales de derecho y garantiza su cumplimiento por parte de todos los poderes del Estado, como rasgo característico del Estado de Derecho.

Por lo que respecta a la jerarquía normativa, que es el principio general sobre el que hemos de centrar el análisis del presente recurso, conviene recordar que el ámbito natural o inherente al Reglamento y demás disposiciones inferiores a la Ley, es el de las cuestiones administrativas que corresponden al ámbito organizativo de la Administración, estando en las restantes cuestiones, subordinado a la Ley por tener un carácter secundario y complementario de ésta. Constituye el Reglamento un instrumento de ejecución de la Ley, que, por tanto, no puede sustituirla o suplirla. Cualquier extralimitación tanto material como formal en dicha función, constituye un "Reglamento ilegal", que será nulo de pleno derecho, pudiendo declararse su nulidad en cualquier momento a instancia de parte, o de oficio por la propia Administración o por los Tribunales, lo cual produce efectos en cadena ya que se comunica a los actos y normas subsiguientes de forma automática porque afecta al orden público. La vigencia de una Ley no puede quedar extinguida por ningún Reglamento ni norma inferior, contraria a la misma, pues ello implicaría negar eficacia a la Ley infringida por el Reglamento.

Uno de los medios técnicos de reacción activa, contra un Reglamento u Ordenanza ilegal, viene constituido por el recurso contencioso-administrativo, por lo que la Ley 29/98 de 13 de Julio, establece la impugnación directa de disposiciones generales en su art. 26 , estando asimismo prevista la impugnación indirecta; lo cual no constituye sino la plasmación práctica del art. 106. 1 de la C.E . que expresamente determina que "los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa", debiendo decidir todas las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de categoría inferior a la Ley. Por ello, la sentencia que anula un Reglamento ilegal, tiene efectos "erga omnes", por lo que el art. 107 de la L.J.C.A establece como requisito de la misma, que sea publicada en el plazo de 10 días desde su dictado, en el diario oficial correspondiente. El recurso directo, que es el que nos ocupa, cumple una finalidad purgativa del Ordenamiento jurídico, pues mediante aquél se eliminan las normas que obstaculizan o impiden la aplicación de normas de valor superior, que son las Leyes formales infringidas por la Administración.

La sentencia dictada en el recurso directo, cumple una función de economía procesal, porque al declarar la nulidad de la norma impugnada, evita multitud de litigios con ocasión de su aplicación, ya que los Reglamentos afectan directamente a todos los ciudadanos como sujetos de Derecho. Sin embargo, la oportunidad del control judicial no está sólo justificada en las garantías de los ciudadanos frente al poder administrativo, sino también en garantía de la Constitución y de las Leyes Formales, que son las que padecen si no se anulan los Reglamentos y Ordenanzas que los infringen y se deja seguir su perturbador curso a preceptos no sujetos al sistema legal de fuentes, que pretenden gobernar a los ciudadanos en contradicción con sus derechos básicos y con el sistema entero del Ordenamiento Jurídico. Concluyendo pues, la articulación de las relaciones entre Ley y Reglamentos y demás normas de inferior rango, consiste en una colaboración entre una y otra norma siempre que se respete la primacía absoluta vertical y piramidal de la Ley como expresión de la voluntad general, sobre las normas administrativas que son la expresión de la voluntad subordinada de la Administración de acuerdo con lo dispuesto en el art. 103 de la C.E ., y que no es exclusiva de las materias reservadas constitucionalmente a la Ley, ya que existiendo Leyes en el ámbito de la organización y funcionamiento de la Administración (materia característica del Reglamento), y en el ámbito competencial de los Municipios, mediante Ordenanzas municipales en desarrollo del art. 25 del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Local aprobado por Ley 7/85 de 5 de Abril , pese a no constituir en ningún caso, materia reservada constitucionalmente a la Ley, no podrán ser contradichas por normas de rango inferior en virtud del principio de "jerarquía normativa" o "congelación del rango". Por tanto, en ningún caso, las normas procedentes de la autonomía legislativa local, pueden contradecir las Leyes existentes porque la actuación municipal está supeditada a toda la legislación de Régimen Local, que sólo puede ser derogada o modificada por normas con rango legal, pero nunca en virtud de una Ordenanza o de otra disposición general dictada en desarrollo del referido Texto Refundido.

TERCERO.- En el presente supuesto, la Sala entiende que concurren los presupuestos establecidos en el art. 62.2 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre toda vez que las competencias genéricas de control de las edificaciones y usos del suelo que la Ley 9/01 de 17 de Julio del Suelo de la CAM atribuye al Municipio no incluyen condiciones técnicas de uso de energía y sólo autorizan el control de la ubicación y adecuación de las construcciones a las normas de planeamiento entre las que no se encuentran las disposiciones energéticas. Por otra parte, la Disposición Final Segunda del R.D. 1751/1998 de 31 de Julio que aprobó el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios, autoriza expresamente y sin lugar a equívocos a los Ministros de Industria, Energía y Fomento a dictar las disposiciones necesarias para la ejecución del contenido de dicho Decreto, sin atribuir competencia alguna al Municipio en ésta materia. Finalmente, y por lo que se refiere al art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85 de 2 de Abril si bien en el apartado f) atribuye al Municipio competencias en materia de Medio Ambiente, hemos de matizar éste amplio concepto, que abarca desde el RAMNIYP hasta las previsiones sancionatorias en zonas declaradas de "atmósfera contaminada" de la Ley de Protección del Medio Ambiente Atmosférico de 22-12-72 ; así como las previsiones contenidas en la Ley 14/86 de 25 de Abril General de Sanidad que confiere al Municipio el control sanitario del medio ambiente, contaminación atmosférica, y saneamiento de aguas residuales, ninguna de las cuales atribuye al Municipio competencia normativa en materia de Energías Renovables. Concluyendo pues, si bien es loable la promoción de la energía térmica para el control de la contaminación ambiental por parte del Municipio, no compete a éste sino a normas de rango estatal y autonómico el establecimiento de restricciones para la instalación del resto de las energías, que al tener carácter limitativo de derechos ha de revestir el rango formal de Ley, o Decreto-Ley, sin que pueda ser objeto de imposición obligatoria en una Ordenanza Municipal controlable mediante la expendición de las correspondientes licencias de construcción, la forma de energía a utilizar en los edificios, porque no está legalmente previsto en la Ley 9/01 del Suelo de la CAM . De hecho, en el momento de dictarse la presente resolución, ya ha sido dictado el R.D. 314/06 de 17 de Marzo denominado CODIGO TECNICO DE LA EDIFICACION, que teniendo rango legal será el encargado de regular las condiciones técnicas edificatorias, debiendo los Municipios aplicarlo en cada solicitud de licencia que tramiten conforme a la ya citada Ley del Suelo, ya que sólo dicha competencia de control es la que legalmente tienen atribuidas. Por todo ello, procede la estimación del presente recurso.

CUARTO.- La Sala rechaza expresamente la nulidad radical de pleno derecho alegada respecto de todo el Reglamento Orgánico impugnado por prescindir de las normas esenciales de procedimiento, porque no concurren los presupuestos exigidos por el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 , ya que previa a la aprobación de dicha norma se solicitó y fue emitido informe por el Secretario de la Corporación conforme a lo dispuesto en el art. 49 de la Ley 7/85 en relación con el art. 56 del RDL 781/1986 , a pesar de que se haya hecho caso omiso del contenido del mismo. Ex abundantia, no se ha producido indefensión alguna, que constituye requisito sine qua non para la aplicación del citado artículo 62 de la Ley 30/1992. Por tanto, a la luz de la interpretación jurisprudencial del alcance y contenido del art. 103 de la C.E . que vincula la actuación administrativa al Ordenamiento jurídico que hemos desarrollado en el fundamento anterior, analizaremos pormenorizadamente a continuación, los cuatro preceptos impugnados.

El art. 5.3 del Reglamento Orgánico aprobado por el Ayuntamiento de Algete establece que "se podrá entender también como domicilio de los Concejales para las notificaciones de las convocatorias, el local u oficina que cada grupo de Concejales tiene a su disposición en la Casa Consistorial, bastando la firma o sello del Grupo estampado en la copia por el Concejal portavoz o el concejal liberado o cualquiera de los concejales o empleado del Grupo para estimar efectuada la notificación, quedando obligados aquellos a entregar al resto de concejales interesados la convocatoria". Entiende la Sala que el transcrito precepto infringe en efecto el art. 80.3 del ROF de las entidades locales, que expresamente establece como único lugar de notificar a los concejales de las convocatorias el de su domicilio y de forma personal; estando ello en consonancia con el art. 59 de la Ley 30/1992 que expresamente exige que la notificación se lleve a cabo de cualquier forma que permita tener constancia de la recepción por parte del interesado. No puede pues, por vía reglamentaria ampliarse el concepto de domicilio ni permitir la entrega de las notificaciones a cualquier empleado o concejal que se halle en la sede del Grupo no sólo porque no constaría la recepción del interesado, sino porque en su caso, éste debería otorgar su representación a los firmantes de la notificación.

El art. 27.3 impugnado establece que deberán constar en las Actas extendidas por el Secretario "cuantos incidentes se produzcan durante la celebración de la sesión que, a juicio del Secretario merezcan ser recogidos en el Acta" dejando al libre arbitrio de éste una parte importante del contenido de las Actas, lo cual, entiende la Sala que en efecto, conculca la precisión con que viene recogido el contenido de las Actas tanto en el art. 50 del RDL 781/86 como en los arts. 199 y 200 del ROF y que se han desarrollado ampliamente en la Orden de 30-3-1988 de la CAM, que no admiten arbitrariedad alguna por la minuciosidad con que está detallado el contenido que ha de transcribir el Secretario tras la celebración de cada sesión.

El art. 38 de Reglamento , en su apartado a) atribuye a las Comisiones"funciones de estudio, informe o consulta en los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno", pero excluye aquellos asuntos sometidos a la decisión de la Junta Local cuando ésta actúe con competencias delegadas del pleno. Conculca claramente la dicción literal del art. 123.1 del ROF , por lo que entiende la Sala que limita la misión de control de dicho órgano y restringe las prescripciones establecidas en norma de rango legal superior.

El apartado b) del citado art. 38 del Reglamento suprime el informe previo y preceptivo aunque no vinculante de las Comisiones estableciendo que "el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los Concejales que ostenten delegaciones se efectuará mediante la solicitud de información y formulación de ruegos y preguntas........................ y "el seguimiento de los acuerdos adoptados en la Junta de Gobierno por delegación del Pleno .................se realizará con posterioridad a su adopción en contra de lo expresamente dispuesto en el art. 126 del ROF que sólo prevé la posibilidad de prescindir del informe previo en los supuestos de urgencia, privando así de efectividad y contenido las funciones de control previo legalmente atribuidas a las Comisiones.

El art. 38 del Reglamento , establece finalmente "el sistema de voto ponderado de los concejales para los dictámenes que se sometan a las Comisiones Permanentes" elevando a la categoría de regla general lo que constituye una excepción que está prevista en el art. 33.4 de la Ley 2/03 de 11 de Marzo de la CAM en relación con el art. 135 del ROF y art. 20 de la Ley 7/85 sólo para el caso de que sea necesario para respetar la necesaria proporcionalidad de concejales en la composición de las Comisiones para que guarden relación con la proporción existente en el Pleno. Por tanto, ésta extensión del voto ponderado conculca asimismo el principio de legalidad, desconociendo las previsiones establecidas en las normas citadas.

Finalmente el art. 83 del Reglamento impugnado regula el contenido y forma que han de revestir las certificaciones, privando a los Jefes de Unidad de las atribuciones de rubricarlas que expresamente les encomienda el art. 205 del ROF y ampliando el contenido previsto en dicho precepto, innecesariamente.

Concluyendo pues, la Sala entiende que los cuatro preceptos impugnados conculcan la legalidad vigente en materia de Régimen Local, por lo que procede la anulación de los mismos, debiendo redactarse conforme a derecho; y en definitiva siguiendo las directrices fijadas por los informes emitidos, por el Secretario de la Corporación en fechas 6-2-04 y 10-8-04 que se ajustan totalmente a derecho. Por todo ello, procede la estimación del presente recurso.

QUINTO- De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA no se hace pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales.

VISTOS.- Los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación

Fallo

Que estimando el recurso interpuesto por GRUPO MUNICIPAL DEL PARTIDO POPULAR contra la actuación administrativa del Ayuntamiento de Algete descrita en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, debemos declarar y declaramos nulos los arts. 5, 27, 38 y 83 del Reglamento aprobado en fecha 29-10-04 por no ajustarse a derecho y sin pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 107 de la Ley 29/1998 de 13 de Julio , procédase a publicar la presente resolución en el plazo de 10 días a contar desde que sea firme en el BOCAM.

Así por ésta nuestra sentencia contra la que cabe recurso de Casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Firmada y publicada la anterior sentencia que pone fin al presente recurso es entregada en el día de la fecha a esta Secretaría para su notificación, expídase certificación literal de la misma para su unión al rollo y copias para la notificación y únase el original al libro de sentencias. Madrid a